进一步深化基层直接民主的理论意涵与制度创新

内容提要 中国特色社会主义基层直接民主具有高度原创性，既承继了马克思主义直接民主观和人民民主思想，又历经党和国家关于基层民主政治建设的不断探索而被赋予本土化的理论意涵。立足新的历史方位，全过程人民民主理论指引下的基层直接民主以人民群众在民主实践过程中的直接参与为前提，打造了包含选举、协商、决策、管理和监督五个环节在内的全链条民主形态。基层直接民主的功能价值体现为聚焦基层民主治理强化共同体建设，恪守人民中心立场形塑价值导向，创新直接参与机制提升民主质量。在全面深化改革的关键阶段，要持续推进基层直接民主发展，完善其制度体系和工作体系，应以制度创新为抓手从以下方面着力：聚焦党建引领，推动党的领导与基层直接民主深度融合；完善基层立法，加快“两委”组织法修订进程；激活社会活力，构建制度创新协同机制。

关键词 基层直接民主 全过程人民民主 民主政治 制度创新

韩瑞波，博士，华中师范大学政治与国际关系学院副教授

唐鸣，华中师范大学政治与国际关系学院教授

本文为国家社会科学基金重大项目“完善基层直接民主制度体系和工作体系研究”（23ZDA069）的阶段性成果。

一、问题的提出

早在1981年，党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》便已明确把“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”[1]作为逐步建设高度民主的社会主义政治制度的内容之一。1987年，六届全国人大常委会第二十三次会议在审议《中华人民共和国村民委员会组织法（草案）》时，时任全国人大常委会委员长的彭真作了题为《通过群众自治实行基层直接民主》的讲话。彭真强调，“实行群众自治，发展基层直接民主，既是宪法的规定，也是党的主张”，“没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理，我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面，还缺乏全面的巩固的群众基础”，“实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践”[1]。

应当承认，在此之后的中央有关文件和领导人讲话尽管一直强调坚持和完善基层群众自治制度、发展基层民主政治，也从制度化、法治化、组织化等角度阐发了推进基层民主政治建设的价值功能和实现方式，但在政策话语中一度未再出现“基层直接民主”的表述。直到党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，“基层直接民主”重新被明确提及和强调，文件指出，“健全基层党组织领导的基层群众自治机制，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，拓宽人民群众反映意见和建议的渠道，着力推进基层直接民主制度化、规范化、程序化”[2]。党的二十大报告在此基础上进一步提出了“完善基层直接民主制度体系和工作体系”[3]的时代命题，并对如何发展基层民主政治进行了全面深化。党的二十届三中全会提出健全基层民主制度，并将其视为完善全过程人民民主制度体系的重要方面[4]。这预示着发展基层直接民主、完善基层直接民主制度体系和工作体系，应鲜明体现全过程人民民主的理论内涵和制度优势，在全过程人民民主的宏观制度框架内厘定基层直接民主的内容范畴，打造基层直接民主的全过程实践形态。

发展基层民主政治的政策话语变迁源于实践，本质上是对新时代中国特色社会主义基层民主政治建设实践经验的高度提炼与逻辑概括，进而呼唤学术研究与时俱进。立足新的历史方位，当前学界关于基层民主政治建设的研究进路呈现多样化态势：一是历史制度主义研究进路，着重考察基层民主政治的历史底色和发展主线，主要关注渐进变迁历程中支撑基层民主运转的制度设计和政策文本；二是关系主义研究进路，论证基层民主与乡村治理、全过程人民民主、数字技术赋能等多维分析维度之间的逻辑关联；三是结构功能主义研究进路，探讨基层民主系统诸多构成要素和作用机制的功能发挥以及基层民主实践的运行逻辑与运行效果。综观既有研究不难发现，对于基层民主政治建设的理论证成和经验分析较少针对性论及基层直接民主这一独特面向。基层直接民主重回政策话语这一客观事实要求持续加强基础理论研究，全面深化对于基层直接民主的理论内涵、功能价值与发展路径的科学阐释。

二、基层直接民主的理论意涵：从历史到现实

解读基层直接民主的理论意涵，需要我们科学省思直接民主的“前世今生”，在追溯历史的同时观照现实。从历史维度来看，直接民主的理论推演与实践形态是一种动态发展的过程，要求以历史的眼光回顾和梳理先哲关于直接民主的代表性观点，解答何为直接民主的本源性问题。从现实维度来看，基层直接民主在话语内涵和理论贡献方面具有鲜明的原创性，是马克思主义基本原理同中国基层民主政治发展的具体实际相结合的产物。

