人民政协协商民主：功能优势、现实挑战与实践进路

摘 要：作为专门协商机构，人民政协具有发挥协商民主功能的天然优势，对其它渠道协商民主具有示范带动效应，能够最大限度凝聚共识，可以有效调和协商与民主之间的二元悖论，促进党的群众路线和民主集中制的有效运行。进入新时代随着社会主要矛盾的变化，人民政协协商民主在发挥作用的同时也显现出科学化不足、基层驱动有限及碎片化的困境，阻碍了人民政协协商民主优势的发挥。基于此，通过运用协商民主系统理论的方法，以系统思维从主体、客体、途径及制度四方面同时着力提高委员履职能力、培育公共精神和公民参与、优化政协远程协商、促进政协协商民主向基层延伸的制度发展，不断促进人民政协协商民主功能的优化，实现社会主义协商民主体系和社会主义民主政治建设的日趋完善。

关键词：人民政协；协商民主；系统理论；协商优势

中图分类号：Ｄ２６１ 文献标识码：A 文章编号：１００９ — ２２３４（２０24）10 — ０11１ — ０5

党的二十大报告指出“全面发展协商民主”，作为专门协商机构，人民政协是实践协商民主的重要平台和机构。依据其自身性质和职能，围绕两大主题，它在发挥我国新型政党制度的优势、促进全过程人民民主发展起到极为关键的作用。然而，纵观当前知识界现有研究，明显存在理论滞后于现实发展的不足的现象。很多人民政协独特的优势并没有得到理论层面的深入阐释和分析。从学界已有研究来看，大量文献集中于政协职能的研究，但对人民政协协商民主功能的关注则较少。但“通常情况下，民主不仅仅是解决问题，其功能的发挥可能同样重要。”［1］尤其是从最新理论视角分析的则更少，基于此本文在阐明新时代人民政协协商民主功能优势的前提下，深入剖析影响政协协商民主优势发挥的制约因素，重点运用最新协商系统理论探究提升人民政协协商民主的优化路径。

一、理论维度：协商民主的系统转向

协商民主理论从最初基于对自由民主不足的批判兴起，经过不断的理论与实践深化，已经发展到第四代，协商民主发生了系统性转向，即学界所说的协商民主系统理论。

曼斯布里奇最先提出协商系统的概念，协商系统论是协商民主理论的自我调整和完善，代表人物哈贝马斯、曼斯布里奇、德雷泽克。协商民主理论从最初对自由民主理论的批判到关注自身理论的发展。第四代协商民主系统理论综合了前三代协商民主理论的不足与优势，将其整合进协商系统之中，与第三代协商民主理论相比，它不再过于关注细节处必须遵循协商理念，如微型公众协商、协商民意调查所要求的参与主体的平等、公开理性讨论，而是实现整体系统的协商性（可能在系统内部会存在个别之处违背协商的做法，但是经过整个系统的平衡，dISytM3rwqBM4F/B6yCD2uNVWK1C/NGeGqheIPhpCsk=并不影响整体的协商性）这样有助于协商民主理论的推广性和适应性，适用于更广阔的领域，国家层面甚或国际层面。正如钱伯斯所言：“只有一种广泛的协商民主的系统路径才能够在大众民主的规模范围内运行”，［2］单个的协商论坛无论设计多完美、程序多优化，它形成的讨论结果的影响是非常有限的，不利于影响整个国家决策。在协商系统理论家看来，协商系统可以将不同领域协商的作用囊括进一个体系之中，有助于增强协商合力，提升协商质量。例如，哈贝马斯提出的“双轨”协商民主模式（非正式公共领域和正式国家领域）以及曼斯布里奇提出的四种协商情境。

协商系统理论强调包容性、去中心，认为观点的流动可影响决策，进而构成协商系统。它关注整个系统整体的协商性，不在意每个协商过程是否都做到充分理性，并认为人的理性是有限的，不同分支协商过程也会存在差异，注重对整体协商效果的助力。协商系统理论由于关注整个系统的协商性，极大扩展了协商的适用范围，使协商民主运行的场域不再仅局限于小规模，进而应用于现代多元社会中。该理论能够有效解决协商民主理论中“民主”与“民主”二者间的张力问题，不再过度关注某个具体协商实践活动“协商”或“民主”殊多殊少，而是从整体系统思维出发，把控协商系统整体的协商性。既实现民主的包容性，又强调协商的回应性，实现二者的协调共存。

