行政委托情形下信息公开主体确定的功能主义路径及其修正

内容提要 《中华人民共和国政府信息公开条例》未规定受委托的行政管理职能在履行过程中所产生的政府信息由谁公开，实践中委托机关亦对此有所忽略。信息公开作为一项义务无法委托，似乎只能由委托机关实施，但委托机关并不制作信息，基于监督何时收集信息或接受受委托组织汇报的信息并无任何规定，其难以成为合适的公开者。由谁公开信息，本质上属于对信息公开职能的分配，对此适用功能主义具有无可比拟的优势。信息公开要实现对行政权的有效监督功能，必须满足全面监督、及时监督、准确监督的要求，由此确定受委托组织实施公开较为合适。基于功能主义得出的方案，应符合现实规范的规定，可基于“权责”一致的要求以及信息产生的“依附性”，得出信息公开义务属于受委托职能的固有内涵，随其委托发生“附随委托”的效果。因此，受委托组织应以委托机关的名义实施信息公开，如此才具有合法性。信息公开的纠纷亦可归属于广义上的受委托的职能，由此也消解了以委托机关为被告通过行政诉讼救济的违法性。

关键词 行政委托 信息公开 功能主义 权力监督

陆海波，博士，南京审计大学法学院讲师、东南大学江苏省地方立法研究基地研究人员

本文为国家社会科学基金重大项目“突发重大公共卫生事件防控的法治体系研究”（20&ZD189）的阶段性成果。

随着行政事务数量及形态的急速扩张，行政职权的行使在诸多事务上表现出功能上的局限性。行政机关为了完成某项任务，在自身不具备相应能力，或完成该任务会耗费巨大的成本且效率低下时，不得不通过委托其他组织来实现行政目的[1]。在当今多元化的社会，政府寻求转变职能时，“行政委托作为一种行政权力组织方式和行政任务配置机制越来越活跃于行政实践中”[2]。这种权力配置“在不打破原有职权格局前提下增加了权力来源和行使的渠道，也能顺应‘放管服’改革大势，利于实现政治资源的合理配置，增加权力运行效能，进而成为行政便宜主义的一种试验场域”[3]，但其易使权力的行使发生脱轨而被滥用，需要强有力的监督。信息公开是“社会治理的重要一环”[1]，具备“服务于监督的公共职能”[2]，是行政机关对权力行使的一种自我规制措施，其通过保障公民知情权实现对权力监督的深化。因此，在行政委托这一权力调整中，信息公开是必不可少的监督方式。

当前，我国关于行政委托的法律规定尚不完善。虽然在部分法律中规定了应将受委托对象与委托内容予以公告，却未规定如何公开受委托职能履行过程中产生或收集的信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）仅规定了行政机关履行行政管理职能、法律法规授权组织履行公共事务管理职能以及公共企事业单位在提供公共服务过程中涉及的信息公开，缺少行政委托情形下的政府信息如何公开的规定。此外，理论研究更多关注受委托主体的资格，对行政委托涉及的其他问题研究不足，行政委托情形下的信息公开更是少有学者问津。行政委托情形下[3]，受委托职能履行过程中所形成的信息，究竟是由委托机关公开还是由受委托的组织公开？如果是受委托组织负责公开，那么在法律、法规、规章以及委托机关均未对信息公开作出规定的情况下，如何使其合法化？由此产生的纠纷该如何解决？这是实现对行政委托中权力的监督亟需回答的重要问题。

一、行政委托情形下政府信息由谁公开之困

作为权力监督的重要一环，行政职能委托后，履行过程中的信息公开必不可少，然而，规范主义力有不逮导致对由谁进行信息公开的判断存在一定障碍。

1.委托机关公开之困

我国行政机关将行政职能委托给其他主体履行后，一般都未关注和安排对该委托职能履行过程中所涉信息的公开。造成此种情况的原因可能在于信息公开是行政机关的一项义务，无法与其他行政职能一样委托出去。因此，在无任何规定时，行政委托情形下，由委托机关公开受委托组织在履行受托职能过程中制作、获取政府信息，比较符合法律逻辑。根据行政主体基本理论，只有委托机关才是独立对外承担义务的行政主体，受委托组织不具有独立行政主体资格，信息公开主体的身份不因行政委托而转变，由委托机关公开相关信息是合乎行政法一般原理的。