1.直接民主的历史溯源

早在古希腊和古罗马时期，民主便被赋予了“由人民进行统治”的意涵。雅典城邦和罗马城邦缔造的全体公民直接参与城邦自治、集体掌握国家最高权力的政治模式开创了直接民主的先河。在直接民主的支持者亚里士多德看来，全体公民之所以应当直接参与城邦政治生活，原因在于集体智慧相较于个体智慧更优越，“就多数而论，其中每一个别的人常常是无善足述；但当他们合而为一个集体时，却往往超过少数贤良的智能”[1]。这种政治参与模式可以让每个公民的知识、经验、判断和洞见相互交锋和有效融合。到了18世纪，法国大革命的思想先驱、启蒙运动代表人物让·雅克·卢梭充分表达了对古希腊直接民主制的向往，将人民直接参与公共事务视为其追求真正自由的前提，强调主权由人民意志（公意）构成、主权不能被代表，认为代议制是侵犯人民主权和剥夺人民自主性的罪恶之源。就像他在无情嘲讽和抨击英国民主政治时所说的，“英国人民自以为是自由的；他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的；议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了”[2]。

从卢梭对直接民主的推崇中似乎可以得出这样的定论，即直接民主是捍卫人民主权和政治自由的最佳民主形式。然而，事实真的如此吗？18世纪末，以麦迪逊为代表的联邦党人指出直接民主是危险而需警惕的，不仅存在多数通过民主制度对少数实行暴虐政策的可能，也无法有效解决国家地域广博和人口规模庞大的问题，其只适合小国寡民的社会情形。进入19世纪，关于现代民族国家应当建立何种民主形式的讨论仍在继续。托克维尔认为美国的民主政治实现了直接民主与代议民主的巧妙融合，两者之间并不是绝对对立和冲突的。尽管政府组织形式采用代议制，但乡镇自治充满直接民主的色彩。美国的乡镇自治具有深厚的民情根基，反映于全体成员共同讨论乡镇公共事务的实践中。他们依托乡镇会议进行面对面的商谈，就教育、交通、安全等涉及每个人切身利益的问题展开对话。“新英格兰的居民依恋他们的乡镇，因为乡镇是强大的和独立的；他们关心自己的乡镇，因为他们参加乡镇的管理；他们热爱自己的乡镇，因为他们不能不珍惜自己的命运。”[3]这种乡镇民主是一种基于身份平等和集体参与的共同体式民主。

同时代的约翰·斯图亚特·密尔在直接民主和代议民主之间进行了价值排序，认为代议民主是由全体人民或一大部分人民通过他们定期选出的代表行使最后控制权的民主形式，相较于直接民主其更为优良。即便如此，密尔也竭力阐释直接民主和代议民主不是非此即彼的关系，而是相互依存、不可分割的。在他看来，由人民亲自参政的直接民主是代议制民主的构成要素，代议制政体的维系以人民在选举、监督等过程中的直接参与为前提，这是保障公民权利、限制或制约权力滥用、造就一种责任政府的必要手段。“正如它最初是由人制成的，同样还须由人，甚至由普通的人去操作。它需要的不是人们单纯的默从，而是人们积极的参加；并使之适应现有人们的能力和特点。”[4]

综上，我们不妨对直接民主的理论内涵予以整体性归纳：其一，直接民主理论的逻辑起点是人民主权和对人民意志的尊重，以保障人民的政治权利为根本旨向；其二，直接民主理论强调人民在政治参与方式上的直接性。质言之，只有人民亲身参与而非选举代表参与政治生活的民主形式才可称得上直接民主。我们必须承认前述先哲在直接民主理论阐释和发展中的巨大贡献，但同时也要清醒地认识到，这种直接民主理论存在无法掩饰的内在缺陷，主要表现为狭隘的人民观。在西方政治语境下，对于作为民主主体和权力主体的“人民”的界定被附加了诸多限制性条件，特指阶级社会中居于统治地位的少数人。无论何种民主理论和何种民主制度，都是为这些少数人服务的。正如恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中提到的，“他们作为同社会相异化的力量的代表，必须用特别的法律来取得尊敬，凭借这种法律，他们享有了特殊神圣和不可侵犯的地位”[1]。阶级社会中的民主只是少数人的特权，并不为全体人民所共有。这也是马克思主义直接民主观对其进行批判的矛头所指。