二、协商民主的显著中国优势：人民政协协商民主

（一）人民政协协商民主：特色与功能定位

准确理解人民政协协商民主的特色和功能定位，需将其置于社会主义协商民主体系、实践全过程人民民主和实现国家治理体系现代化的高度来认识和把握。

一是社会主义协商民主体系的重要组成。政治协商是政协的首要职能，民主是政协运行的主题之一，也即政协具备开展协商的天然优势。可以说“人民政协就是为协商而生的，没有协商就没有政协”。［3］ 是政协协商与其他渠道协商相区别的根本特征。2015年中办印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》中明确了政协协商的内容和形式，并指出加强人民政协制度建设，提高政协协商能力。党的十九大指出在政治体制改革中加入社会主义协商民主的任务，这是党首次将社会主义协商民主置于前所未有高度。党的二十大进一步提出完善协商民主体系，政协协商民主的制度化能够为六大渠道协商提供示范，且带动和促进基层协商民主的发展。

二是实践全过程人民民主的重要形式之一。“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式。”［4］协商强调主体的参与、讨论过程，政协协商具有制度化参与渠道和规范化协商流程，在商讨过程中将全过程人民民主理念落实到现实协商实践中。不同于西式选举民主的“多数决定”原则，以少数服从多数忽略了少数的声音，而且很有可能这些少数人的主张是代表正义的一方。协商民主能够规避选举民主忽视少数人利益的弊病，为实现公共利益的共同目标广泛听取民意，既尊重多数也兼顾少数人的利益。人民当家作主是我国民主政治追求的价值目标，是将人民意志落地实践的过程，但人民意志并不是一个个分散民意聚集起来的众意，而是由众意经辩论、协商提升为公意。由零散的众意上升为人民意志的过程必然不可或缺协商这一重要环节，离不开协商民主实践的运行。协商作为政协的主要功能贯穿政协履职的全过程，政协能够针对各界别群众关心的实际问题开展专题协商，有效规避泛化协商、应景式协商的不足，聚焦专题使得协商建议更具有针对性，能够切实解决实际问题。以协商的形式不断促进全过程人民民主的实践。

三是推动国家治理现代化的重要力量。《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》指出：“人民政协是国家治理体系的重要组成部分”，这一界定将人民政协提升至国家治理的高度，明确了政协协商民主在整个国家治理结构中的功能和定位。我国是协商建国，人民政协始终伴随新中国的国家建设、改革、治理发展历程。新时代实现国家治理现代化，完成社会主义现代化强国的建设目标，就不能忽视人民政协协商民主的作用，人民政协协商民主是一个完整有机的自我调节运行系统。治理内含民主的需要，治理意味着主体的多元化，多元必然意味着参与、协商，实现国家治理能力现代化离不开协商民主的助推。2018年修订的政协章程进一步丰富和扩展了政协的性质，从国家治理的角度予以明确。福山在《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》中指出，除了关注民主和法治的发展外，还需要关注国家能力的问题。许多国家在进行民主转型之后，由于国家能力不足，而导致政治衰败。我国社会主义协商民主制度的安排则有效规避了该问题，特别是政协协商民主能够通过协商的方式有效处理国家现代化发展过程中遇到的各种矛盾，维护社会稳定。同时将协商贯穿决策前和决策实施过程中，为提高国家治理现代化建言献策，贡献智慧力量。

（二）人民政协协商民主：作用与成效

政协协商民主具有带动示范、凝聚共识、调和民主与协商、促进运行的显著优势。在国外，进行协商民主需召开专门的市民论坛等，既费时又耗费大量资金。在我国，作为专门协商机构，人民政协具备开展协商的成熟制度体系和专业委员。

一是带动示范：推动协商系统整体的合力效应。政协协商民主较之人民团体协商、社会组织协商等具有更规范程序，制度化水平更高，协商专业性更强，能够对我国其它渠道协商产生示范效应。带动其它渠道协商规范操作流程、优化协商程序、提高协商效果，实现整个协商体系的常态化。同时政协协商民主更能够推动完善我国协商民主体系，促进各协商渠道的协同发展。“协同性的最大功能就是各要素之间协调与合作所产生的合力效应”，［5］以政协协商带动不同协商子系统间沟通协作，通过协作实现多层次、制度化发展，进而推动整个协商系统的整体效应，产生1+1>2的合力效应。

