进一步推动呼包鄂乌一体化发展的若干建议

摘 要：推进呼包鄂乌一体化发展，是内蒙古自治区党委、政府作出的重大战略决策。目前面临外部竞争不断加大，内部竞争压力持续，各自发展短板明显，科教资源严重不足，产业转型升级缓慢，对外开放力度较小等挑战。要做好新旧动能转换，开辟经济新赛道；提升区域发展亮色，创新招商引资模式；创新科技合作模式，加快科技金融耦合；扩大对外开放合作，深挖区域开放新潜力；推进区域协调发展，优化区域空间布局。

关键词：呼包鄂乌 一体化 建议

2024年8月23日，习近平总书记主持召开中共中央政治局会议，审议《进一步推动西部大开发形成新格局的若干政策措施》。会议指出，要准确把握西部大开发在推进中国式现代化中的定位和使命，保持战略定力，一以贯之抓好贯彻落实，聚焦大保护、大开放、高质量发展，加快构建新发展格局，提升区域整体实力和可持续发展能力。呼包鄂乌地区作为西部地区重要的区域一体化城市群，要总结自身发展不足，积极作为，打破常规创新发展，为全区乃至整个西部地区的发展做出有益探索。

一、区域协同基本情况

呼包鄂乌四市总面积18.62万平方公里，占全区总面积的15.7%。最新一轮人口普查显示常住人口为1001.5万人，占全区总人口的41.6%，常住人口比重较2010年提高了2.77个百分点。2023年四市地区生产总值近1.5万亿元，占全区地区生产总值的60.9%，其中鄂尔多斯市、包头市、呼和浩特市是全区前三名，总量分别达到5849.86亿元、4263.90亿元、3801.55亿元，增速分别为7.0%、10.2%、10.0%。乌兰察布市地区生产总值虽然相对较小，为1084.60亿元，但其增速为7.8%，也属于全区增长较快的地区。总的来看，呼包鄂乌毫无疑问是全区的人口集聚区，更是经济产出最有效率、最为核心的区域，其稳健发展也成为内蒙古全区经济社会发展的压舱石。

近年来，内蒙古顺应国家区域协同发展大潮，频频部署呼包鄂乌一体化发展。从印发《关于加快推进呼包鄂协同发展的若干政策措施》推动城际间协同发展，到出台《呼包鄂乌“十四五”一体化发展规划》定制一揽子政策措施，再到印发《关于推动呼包鄂乌一体化发展若干举措》，明确各地各部门任务分工，为四地一体化发展提供政策支持。四地在基础设施、生态环境、公共服务等重点领域的协作也有了一些实质性的进展。但是纵观呼包鄂乌一体化进程仍较为缓慢，在面对越来越突出的内外部发展挑战面前，需要进一步解放思想，破除难题，打开联结痛点。

二、 面临的挑战

（一）外部竞争不断加大

从外部竞争来看，目前中部省区、西南省区异军突起，对包括呼包鄂乌在内的传统西部欠发达地区形成了巨大的竞争压力，经济增速“南快北慢”和经济总量占比“南升北降”的现象将持续演进。呼包鄂乌区域经济实力虽位居自治区前列，但经济结构、经济活力与上述很多地区尚有较大差距。

（二）内部竞争压力持续

目前呼包鄂乌竞争明显但合作不足。虽然已有一些分工基础，但是区域合作进展缓慢。从内部发展看，呼包鄂乌尚未形成自我可持续发展能力。近年来，虽然地区产业发展有了一定进步，但基础设施建设依然相对滞后，生态环境建设任务非常繁重，在劳动力成本、产业配套、政府效率等“软”基础设施环境中处于劣势。呼包鄂乌四地目前发展阶段总体上处于同一水平，无法形成内部合理分工和梯次发展，内部同质化竞争是对区域协同发展的最大考验。

（三）各自发展短板明显

从呼包鄂乌区域发展来看，4个城市的基本定位区别很大，抗压能力也不尽相同。鄂尔多斯市毫无疑问弹性最大，经济景气时它的发展令其他城市望尘莫及，经济调整期到来时其面临的形势也最为严峻。呼和浩特市占据首府优势，在流动人口、科教文卫资源及认同感上有一定优势，但区域经济发展增量有限，产业发展缺乏有生力量，在经济发展上的压力不小。包头市作为自治区最核心的工业城市，偏重的工业类型如何实现有效转型是绕不过的一道难题。乌兰察布市是自治区传统的农业区和人口大市，发展步伐较慢，动能不足，但较为优越的地理条件和交通配备也为未来的发展提供了潜力。