2.马克思主义直接民主观

马克思认为资本主义民主制度把民主权利限制在少数人手里，以牺牲和剥夺多数人的自由民主为代价，与人民意志相背离。民主政治运行的基本条件是对人民意志的尊重。民主制度必然是服务于人民的，是以保障人民利益为导向的。人民民主的真正实现需要社会和国家的完全民主化，需要捍卫所有人的平等自由，消灭阶级社会并最终废除一切形式的阶级权力。为驱动民主制度的良性运转，必须构建一套与之相匹配的程序性机制，使民主政治运行的每个环节都能确保人民权利的实现，使人民不再被动地等待和接纳政府给予自己的民主权利，而是主动积极地参与政治生活的全过程，这成为民主制度良性运转的决定性因素。根据这一逻辑也就不难理解，马克思主义民主观强烈呼吁人民的直接参与。这点在马克思对巴黎公社民主模式的赞赏中得到了印证。

在马克思看来，资本主义民主带有形式上民主、实质上不民主的虚伪性，而巴黎公社（马克思称之为“社会共和国”）通过“还政于民”成就了真正的民主共和制。它一方面废除了市民社会的“内部等级制”，另一方面站在了帝国机器的对立面，成为推翻中央集权的帝国体制的“革命的积极形式”。“公社——这是社会把国家政权重新收回，把它从统治社会、压制社会的力量变成社会本身的生命力；这是人民群众把国家政权重新收回，他们组成自己的力量去代替压迫他们的有组织的力量……”[2]在这种制度形式下，公社必须是普选产生的，需要摒弃将选举权与财产权挂钩、对选举权进行限制的传统做法，赋予工人阶级以往并不享有的选举权，打破中央集权的强大国家机器对工人的奴役，使劳动大众能够借助自由而公正的选举选出代表其利益的议员和官员组建国家政权，直接参与政治生活的管理以及对公社权力的监督。

另外，相应的制度安排促使公社中的公职人员对其选民负责，严格保证行政权力被关进制度的笼子里。“公社是由巴黎各区通过普选选出的市政委员组成的。这些委员是负责任的，随时可以罢免。其中大多数自然都是工人或公认的工人阶级代表。公社是一个实干的而不是议会式的机构，它既是行政机关，同时也是立法机关。警察不再是中央政府的工具，他们立刻被免除了政治职能，而变为公社的负责任的、随时可以罢免的工作人员。所有其他各行政部门的官员也是一样。”[3]这种公社制度不仅要在中央层面建立，在地方层面同样需要建立，也就是实行地方自治，使公社成为一种地方层面的直接民主形式。晚年的恩格斯在重新总结法国大革命经验时，再度阐明了在无产阶级专政条件下实行地方自治的必要性。他陈述了这样一个事实：在整个革命时期，直到雾月十八日政变时，各省、各区和各乡镇的管理机构都是由人民自己选出而可以在全国法律范围内完全自由行动的政权机关组成的；这种和美国类似的地方和省区自治制，正是革命的最强有力杠杆[4]。列宁在坚持和发展马克思恩格斯地方自治理论的基础上，提出了民族区域自治的设想，主张凡是国内居民生活习惯或民族成分不同的区域，都应当享有广泛的自主和自治，实行广泛的区域自治和完全民主的地方自治。

戴维·赫尔德在《民主的模式》中将马克思主义民主理论划归为直接民主理论[5]，原因在于马克思主义民主理论将人民群众的直接参与视为民主政治的核心特征。直接民主所追求的是一种超越西式资本主义程序民主或形式民主的实质性民主。列宁曾指出，“极少数人享受民主，富人享受民主，——这就是资本主义社会的民主制度”，“如果仔细地考察一下资本主义民主的结构……到处都可以看到对民主制度的重重限制……这些限制加在一起，就把穷人排斥和推出政治生活之外，使他们不能积极参加民主生活”[1]。实质性民主意味着“承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利”[2]。西式民主在形式上的精致设计难以掩盖其在保障人民群众民主权利方面的价值缺失，同时也反向验证了马克思主义直接民主观的难能可贵。可以说，马克思主义直接民主理论为中国特色社会主义民主政治的构建提供了丰富且宝贵的思想理论遗产。