二是凝聚共识：避免有限理性，最大限度凝聚共识。凝聚共识的前提是做到公正，“协商将会在许多不同的方面促进公正。”［6］政协委员在开展协商前，会广泛听取各界别群众的意见建议，在汇总形成提案的过程中会剔除个别私利、不合理诉求等；在开展协商过程中，各方就协商议题在遵循公共利益的前提下开展公平、平等的商讨、辩论，最终形成兼顾各参与方利益的方案；在政策落实环节，各级政协及政协委员会积极将方针政策宣贯至各界别群众，在宣贯过程中答疑释惑，减少政策落实的偏差，起到凝聚共识的作用。

三是调和悖论：有效化解协商与民主间的张力。在协商民主发展初期伴随着协商与民主孰优孰劣的争论，认为如果过多关注协商则会影响民主的因子，而反过来如果过于注重民主则又会削弱协商的作用。在国外协商民主实践中一直未找到调和二者悖论的有效破解之道，所进行的市民论坛等探索本质上并未突破选举民主的窠臼。在我国，由专门协商机构开展协商民主实现了二元张力的消解。政协开展协商不受地域限制，由不同界别组成，含括政党类，工青妇、青联、科协等人民团体类，经济、科技、社科、教育、体育等社会类三大类别，贯通各个领域、由不同层次专业人士组成，具有广泛的代表性。代表的广泛性可以规避开展协商过程中对民主成分的压制，同时政协委员往往具备较强的参政议政和协商能力，协商的专业性又可以避免因过多关注民主的因素而造成对协商忽视的现象。为此，政协协商通过协商实践达到了民主与协商的有机融合，有效破解了二者间的张力问题。

四是促进运行：促进群众路线和民主集中制的运行。要使得政协协商民主在社会治理结构中的功能发挥到最大效果，需厘清协商民主、群众路线和民主集中制之间的关系。协商民主是群众路线在国家政治建设中的实践探索，也是民主集中制在国家治理当中的体现。民主集中制是党领导国家的组织原则，这一原则需要通过协商民主的机理实现制度化、实践化。民主集中制原先只是原则，那么由最初的原则变成制度的关键在于靠协商民主。将群众路线运用于党的生活，这种精神实质是我们构建制度的基本原则，协商民主是将党的群众路线和民主集中制在国家政治运行中予以实践。党的十九大报告中完善党的领导方式部分，讲到民主集中制和协商民主，指出社会主义协商民主不仅是国家层面的，也是党的层面的，民主集中制内部也有协商民主，群众路线、民主集中制和协商民主是彼此交叉。在党内，民主集中制是群众路线的运用，蕴含协商民主的实践。在国家层面，协商民主是党的民主集中制在国家政治生活当中的制度化、具体化，也是群众路线的具体化。那么，人民政协自然而然就是扮演践行民主集中制和群众路线的角色，是党领导人民政协，遵守民主集中制最基本的原理；是坚持党的群众路线，把群众路线的要求在政协当中体现。中国新型政党制度，通过协商达到最大公约数，这个功能最先是通过人民政协实现的。

三、现实挑战：制约人民政协协商民主优势的因素

党的十八届三中全会明确将协商民主提升到制度高度后，人民政协协商民主如何更好的发挥协商民主功能就至关重要。但在现实实践运行过程中，由于存在科学化不足、碎片化困境、基层驱动不足等影响因素，制约了政协协商系统整体的民主功能效果。

（一）科学化不足：人民政协协商民主自身的困境

人民政协协商民主自身存在议题设置科学性、提案程序性、联络委员机制，通过怎样的机制设置更好的联络组织委员，人民政协党组织如何在政协中更好发挥作用，这些都是人民政协自身需解决好的问题。有学者分析指出我国社会主义协商民主存在“内生性科学化不足的困境”，［7］该问题同样存在于人民政协协商民主中。如政协委员由各界别推荐产生，具有不受地域和人口比例限制优选人才的优势，但却导致各界别政协委员在横向协商对话的限制。另人民政协已具备协商民主的制度、机制、规范、程序等，但人民政协协商民主各环节衔接性不足，在整体性和系统性、科学性运作方面还有瑕疵。正如有学者指出：“理论上的人民政协协商民主是建构出来的民主，而实践发展中的人民政协协商民主是现实成长的民主”，［8］那么，如何跨越建构和现实的鸿沟，将是实现人民政协协商民主科学化发展的关键。