（四）科教资源严重不足

仅从呼包鄂乌范围内看，呼和浩特市科技费用投入水平比较高，区域科技创新能力拥有绝对优势，但与发达地区相比，无论是创新方向、产业配套转化效率还是集聚力度都严重滞后。包头市与鄂尔多斯市科技费用投入水平均相对较低，但在局部优势领域也有着较深的技术积累。乌兰察布市的投入水平则低于全区的平均水平。此外，从呼包鄂乌高等教育资源来看，地区分布不均衡，主要集中在呼和浩特市和包头市，虽然鄂尔多斯市、乌兰察布市也拥有一定的高等教育资源，但总体上比较匮乏。

（五）产业转型升级缓慢

目前呼包鄂乌产业结构不平衡、产业体系不完善、产业缺乏核心竞争力的问题依旧突出。随着投资收益率的走低和资源环境约束趋紧，呼包鄂乌从2012年以后一直面临着固定资产投资后劲不足问题，近两年形势更为严峻。从全地区乃至全国来看，投资拉动不可持续，也倒逼区域产业结构转型升级。

（六）对外开放力度较小

呼包鄂乌基本上是靠内需拉动发展的经济体系，无论是商品出口还是外资拉动的作用都十分微弱。区域内对外开放缺乏有力抓手。作为自治区最核心的经济发展区域，呼包鄂乌的对外开放无法实现实质性突破，整个自治区的对外开放就会停滞不前。

三、对策建议

（一）做好新旧动能转换，开辟经济新赛道

新旧动能转换是经济转向高质量发展阶段的客观需要。对于内蒙古而言，需要有突破点、有改变、有示范。一是要把绿色算力作为呼包鄂乌发展新质生产力的突破口。从自治区实际情况看，呼包鄂乌毫无疑问是发展绿色算力的集聚区。在绿色算力基地的打造上，国家相关部委和头部企业对内蒙古是大力支持的。2024中国绿色算力（人工智能）大会上呼和浩特市签约8个项目，投资金额331.45亿元；乌兰察布市签约5个项目，投资金额282亿元。自治区研究制定了《呼和浩特市、乌兰察布市数据中心电算一体化发展方案》，下一步要加强“东数西算”工程“京数蒙算”合作，打造内蒙古（和林格尔、乌兰察布）-河北（张家口、廊坊）-北京-天津（武清）为主轴的京津冀蒙算力供给走廊。鄂尔多斯市和包头市也要积极布局算力基础设施建设，力争在区域内产生联动效应。

二是壮大发展生物制品行业。由于内蒙古天然的纯净草原原生态标签，生物制品大类产品容易取得客户的信任，客观上也有很好的产业基础，包括生物制药、动物疫苗保健等诸多概念。本区域集中了福瑞股份、大唐药业、生物股份、金河生物、东宝生物5家上市公司，这种集中度在自治区乃至中西部省区范围内都是比较靠前的，也占据了自治区非能矿类上市公司的绝大部分。下一步要大力树立标杆、围绕上下游拓展方向，把现有龙头企业做大做强，呵护有潜力的后备企业，逐渐形成具有内蒙古特色的生物产业集团军。

三是以创新驱动为着力点，以创新环境建设为重点，构建吸引国内其他地区创新资源要素集聚的创新生态系统，加快突破产业关键核心技术，在能源转换、新材料等关键性产业上加强区域创新合作。着手推动呼包鄂乌创新资源加速汇聚，大力支持呼和浩特、包头和鄂尔多斯三市的国家高新区按程序联合创建呼包鄂国家自主创新示范区。争取高端科创资源从“零星散布”到“集聚发展”，让一批标志性科技创新成果转化落地。在低空经济、智能机器人、量子信息等未来新兴经济产业上有所布局。