3.中国特色社会主义基层民主政治与全过程人民民主理论

社会主义民主是一种兼顾形式与内容的实质民主，其内容是真实的，形式是发展的[3]。中国共产党自成立之日起，便以马克思主义理论为指导，坚定地高举人民民主的旗帜，以实现人民当家作主和中华民族伟大复兴为己任。党的百年奋斗历程就是一部创造性地践行马克思主义民主理论的伟大历史。1925年，毛泽东在《〈政治周报〉发刊理由》中明确指出中国革命的目的：“为了使中华民族得到解放，为了实现人民的统治，为了使人民得到经济的幸福。”[4]1940年，毛泽东在《新民主主义的宪政》中提道，“中国缺少的东西固然很多，但是主要的就是少了两件东西：一件是独立，一件是民主。这两件东西少了一件，中国的事情就办不好”[5]。新中国成立后，于1954年颁布了第一部宪法，以宪法规范的形式确立人民当家作主的原则。1978年党的十一届三中全会开启中国改革开放和社会主义现代化建设新时期，中国共产党人对社会主义民主的认识愈发深刻。邓小平指出：“当前这个时期，特别需要强调民主。因为在过去一个相当长的时间内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少……好的意见不那么敢讲，对坏人坏事不那么敢反对，这种状况不改变，怎么能叫大家解放思想，开动脑筋？四个现代化怎么化法？”[6]“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”[7]

1982年宪法确定废除“三级所有、队为基础”“党政不分、政社合一”的人民公社体制；1983年10月出台的《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》指出，“当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府”[8]，恢复乡镇政权建制；1987年11月第六届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（草案）》，标志着“乡政村治”的制度模式正式确立。二十世纪末城市基层管理体制改革启动，此项改革的重心是将城市社区的管理权交予社区居民，走居民自治的道路。原有的居民委员会逐渐被改造成基层群众性自治组织，其组成人员由社区居民通过民主选举产生，由此拉开了居民直选的序幕。此后，基层民主的政策地位逐步稳固。党的十五大报告强调要扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活。党的十七大把基层群众自治制度纳入我国基本政治制度框架之中，党中央深刻认识到实行基层群众自治、保障人民依法直接行使民主权利对于践行中国特色社会主义民主政治制度的重要意义。党的十八大对发展基层民主，健全和完善基层群众自治制度作出系统部署，要求积极开展基层民主协商，完善基层民主制度，明确协商民主是我国人民民主的重要形式，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央创造性地发展出全过程人民民主理论，以此指导中国特色社会主义民主政治建设。这是新时代背景下人民民主理论的最新形态，是中国共产党在领导社会主义民主政治实践过程中对马克思主义民主观作出的原创性贡献。2021年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上强调要“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”[1]。2021年10月，习近平总书记在中央人大工作会议上对全过程人民民主重大理念和实践要求作出系统精辟的阐述。党的十九届六中全会把“发展全过程人民民主”作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容纳入“十个明确”之中。在党的二十大报告中，习近平总书记再次强调，“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性”，“必须坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路”[2]。

全过程人民民主蕴含完整的制度程序和参与实践，实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志的统一，具有全链条、全方位、全覆盖的特点。这种宏观制度体系的优越性需要渗透进体系内部的微观面向。基层民主作为全过程人民民主的实践土壤，也应具备全链条属性，即打造包括民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督五个环节在内的基层民主完整实践形态。这些民主实践无不是以全体人民的直接参与为前提的。换言之，基层民主具有天然的直接性，相较于中国特色社会主义民主政治建设的其他层级而言，处于基础层级的基层民主更易于人民群众依法通过多种途径和形式直接行使民主权利、直接管理国家和社会事务。这也是党的二十届三中全会在强调健全全过程人民民主制度体系时提出“丰富各层级民主形式，把人民当家作主具体、现实体现到国家政治生活和社会生活各方面”[3]的个中之意。

三、基层直接民主的功能研判：一种多维度探讨

判断一个国家民主制度的优劣，要从客观国情来认识，用实践效果来检验，以人民感受来衡量。形式主义的民主徒有其表，好似空中楼阁，难以剥离虚伪和虚妄的外衣，注定随着时间的推移而隐入历史的尘埃。在全过程人民民主这一先进理论形态的宏观指引下，中国特色社会主义基层直接民主是广泛、真实而有效的，其功能价值可从以下维度予以论证。

1.聚焦基层民主治理强化共同体建设

基层作为一种结构用语，是相对于上层、高层而言的，意指多层级构成的系统中的基础层级，标志着整体系统中的基础性方位。在中国这样的单一制国家，政权组织划分为三个层级：一是中央，二是由省、市、县（区）构成的地方，三是县（区）以下的基层。这便决定了基层治理在超大规模单一制国家结构中的基础地位[4]。“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。”[5]习近平总书记指出，“一个现代化的社会，应该既充满活力又拥有良好秩序，呈现出活力和秩序有机统一。要完善共建共治共享的社会治理制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。要加强和创新基层社会治理，使每个社会细胞都健康活跃，将矛盾纠纷化解在基层，将和谐稳定创建在基层。”[6]