然而，委托机关将相关职能委托之后，委托者扮演的是监督者以及最终责任承担者的角色，一般不会参与具体的委托事项，实际上不直接履行委托的职能，而是由受委托的组织履行。《条例》第2条规定的“履行行政管理职能”作为信息公开的前提要件应当是直接履行，不包括间接履行，这一观点得到了最高人民法院的支持。在“陕西大正电气集团有限公司诉西安市雁塔区人民政府信息公开再审案”[4]中，最高人民法院确立了政府信息公开主体需满足的双重要件：其一，必须是行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织；其二，必须是信息的制作者或者保存者。委托机关虽然符合第一个要件，但其是否满足第二个要件却有疑义，因为委托机关并非委托职能的直接履行者，故而也非信息的制作者。虽然委托机关可以基于对委托职能的监督而获得受委托组织提供的信息，但对受委托组织的汇报频率却无任何规定，是一年汇报一次还是在委托事项完全结束后汇报？汇报频率未被规范化。而且，对委托事项履行过程中的所有信息是否都需要进行汇报，也无任何强制性规定。规定受委托组织每日汇报信息，又与行政委托对效率的追求背道而驰。因此，委托机关虽然可能保存相关信息，但其获得信息的时间、范围无法保证，处于不确定的状态，难以成为适格的信息公开者。

2.受委托组织公开之困

受委托组织虽然因行政主体的委托实际履行了行政职能，制作并保存了相关信息，但其并非行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，不满足政府信息公开主体的第一个要件，故无法成为适格的公开主体。或许受委托组织还可以通过另一条路径获得信息公开主体的资格，即受委托组织若符合公共企事业单位的定义，可依据《条例》第55条进行信息公开[1]。公共企事业单位信息公开的程度与政府信息公开的程度完全不同，因为2019年《条例》修订后，公共企事业单位的信息公开已不再“参照”《条例》适用，而是依照相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定执行。国务院办公厅在2020年发布的《公共企事业单位信息公开规定制定办法》将公共企事业单位信息公开完全区别于政府信息公开，将其界定为一项行政管理的措施[2]，从而走向了“脱条例化”的路径[3]。基于行政监管所要求的公共企事业单位信息公开将会降低原本政府信息公开对受委托职能的监督效果[4]，进而导致政府信息公开制度的目的落空。政府信息公开是以公开为原则、不公开为例外，追求的是对行政权力的监督，在行政职能委托之前，公开主体是行政机关，故而其产生的信息应当作为政府信息对待。仅仅通过行政机关的委托这一程序将其排除在政府信息范围之外，而适用公共企事业单位信息公开，这会打开潘多拉的魔盒，导致行政机关为了规避监督而滥用委托权。

显然，仅从规范层面无法得出谁才是适格的信息公开者。“法律规范的形成和解释不能仅依托规范的初始内容和相应的逻辑推导，还需关注规范的社会效果”[5]，这便要将目光转向功能主义。

二、信息公开主体确定的功能主义方向

选择委托机关还是受委托组织进行信息公开，本质上是对信息公开这一职能在两者之间如何进行分配的命题。当这一命题通过规范主义的路径无法解决时，可以寻求功能主义的帮助，其可以在多主体之间的职能分配上发挥重要作用，具有规范主义无法企及的优势。

1.功能主义引入的优势

早期西方国家的三权分立建立在自由主义原则之上。随着国家事务的不断扩张，三种权力之间的界限越发模糊，甚至出现了“第四权力”“第五权力”，它们打破了建立于自由主义原则之上的三权分立体系，此时功能主义为这一发展现状与趋势提供了理论支撑[6]。我国的国家权力分配自1982年《中华人民共和国宪法》通过后，一直遵循功能主义路径，因而并未出现西方式的困境。功能主义在权力或职能分配上，首先考虑完成特定目标的主体在组织机构及人员组成上是否功能适当；当该主体组织结构、人员安排与其所承担的事项在功能上不匹配时，禁止将该事项交由其完成[1]。可见，“功能主义具有反思性，它不以概念实体和制度逻辑为唯一标准，而是从整体出发……在整体框架内给分析对象准确定位”[2]。因此，功能主义在法治领域具有广泛的应用场景，它的引入及运用也契合从政府管理向政府与社会共同治理模式的转变[3]，有助于破除既有法律制度的弊端，并找到实现制度目标的新方法。

实质上，行政委托制度的出现与发展，也是顺应并践行功能主义的理论。随着行政任务日益多元化、复杂化，行政机关亲力亲为行使权力或承担职能的方式，已无法实现行政目的的最优化，其不得不将相应权力或职能委托给更适当的组织[4]，以此来促进公共利益[5]。因此，对于非权力事项的信息公开而言，在规范主义的路径无法解决行政委托问题的情形下，在解决由谁公开信息的问题时，为了保障该职能得到正确行使并更好地完成，亦可效仿国家权力分配[6]，从功能主义中寻求答案。

2.公开主体的选择应承担起对行政权监督的职能

为了达到行政委托情形下的信息公开最优化，需要考察委托机关与受委托组织两者之间在组织架构、人员配备、财物供给上对信息公开职能的履行是否适当。自《条例》实施之后，行政机关需要进行信息公开，因此，对于委托机关而言，其在组织架构、人员等方面要完全能够满足信息公开职能的履行的条件。那么，受委托组织是否也具备承担信息公开的能力呢？