（二）提升区域发展亮色，创新招商引资模式

2024年以来，从中央到地方发布的多个文件，都在明确指向规范地方招商引资制度上。党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出，“规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为”。呼包鄂乌地区作为自治区经济发展的高地，应该为其他兄弟盟市做出表率，在招商引资上闯出新路子。一是进行市场化招商试点改革。可以尝试组建呼包鄂乌招商引才公司，以市场化的机制来为本区域吸引投资、招揽人才，切实有效提高招商效率。目前山东、江苏、安徽等省份已经有地区开始试点。其中浙江省嘉兴市已有8个县（市、区）设立了市场化招商公司。二是建议四地财政出资成立呼包鄂乌招商引导基金，在适合本区域发展的重要项目上以投资入股的方式，以投代补，增强投资人与地方共荣发展的信念。

（三）创新科技合作模式，加快科技金融耦合

首先，呼包鄂乌四地的科技部门和财政部门应共同设立呼包鄂乌科技创新券合作制度，在本区域内实现现有科技资源共享和流动，甚至可以探讨加入到《京津冀科技创新券合作协议》的可能性。四地集体遴选出一批可以提供开放共享服务的科技服务机构作为接收呼包鄂乌创新券的合作“实验室”，优先考虑自治区级以上重点实验室、工程技术中心、企业技术中心、协同创新中心、产业技术研究院及各类新型研发组织等。开放实验室，四地中小企业和创新创业团队凭借申领通用科技创新电子券，实现跨区域获取科技资源，解决自身创业创新的现实需求。

其次，呼包鄂乌要凭借自身优势，开创性地加快科技与金融的融合，探索形式多样的政府介入机制。在培育“专精特新”中小企业上、孵化具备上市可能的科技型企业上投入更多的人力、物力。尤其是四地国资系统要主动参股入股具备竞争力的优质民营科技企业。在区域内形成科技与资本融合的氛围和环境，不仅切实提升本区域的经济活跃度，还有助于改善国内外投资商对内蒙古整体的印象。要全方位拓展与上交所、深交所、北交所的合作，建设西部地区重要资本市场服务基地。

（四）扩大对外开放合作，深挖区域开放新潜力

从区位看，呼包鄂乌虽然不在“丝绸之路经济带”的核心，但距离北线、西线都不远，对外可以成为北部的“中蒙俄经济走廊”建设和向中西亚开放的积极参与者，对内可以有效推进内蒙古和宁夏、陕西、甘肃、新疆等省区的区域合作。

考虑到呼包鄂乌在自治区不可替代的分量，建议自治区向国家申请设立“中国（内蒙古）自由贸易区试验区”的时候要以呼包鄂乌为全区对外开放的重点和主要片区。发挥区位、交通、产业等优势，依托中西部相关口岸、综合保税区、国际陆港、中欧班列等开放平台和载体，加强外向型经济的发展力度，整合资源，积极融入“一带一路”建设，拓展协同创新发展的新空间。大力推进满都拉口岸、呼和浩特铁路口岸、鄂尔多斯综合保税区建设，整合优化呼和浩特出口加工区为综合保税区，支持乌兰察布中欧班列集散中心建设，高质量打造乌兰察布七苏木国家进口贸易促进创新示范区，建设更多的对外开放平台和对外通道。及时修订、完善各项规章制度，尽最大可能为各类所有制企业创造公平竞争、竞相发展的良好环境。

（五）推进区域协调，优化区域布局

重构呼包鄂乌县级城镇功能结构和空间布局，增强协同创新发展的新活力。对内要各自加快协调步伐，对外打破行政区划影响，从实际出发，在产业布局协作等方面遵循最近辐射原则。呼和浩特市作为区域中心城市，要做好与相邻地区的有效融合，在区域交通一体化、产业布局配套上大有作为。包头市与鄂尔多斯市在沿黄区域应加强合作，共同推动达拉特旗空间重构，通过交通对接、产业联动、生态共保、旅游共建，局部同城化可期。鄂尔多斯市要加快中心城区一体化步伐，积极推进东胜区、康巴什新区和伊金霍洛旗阿镇产城融合、人口集聚，夯实康巴什新区产业基础，以产业吸引人，拿产业留住人。乌兰察布市要充分发挥京蒙协作和高铁优势，在呼集张通道上做文章，借助与呼和浩特市天然的地缘联结优势和人文相通、民间交流优势，深入融入区域发展大局。呼和浩特市、乌兰察布市要加快建设国家物流枢纽承载城市，推进交通运输方式无缝衔接，共同打造区域性交通物流中心。

参考文献：

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（作者单位： 内蒙古自治区社会科学院社会学研究所）

责任编辑：张莉莉