就此而言，基层治理现代化的终极目标应定位于打造成熟且富有活力的社会治理共同体。那么，基层直接民主在其中充当着什么角色呢？“治理”侧重于描述一种扁平化的权力运作方式，将多元主体之间基于协商和共识的自愿性合作看作解决社会公共问题的更有效选项，这与“民主”反对集权和科层、提倡参与和合作的价值理念不谋而合。治理具有强烈的民主取向，“治理体系与机制的有效运行，善治目标的持久实现需要治理融合民主”[1]。民主在实现社会善治方面的工具性价值无须赘述。具体到中国治理语境下基层治理和基层直接民主的关系，二者相互依存又互动交融——基层治理为基层直接民主的运转提供了必要的实践场域，基层直接民主构成化解基层治理诸多困境的有效方式，由此催生了极具中国特色的基层民主治理经验形态。这种基层民主治理兼具民主形式的多样化与民主内容的实质性，切实规避了“人民形式上有权、实际无权”[2]的问题；同时高度依赖广大民众在治理全过程中的直接参与，以推进社会治理共同体建设为依归。

基层民主治理需要促成人民群众的直接参与，为个人权利的表达和公共利益的捍卫创造必要的制度机制和组织载体。党的二十大报告指出，“健全基层党组织领导的基层群众自治机制，加强基层组织建设，完善基层直接民主制度体系和工作体系，增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效”[3]。上述政策话语一方面将健全基层群众自治机制与发展基层直接民主紧密捆绑，另一方面在顶层设计层面强调了基层组织建设对于发展基层直接民主的重要价值。数据显示，截至2022年，全国基层群众性自治组织共计60.7万个，其中村委会48.9万个，村民小组392.9万个，村委会成员215.4万人；居委会11.8万个，居民小组133.1万个，居委会成员66.3万人[4]。与此同时，在基层治理重心下移和自治单元优化进阶的政策导向下，业主委员会与村民议事会、参事会、理事会等形式多元的城乡基层自组织建设获得长足进展，覆盖率显著攀升。服务性、公益性、互助性社会组织以及社区志愿服务组织的发展表现出强劲势头。这表明以基层群众性自治组织为主体、含括各类村（社区）自治组织和社会组织的基层民主治理组织网络已然形成，基层直接民主运转的组织基础已然牢固。

2.恪守人民中心立场形塑民主价值

习近平总书记多次强调“坚持贯彻以人民为中心的发展思想”“民心是最大的政治”“我们党是全心全意为人民服务的党，坚持立党为公、执政为民，把人民对美好生活的向往作为始终不渝的奋斗目标”。党的二十届三中全会更是将“以人民为中心”视作进一步全面深化改革必须贯彻的重大原则之一，主张“让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民”[5]。在中国政治语境下，“人民”既指代个体化的公民，或是无差别的民众集体，更涵盖了民众多样化的价值利益诉求和权利义务[6]。坚持以人民为中心，要求实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，以凝聚最大程度的公共性为靶向，把“众利”和“众意”通过实质性整合，转化为“公利”和“公益”[7]。这是发展基层直接民主的核心动力与价值标尺。

“党的理论是来自人民、为了人民、造福人民的理论，人民的创造性实践是理论创新的不竭源泉。一切脱离人民的理论都是苍白无力的，一切不为人民造福的理论都是没有生命力的。”[1]基层直接民主的理论创造显现强大生命力，是因为它鲜明彰显了以人民为中心的价值导向，有效回应了党的十八大报告提出的“发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”的时代命题，也践行了“尊重人民主体地位，发挥群众首创精神”的发展理念。它使中国特色社会主义基层民主政治建设成功突破西方单过程选民民主的实践定式，为人民民主理念落实到基层民主实践的各个方面供给了可以与西方民主理论进行对话并经得起检验的理论方案，“人民不仅能够在选举过程中表达自己的意见和建议，而且能够在选举进行前、选举结束后，甚至是在日常生活中都能行使当家作主的权利，从而全面地丰富了人民民主的内涵，使得人民在民主的所有环节上都能成为国家的主人”[2]。

