蒙古国煤炭交易政策调整对中方企业的影响及对策研究

摘 要：蒙古国从中国市场对煤炭的巨大需求中获益匪浅，2022年对中国煤炭出口额占到蒙古国GDP的36%。2023年以来，蒙古国在没有贸易协商的情况下，单方面调整煤炭贸易规则，实施煤炭电子竞拍交易，取消大部分包括长协协议在内的坑口交货协议，蒙古煤炭企业对中国出口改为边境价结算，对中国煤炭贸易企业、煤炭加工企业及中蒙边境口岸地区长期安全稳定发展造成严重影响。为此，本文分析了中国与蒙古国煤炭进口交易现状，通过实地调研相关企业掌握了基本情况，并提出了对策建议。

关键词：蒙古国 煤炭交易政策

一、中国与蒙古国煤炭进口交易基本现状

（一）蒙古国是中国进口煤炭的主要来源国

2023年，中国共进口煤炭4.74亿吨，同比增长61.8%。从中国主要进口煤炭来源国数据来看，排名前三位的国家分别是印度尼西亚、澳大利亚和蒙古国，进口量分别是22025万吨、10213万吨和6997万吨；从占比情况来看，进口印度尼西亚煤炭占比由2022年的58.2%下降到了46.4%，进口俄罗斯煤炭占比由2022年的23.2%下降到了21.5%，进口蒙古国煤占比由2022年的10.6%上升到了14.7%。数据表明，中国企业用户对蒙古国煤炭的采购积极性不断提高。

（二）内蒙古自治区焦化企业对蒙古国煤炭依赖程度较大

由于蒙古国煤炭具有低硫、低灰、易洗选等特点，且动力煤价格低廉，可以用做配煤降低成本，因此内蒙古自治区各口岸及腹地大部分焦化企业选择蒙古国煤炭作为原材料。蒙古国煤炭进口主要是通过中蒙边境甘其毛都、策克、满都拉、二连浩特口岸。2023年，4个口岸煤炭过货量分别为3785.67万吨、1913.19万吨、528.4万吨和300.92万吨。蒙古国煤炭自4个口岸进口后，约60%落地内蒙古自治区巴彦淖尔市、包头市、阿拉善盟、乌海市、通辽市等部分焦化企业加工生产；约40%流向甘肃、河北、辽宁、山西、宁夏等省区。

（三）蒙古国单方面调整煤炭交易政策

自2022年12月以来，蒙古国不断调整煤炭交易政策，不再遵守先前与中国签署的煤炭交易协议。2023年2月，蒙古国先是宣布终止所有坑口交货协议，包括长协协议。在内蒙古自治区、巴彦淖尔市政府及企业努力下，蒙方仅保留北方国际、易大宗、嘉友、中铝四大贸易商长协协议，其他所有签订坑口交货协议的企业必须缴纳500万美元保证金，并要求重新议价，且在2023年4月30日前改为边境交货，否则终止协议。2023年9月30日起蒙古国宣布终止边境交货协议，除保留四家长协协议外，其他买家一律采取电子交易模式。

二、蒙古国煤炭交易政策调整对中方造成的影响

自中蒙间开展煤炭贸易以来，贸易模式由单一现货贸易逐渐扩展为集长协贸易、现货贸易、电子竞拍为一体的综合性贸易模式。从当前运行情况看，由于蒙方实行“电子交易”政策尚处于初始阶段，尽管煤炭货运量暂未受到大的影响，但已呈现出较多问题。随着“电子交易”政策调整不断落地，问题可能会日趋严重。

（一）直接损害中国相关企业的利益

1.煤炭贸易企业面临严重亏损和违约风险。据口岸进口商反馈，2023年3月31日，蒙方不顾原签订合同履约的问题，全部终止坑口价合同，运力优先保障电子交易订单，导致原签订合约煤炭贸易企业面临亏损甚至破产以及对下游企业违约风险。同时，蒙方均未退还上千万的人民币保证金，中方企业面临严重亏损，口岸多家企业已无法正常开展煤炭进口业务。蒙方虽已对部分中小贸易企业退还预付款，但未对四大进口商企业退还预付款。同时采用边境交货方式，使蒙古国可根据国内下游焦化企业、钢铁企业市场采购价格，实时制定边境交货价格，进而挤压国内的蒙古国煤炭贸易企业利润空间。

2.贸易商交易成本及交易风险增加。据中方企业反映，蒙方以3万吨、5万吨不等货量作为一个标段进行拍卖，要求购煤货款一次付清，并将边境交货时间由竞拍后30-50天内延长至60天，因此蒙古国煤炭价格先天存在滞后性，从打款到提货期间产生的价格变动风险均由中方企业承担，中方企业因此面临资金占用问题，交货期延长也意味着更高的市场价格风险。

3.下游煤化工企业原材料短缺影响企业正常生产。据多家煤化工企业反映，由于蒙古国终止大部分企业的长协协议，焦煤价格大幅上涨，边境交货时间不确定性增加，使煤化工企业的原材料供应存在非常大的风险，原材料短缺使大部分企业处于不饱和生产状态，造成多数企业亏损严重，原计划的扩产能项目也只能搁置。调研的国企神华巴彦淖尔能源有限公司和民企内蒙古黑猫煤化工有限公司都因原材料供应问题遭受巨额亏损。