（二）碎片化困境：人民政协协商民主与其它渠道协商民主的关系问题

在政党、人大、政府、人民团体、基层和社会组织协商中，存在封闭协商，关起门来自己协商的现象。这就会造成同一个协商议题被反复协商的问题，针对同一个重要社会公共问题，封闭协商的后果极有可能出现该议题既在政党内部协商，又在人大内部进行协商，也在政协进行过协商。此外，不同渠道协商间还存在交叉协商的问题，造成协商议题的片面化。综上碎片化的协商必然造成不同协商渠道你协商你的，我协商我的，不仅浪费协商资源，且影响整体协商效果，陷入“盲人摸象”的困境。应该以系统化思维把几类协商的关系打通，明确政协协商在政党协商、政府协商、人大协商等协商渠道中扮演去碎片化角色，实现整个社会主义协商民主整体化、体系化、系统化。人民政协与其它六种协商方式的比较优势，共存于社会主义协商民主系统之中。“协商系统的建构应该致力于促进跨层次、跨类型的制度间的政治互动”［9］，而不应该是关起门来自己搞协商。

（三）基层驱动不足：人民政协协商民主的延伸性问题

目前人民政协内部的专题协商、对口协商、界别协商和提案办理协商较为健全完善，但是却存在基层延伸的有限性和未适应信息技术发展管理要求的协商途径问题。目前我国人民政协的组织最低一级设置在县或区，全国各乡镇各个街道并没有人民政协组织，这无疑造成政协委员与群众直接联系的脱钩，也造成基层群众的一些协商解决公共事务的创新性做法无法及时被政协吸收。我国最重要的问题在基层，各项制度落实的好坏也是在基层实现。如果人民政协协商民主只是高高在上的、各委员精英之间的会议室内协商，未能将人民政协协商延伸至基层，未充分收集各界别代表所代表的本界别群众的意见建4yY9uJ30KKqMwl4J3u+EeQ==议及利益诉求，这样的政协协商民主是有违社会主义协商民主的初衷和人民民主真谛的要求。

四、实践进路：以协商系统理论优化政协协商民主

路径解决的是如何实施如何落地的问题，从路径依赖理论看，适应性的自我强化造成路径依赖，形成制度惯性。为适应新时代对政协工作的新要求，破除路径依赖，人民政协协商民主需要展现新气象，担当新使命。习近平总书记指出：“从制度上保障协商成果落地”。［10］为此需要超越以往固化、不合理的路径依赖，突破执行困境，使得人民政协协商民主真正运转起来。以协商系统理论为切入，笔者认为应运用全面的、综合的、整体的系统思维从以下四方面着力提升新时代人民政协协商民主优势。

（一）完善制度机制：探索与其它协商渠道的衔接机制，促进政协协商民主向基层延伸

民主一旦溢出制度和法治的边界，就会失控，转而变成暴民政治。俞可平教授说民主是个好东西，马克思主义唯物辩证法告诉我们世界上不存在绝对好的东西，任何好的事物一旦超过边界就会向其对立面发展，也即我国古代哲学所说的过犹不及。为此，完善人民政协协商民主的制度化至关重要。人民政协需在原有的制度框架基础上，积极探索与政党、人大、政府和人民团体协商之间的有机衔接机制。上海、广东、浙江等已经在探索各个协商渠道之间的联接机制，需不断在实践探索过程中进行提炼完善，在推广中使其制度化。