基层直接民主若是仅止于理论构想而不付诸实践，将不足以使全过程人民民主的制度优势转化为民主效能，也必会搁浅人民对于民主政治的美好期待。经验证明，基层直接民主的生动实践贯穿于基层民主政治生活的各方面各领域各环节，保证了人民群众直接行使民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的一系列权利，在此过程中人民群众的民主素养和参与能力不断提升，民事民管、民事民议、民事民办、民事民享的价值理念得以形塑。新一轮县乡两级人大换届选举从2021年上半年陆续开展，到2022年6月底全面完成，“涉及10.64亿选民”，“参加县级人大代表选举投票选民9.21亿人，占登记选民的86.49%；参加乡级人大代表选举投票选民6.23亿人，占登记选民的85.63%”[3]。全国各地区依据“协商于民、协商为民”的实践原则，结合当地实际着力健全“民事民提、民事民议、民事民决、民事民评”的落实与反馈机制，从协商目录制419f8e930506d529830019957edc5e3b95afacaf856d1d09e1c1d6ba308c60ef定、主体权责明晰、工作流程创新、协商效能评估等方面积极推进城乡基层协商民主制度化、规范化、程序化建设。此外，新技术与新平台（如电子投票、网络议事）、地区性的民主管理与监督办法在基层治理实践中得到广泛应用，拓宽了基层直接民主的参与渠道，提升了基层直接民主的运行效率。不难看出，以人民为中心的发展理念真实而有效地在基层直接民主实践全过程落地生根。

3.创新直接参与机制提升民主质量

能否构筑有效的民主参与机制直接关系到民主质量的高低。这点可从学界对于民主质量的概念界定中看出端倪。例如，勒瓦与莫里娜将民主质量定义为“公民在自由、公正、定期的选举过程中进行参与、影响公共政策过程的程度，以及决策者对民众意愿作出回应和负责任的程度”[4]。利普哈特认为，“民主质量一词是指政体体系满足回应、责任、平等、参与等民主规范的程度”[5]。陈尧将民主质量解读为一种塑造自由、平等、稳定制度结构的特性，其实现条件是借助一套民主的制度和机制并使其合法、正确地发挥功能[6]。以上定义普遍强调有效的民主参与及其机制对于高质量民主的实现是不可或缺的。

然而，囿于西方民主政治的局限，民众的民主权利表达和民主参与实践止步于选举环节，且易于被少数精英操纵而沦为一种精英政治。在这种政治模式中，活跃于民主舞台上的少数精英与政治“玩家”无异，他们可能是总统或议员，也可能是政党、社会团体或有组织的利益集团，若其权力和利益得不到满足，就会利用自己的“否决权”来破坏最大多数人的利益和广泛的社会共识。西方选举民主在民主体制和相关规则的庇护下，以牺牲实质民主为代价，衍变为不同派别、不同集团、不同群体的零和博弈[1]。习近平总书记指出：“如果人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，只有竞选时聆听天花乱坠的口号、竞选后就毫无发言权，只有拉票时受宠、选举后就被冷落，这样的民主不是真正的民主。”[2]中国特色社会主义基层直接民主着眼于打造高质量民主的价值理念和政治取向，其高质量体现在基层民主政治运行的全过程和全链条，在实践内容方面不仅限于选举，还涉及协商、决策、管理和监督，在基层民主实践活动中的关键环节充分保障广大人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权；体现在责任理念嵌入民主体系与民主程序，着力构建基层民主运行全过程的参与和回应机制。

任何民主形式在确立基本的价值主张与制度框架之后，都需要在实践中丰富、调适和完善其运作形态与实现机制[3]。基层直接民主同样如此。例如，有些农村地区的村委会换届选举启用远程投票机制，使“不在场”的村民直接参与其户籍所在地的村委会选举活动，有效弥补了委托投票的缺陷，促进了基层民主选举的适应性变革[4]。在借鉴和推广“枫桥经验”“民主恳谈”等民主协商模式的基础上，全国各地区创设了“在地化”的协商机制，如湖北省秭归县的“村落夜话”、上海市宝山区的“活力楼组”、广西壮族自治区恭城瑶族自治县的“组甲制”和贵港市的屯级“一组两会”等等。此外，信息技术赋能基层协商民主的实践探索，显著增强了人民群众广泛参与的可行性、议题选择的丰富性、协商对话的平等性以及民主效果的即时性[5]。正是由于这些民主参与机制的创新升级，渐趋制度化、组织化、规范化的基层直接民主方可成为一种高质量民主形式，以有效处置复杂情势下的基层公共事务，推动基层民主政治建设的持续性发展。