4.运输企业利益受损。传统长协模式由买家自主从矿区提货，经过两段运输至中方口岸堆场，两段运输均由买方负责。其中，第一段先由ETT矿运至蒙古查干哈达堆场，此段距离约225-235公里，即中盘运输。第二段从查干哈达运送至中方甘其毛都卸煤场，此段距离约25公里，即短盘运输。此段因涉及中蒙口岸通关，受到运输许可证颁发、天气、通关政策及卸货效率影响，运费波动较大。2023年4月以来，短盘运费在95-180元/吨区间波动。目前，大部分国内贸易商自营车队，成本在60元/吨，实施边境价交易，中资背景蒙古国运输企业失去车辆自主经营权，运输部分利润被大大削弱，可能面临倒闭并低价变卖运用车辆的风险。

5.造成既有投资闲置浪费。中蒙煤炭贸易发展过程中，贸易商在蒙古国投资较多，推行电子交易及边境送货模式后，多年发展中形成的既有资源和基础设施（如堆场、车队和配套设备设施等）将会搁置。据调查，某企业在境外共投资了5列运输火车、2个堆场、130台运输车辆，总投资约2亿元，推行电子交易后，蒙方终止合同，导致境外投资设备设施均暂停使用。

（二）对内蒙古自治区沿边口岸发展造成较大影响

1.影响贸易主动权。电子交易成为主流甚至唯一模式，蒙方将彻底掌控煤炭主导权，形成贸易垄断，不利于两国按照市场原则和商业规则开展公平贸易。

2.影响口岸边境地区稳定发展。甘其毛都口岸66.7%的贸易企业在巴彦淖尔市注册公司，蒙方采取电子交易模式后，竞拍企业不受地域限制，口岸将面临大型企业跨地区迁移风险，对口岸经济带来较大损失。据甘其毛都口岸相关负责人介绍，受蒙古国煤炭贸易政策调整的影响，一些中小贸易企业破产倒闭，甘其毛都镇常住人口持续下滑，对边境口岸地区安全稳定发展带来较大挑战。

3.产生贸易纠纷。根据巴彦淖尔市进口煤炭贸易协会统计，截至2023年底共61家煤炭贸易企业被波及，未执行合同余量802.64万吨，未退还保证金1123万美元，剩余尾款1773.54万美元，中方企业面临严重亏损，口岸多家企业已无法正常开展煤炭进口业务。蒙方为鼓励贸易商参与竞拍，竞标煤和坑口煤品质有差异，优质煤优先供给竞拍合同，引发贸易纠纷。

4.可能影响口岸过货量。当前口岸处于长协合同与电子竞拍并行阶段，甘其毛都口岸四大贸易商目前暂未参与电子竞拍，后续不排除蒙方为推动电子竞拍而限制长协合同签约量的可能，最终将影响口岸年度货运量任务的完成。某长协贸易商与蒙方签订长协合同（2022-2032年），预计年进口蒙煤500万-600万吨。截至2023年底，进口量约270万吨，不足预计量的一半，月进口量由45-50万吨/月下降至15万吨/月。

三、对策建议

（一）国家层面尽快与蒙方协调沟通

按照《中华人民共和国和蒙古国关于新时代推进全面战略伙伴关系的联合声明》中“支持两国企业按照市场原则和商业规则扩大煤炭、铁矿石、农产品贸易，支持两国企业签订煤炭中长期贸易协议”的精神，建议国家层面尽快与蒙方协调沟通，要求蒙方妥善处理煤炭交易保证金、尾款等后续问题，并严格执行现有煤炭交易合同。

（二）发挥煤炭行业协会的作用

从目前的中蒙煤炭贸易现状来看，蒙方的煤炭出口贸易依托于交易所平台招标进行，中方需要同样依托于某个机构或某个平台开展对等交易、对等谈判，增强对蒙贸易的话语权。建议设立对蒙煤炭贸易行业分会，直接负责对蒙贸易的谈判，在价格、交付、品质保障等各环节实现规范交易。

（三）合理分配运管单

目前，蒙古国煤炭入境运输所需运管单全部由蒙方矿区企业发放，运输资源与贸易合同量不匹配。建议国家相关部门与蒙方加强协商，根据签订合同量公平分配运管单资源，并给予中方相关部门运管单发放权，保证中长期合同、现有定量合同、电子交易合同均能正常执行。

（四）完善贸易纠纷仲裁机制

随着中蒙贸易的迅速发展，参与中蒙煤炭贸易的主体交往频繁而复杂，因为双方贸易相关政策法律信息存在不对称、差异性，中国投资者面临在蒙投资的诸多风险，贸易纠纷仲裁机制需进一步完善。例如，在“三特定”仲裁基础上允许涉外临时仲裁；完善临时措施种类和发布及实施程序；将投资者与东道国仲裁纳入可仲裁范畴等。

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（作者单位：青海省经济研究院）

责任编辑：康伟