戴维·赫尔德把西方民主理论概括为“发展型”和“保护型”两种民主模式，第一种民主模式强调参与内在价值，认为政治参与有利于强化决策，促进公民发展；第二种民主模式更注重参与的工具性价值，认为政治参与可以保护公民利益。［11］我国人民政协协商民主既具有“发展型”民主的优势，又兼具“保护型”民主模式的特点。不仅注重协商参与对科学、民主决策的意义，且强调协商对少数人权利保护的价值。目前政协协商民主优势的延展度不够，为此需要创新制度形式，探索政协协商民主向基层延伸的制度化途径。国外的协商民主制度化探索包括微型公众协商、协商民意调查、市民论坛、协商日等，但这些实践探索都均未突破选举民主的框架，只是为克服代议制缺陷所进行的补充性改进。我国有学者建议“可以尝试采用主席约谈会的形式”［12］，当然制度的创新并不能盲目进行，为求创新而创新。谈火生教授分析了人民政协从“双周座谈会”到“双周协商座谈会”转变，实现了从“非制度化”到“制度化”变迁的制度优势 ［13］，推进政协协商民主制度化、常态化发展。我国各地根据实际情况探索出一些政协协商向基层延伸的成功做法，可以通过经验总结将共通点提炼上升到制度层面。

（二）加强隐性支撑：培育政协协商文化

协商系统稳定运行不仅需要实体结构部件，也离不开隐性结构的支撑。民主的持续健康运行离不开文化的内在支撑，“如果公民不能创造、维持一种有利的政治文化，民主就不可能维持”。［14］同样，协商民主的有效运行也离不开协商文化的支撑。协商的首要前提是参与，“参与意味着平等地参与决策过程，而政治平等意味着拥有平等的权力来决定决策的结果。”［15］这也意味着民主参与不再是象征性的，而是实质性参与到决策实践过程。为此，要增强参与意识，培育主人翁精神，正如习近平总书记所指出：“扩大人民有序政治参与，保障人民依法实行民主选举、协商、决策、管理和监督。”［16］增强人民群众的参与感，让参与所提意见建议切实落实到国家事务和社会公共事务中。同时，提升法治精神。民主与法治二者是相辅相成的关系，离开法治的民主有可能演变为暴民政治，离开民主的法治则会造成盲目。为此要在全面依法治国背景下，加强社会主义法治文化建设。为协商提供优质的法治环境，促进协商实践运行。培养富有理性、正义的守法公民，让协商成果落实落地。

（三）拓展协商途径：优化政协远程协商

协商形式的创新关乎协商效果的质量。近年来政协除专题协商、对口协商外，在定期举行的人民政协双周协商座谈会基础上又增加了远程网络议政的形式。远程协商实现政协委员的广泛参政议政，使得参政议政不再受场域、距离等限制，最大限度调动每位委员的主体性、积极性和责任性。远程协商能够确保协商参与方不受地域限制，实现各相关利益主体的有序参与，切实做到决策前必协商。

在人工智能迅猛发展的当下，人民政协应与时俱进，将大数据、人工智能等有效嵌入委员履职活动中，拓展协商途径，使信息技术为政协协商服务。“科学技术的嵌入与政治参与的发展有着不可割裂的紧密联系”，［17］信息技术的加持使得委员对信息的获取更加便捷、多元，分析提炼出大数据背后蕴含的社情民意诉求，及时就界别群众关心的问题开展协商，提高协商效率。

（四）建立履职档案：提高履职能力现代化水平

人民政协协商民主较之其它渠道协商民主的显著优势就是政协委员的作用，但如果政协委员未能负责任履职，显然这一制度优势是无法充分发挥，甚至有可能造成负面影响，起到负向作用。为此，需加强政协委员管理，扭转以往人们对政协委员较为松散自由的刻板印象。加强界别与委员、委员与委员、委员与界别群众的联络，强化委员履职，在履行职能过程中以系统思维开展跨领域协商，以协商促合作群策群力。建立委员履职档案，加强委员问责力度，从被动协商变为主动协商。

提高政协协商民主能力，国家有国家能力建设，同样政协也有协商能力建设问题。政协协商能力的提高必须与国家现代化建设的要求相匹配，政协协商能力的提高重点在于委员履职能力提高。委员履职能力的提高取决于履职实践成效，各级政协委员真正将协商落实到解决界别群众的难题，切实当好推动国家治理现代化的参与者、实践者、推动者。

〔参 考 文 献〕

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［5］ 黎日明.新时代坚持和完善中国特色社会主义制度的思维方法——一个系统思维的视角［J］.系统科学学报，2022（03）：80-84.

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〔责任编辑：侯庆海，周浩〕