四、以制度创新推进基层直接民主发展

政治发展是传统社会向现代社会转型过程中政治体系综合能力的发展，意味着政治体系内部结构、体制、功能和运作的科学化、合理化，表现为政治合理性基础的扩大，政治制度化水平的提高，政治参与机会的增加，民主程度的提高，公民自由权利的保障和实施，等等。政治制度化对于政治发展的意义不言而喻。亨廷顿认为，政治稳定是一个国家政治发展的前提和保证，政治稳定并非必然地取决于经济的发展，而是取决于政治参与程度和政治制度化之间的相互关系。政治参与即民众通过表达自己的思想意图和利益诉求以影响政治决策和政治行为的活动，“社会动员和政治参与的速度偏高，政治组织化和制度化的速度偏低，其结果只能是政治不稳定和无序”[6]。政治制度化水平越高，就越能促成政治体系的稳定。

以民主化为取向的政治发展旨在供给一种民主的秩序，在制度上达成民主的巩固。民主政治的发展需要通过持续的制度创新与优化来健全民主制度体系。尽管中国民主政治的制度化发展历经数十年的探索已成就斐然，并创造了全过程人民民主的先进民主形式，但我们必须时刻警醒的是，特定历史时期和发展阶段的民主制度功效不是永恒的，其的维系需要与时代同行的制度创新之举。进入中国特色社会主义新时代，基层民主政治建设亟须向更高层次迈进，以适应社会治理的转型升级以及人民群众变化中的民主诉求。为此，党的二十大报告以基层民主制度创新为切入点，提出完善基层直接民主的制度体系和工作体系，为深入推进基层民主政治建设指明了方向。那么，在全面深化改革的关键阶段，究竟应当如何进一步深化基层直接民主的制度创新呢？

第一，聚焦党建引领，推动党的领导与基层直接民主深度融合。加强党的领导，推动党组织向基层延伸，健全基层党组织工作体系，有助于为基层直接民主建设提供坚强保证。部分地区存在基层党组织的组织架构和人员构成欠佳，功能弱化、虚化、边缘化，为民服务意识不足、服务能力不强等问题，严重制约了基层直接民主建设过程中党建引领功能的发挥。因而需要以强化党建引领功能为导向，增强政治力和组织力，健全基层党组织领导的基层群众自治机制，将党的领导贯穿基层直接民主建设的各领域全过程。要选优配强基层党员干部，不断优化党组织结构，理顺工作管理和统筹协调机制，践行民主集中制和党的群众路线，将党建引领有机融入基层直接民主程序，以党内民主带动人民民主，充分发挥基层党员先锋模范作用以及在动员各方力量、调动各类资源上的能力优势。要在实践探索中不断总结、归纳和提炼党建引领基层直接民主建设的先进经验，审视其通过制度设计上升为公共政策并在地方层面乃至全国层面推广铺开的科学性与可行性，为基层直接民主制度创新提供更多更优秀的参考样本。

第二，完善基层立法，加快“两委”组织法修订进程。从20世纪80年代至今，我国对城市和农村基层群众性自治组织采取分别立法的方式——居民委员会组织法适用于城市，村民委员会组织法适用于农村。“两委”组织法在许多问题的规定上有着较大不同，体现出基层政治和社会领域的城乡差别和城乡分治。在城乡融合发展背景下，城乡分治的立法形式在一定程度上构成对基层直接民主建设的掣肘。例如，农村社会集体经济共同体与社会生活共同体合一的结构状态，不太适宜外来人员包括来自城市的人员参加村委会选举；又如，城市居委会选举中的居民小组代表选举和户代表选举方式，不太适宜外来农民工参加[1]。因此，应加快“两委”组织法修订步伐，使其顺应城乡融合发展的大势所趋，扫清人民群众直接参与民主政治活动的制度障碍。具体而言，一方面要坚持宪法和法律约束，不得与宪法有关规定相抵牾，同时要处理好“两委”组织法与民法典、乡村振兴促进法、土地管理法以及党的基层组织规则等法律法规和相关规范性文件之间的关系问题。另一方面，尽可能地消除人民群众直接行使基层民主权利的城乡差别，探索统一居委会和村委会换届选举的程序和方法，使从选民登记、候选人产生到投票选举，以及民主协商、民主决策、民主管理和民主监督，均适用城乡无差别的同一规范。

第三，激活社会活力，构建制度创新协同机制。制度创新的实现离不开相应的主体。在基层直接民主建设领域，党和政府不仅是制度体系和工作体系的设计者和维护者，也是推进基层直接民主建设的领导者和推动者。但这绝不是说基层直接民主制度体系和工作体系是国家力量单方面作用的产物。进一步说，基层直接民主的制度创新是国家与社会有效互动的结果，其产生基础是与制度相关的各方利益主体彼此共识的达成。党和政府在设计基层直接民主的制度体系和工作体系时，要基于价值共识原则，通过多种方式和多种渠道完成多方利益诉求的表达与沟通，推进制度方案的协商、研讨与修订。基层直接民主建设中作为利益相关者的多元主体之间的权力格局及其自身的行动能力都会影响制度创新的进程与成效。因此，应最大限度地激活社会活力，为多元主体参与基层直接民主建设提供制度空间和制度渠道，强化各方对话谈判、凝聚共识和集体行动的意识和能力。

〔责任编辑：史拴拴〕

[1《]中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》，人民出版社1981年版，第56页。

[1]《彭真文选：1941—1990年》，人民出版社1991年版，第607—608页。

[2]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。

[3]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2022年10月26日。

[4]《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，《人民日报》2024年7月22日。

[1]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1997年版，第143页。

[2]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1996年版，第125页。

[3]托克维尔：《论美国的民主》，董国良译，商务印书馆1997年版，第84页。

[4]J. S.密尔：《代议制政府》，王瑄译，商务印书馆1997年版，第7页。

[1]《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社2012年版，第188页。

[2]《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社2012年版，第140页。

[3]《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社2012年版，第98—99页。

[4]《马克思恩格斯全集》第7卷，人民出版社2010年版，第298页。

[5]戴维·赫尔德：《民主的模式》，燕继荣等译，中央编译出版社1998年版，第113页。

[1][2]《列宁选集》第3卷，人民出版社2012年版，第189—190页，第201页。

[3]陈曙光：《论马克思主义民主观》，《马克思主义研究》2015年第5期。

[4]《毛泽东文集》第1卷，人民出版社1993年版，第21页。

[5]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第731页。

[6][7]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第144页，第168页。

[8]《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》，《中华人民共和国国务院公报》1983年第23期。

[1]习近平：《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》，《人民日报》2021年7月2日。

[2]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2022年10月26日。

[3]《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，《人民日报》2024年7月22日。

[4]徐勇：《中国式基层治理现代化的方位与路向》，《政治学研究》2023年第1期。

[5]《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，《人民日报》2021年7月12日。

[6]《习近平谈治国理政》第4卷，外文出版社2022年版，第338页。

[1]佟德志：《治理吸纳民主——当代世界民主治理的困境、逻辑与趋势》，《政治学研究》2019年第2期。

[2]《习近平谈治国理政》第2卷，外文出版社2017年版，第290页。

[3]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2022年10月26日。

[4]《2022年民政事业发展统计公报》，https：//www.mca.gov.cn/n156/n2679/c1662004999979995221/attr/306352.pdf。

[5]《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，《人民日报》2024年7月22日。

[6]虞崇胜、余扬：《“人民”概念的中国语境与语义》，《中国社会科学评价》2020年第2期。

[7]燕继荣、王江成：《中国共产党领导的现代国家建构逻辑》，《政治学研究》2022年第3期。

[1]《习近平著作选读》第1卷，人民出版社2023年版，第16页。

[2]佟德志：《全面发展人民民主的复合结构与战略选择》，《政治学研究》2022年第1期。

[3]《全国县乡两级人大换届选举工作全面完成》，《人民日报》2022年10月10日。

[4]D. H. Lavine， J. E. Molina， "The Quality of Democracy in Latin America： Another View"， Américan Latina Hoy， 2007， 45， pp.17-46.

[5]A. Lijphart， "Constitutional Choices for New Democracies"， Journal of Democracy， 1991， 2（1）， pp.72-84.

[6]陈尧：《民主质量评估：现状与问题》，《学术界》2012年第11期。

[1]樊鹏：《全过程人民民主：具有显著制度优势的高质量民主》，《政治学研究》2021年第4期。

[2]《习近平谈治国理政》第4卷，外文出版社2022年版，第259页。

[3]唐亚林：《“全过程民主”：运作形态与实现机制》，《江淮论坛》2021年第1期。

[4]陈荣卓、金静：《远程投票：村民委员会换届选举的适应性变革与走向》，《学习与探索》2021年第2期。

[5]陈家刚：《数字协商民主：认知边界、行政价值与实践空间》，《中国行政管理》2022年第1期。

[6]塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，王冠华译，生活·读书·新知三联书店1989年版，第34页。

[1]唐鸣：《“两委”组织法的修订与促进城乡融合发展》，《中国社区报》2022年8月25日。