《条例》第38条规定行政机关不负有对信息进行加工、分析的义务，所以履行职能所产生或收集的信息形成之后，公开的运作流程并不复杂，对组织架构及人员的专业技术能力要求也并不高。当某一组织被行政机关委托相应的职能时，其相关人员在履行该项职能的过程中搜集、获得信息后，便已经具备公开信息的能力。此外，在公物配置方面，受委托组织亦符合信息公开的要求。首先，我国受委托组织大多数为事业单位，其办公经费受国家财政资金保障，并已配备履行相应职能所需的公物设施。其次，即使受委托组织未获得国家财政资金的保障，在接受行政机关委托时，行政机关一般也会通过协议的方式向其转移一定的公物，用以保障行政目的的实现[7]。

故而，在行政委托情形下，似乎委托机关与受委托组织都具备实施信息公开的能力，都是适格的信息公开者。然而，这种结论的得出，只关注了两者是否能够完成信息收集与公开的表面行为，未更深入探究信息公开所要实现的监督行政的功能。《条例》为了实现对行政权的监督，在第10条规定了多个行政机关都拥有相关信息时，由制作机关、保存机关、最初获取机关、派出机构、内设机构、牵头机关公开信息。所以，由谁进行信息公开不仅需要考察其是否能够完成信息收集与公开的表面行为，还应考察其信息公开的实质性效果如何，即能否实现对行政权的有效监督。按照《条例》第10条的逻辑，在行政职能委托后应当由受委托组织实施信息公开。那么，此种安排是否能够实现信息公开对行政权的监督呢？这需要更深入地探究通过信息公开实现对行政权的监督必须具备哪些基本要求。

三、监督行政权功能下的信息公开主体确定

信息公开承担了对行政权监督的重要职能。无论是委托机关还是受委托组织公开信息，都必须满足对行政权监督的功能。对行政权的监督必须全面、及时、准确，才属于有效监督，否则无法形成真正意义上的信息公开，进而导致行政权监督的弱化。《条例》第10条对公开主体的规定也体现了这些基本要求。在行政委托情形下，只有受委托组织实施信息公开，才能满足这三项要求，进而实现对行政权的有效监督。

1.全面监督要求受委托组织公开信息

为了实现对行政权的全面监督，必须将能够公开的信息完全公开，不得故意保留。全面公开并非指公开所有的信息，若要求所有信息不加区分地全部公开，不合理也不现实，国家安全、公共安全等一系列信息的豁免公开必不可少。但这些豁免公开的信息中，可能会混杂一些应公开的信息，为保障公民知情权的实现及对行政的监督，必须严格区分应公开的信息与豁免公开的信息，不能以国家安全、公共安全等借口对应公开的信息不予以公开。因此，全面监督所要求的信息全面公开指的是可以公开、应公开的信息必须被彻底地公开，不得有所隐瞒或保留，故也被称为“区分公开原则”。

信息公开的主体具有为了自身利益考虑而保密的倾向，可能通过各种措施寻求应公开信息的保密。只有全面公开信息，才能防止行政机关将应公开的信息混入豁免公开的信息之中，避免保密范围的扩大化[1]，从而实现对知情权的全面保障及对行政权的全方位监督。这一要求在司法裁判中，也被法官所采纳，如“潘国民等诉承德市双峰寺水库工程建设管理局信息公开案”[2]中，二审法院判决认定“是否有涉及国家秘密存在公共安全隐患的信息，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第9条，对于尚需被告调查、裁量的，应当判决其在一定期限内重新答复。原审法院没有对被上诉人申请公开的信息加以区分，属于事实不清”。

然而，行政职能委托后，委托机关不再实际履行相应的职能，客观上无法全面收集该职能产生的信息。而且，委托机关与受委托组织之间信息的不对称一直是行政委托中难以解决的关键性问题[3]，委托机关可能无法实现对委托职能相关信息的全面了解，自然也难以满足全面公开的基本要求。受委托组织作为行政职能的实际履行者，其收集或获取的信息是最全面的，具备信息全面公开的基础，由其进行信息公开才能实现对权力的全面监督。

2.及时监督要求受委托组织公开信息

“迟来的正义非正义”，对行政权的监督必须是及时的，这在信息公开制度中表现为及时公开信息，以压缩知晓信息人员的权力操纵空间[4]。“将在外，君命有所不受”这一兵法之言，直接点明了战争中时机的重要性，《旧五代史·晋书·安重荣传》更是直接言明“机不可失，时不再来”。战争的有利时机稍纵即逝，而对战争形势的把控依赖于准确及时的信息，错过最佳时机才知晓相关信息，势必延误战机，无法实现相应目标。信息的时效性不仅对战争中的信息获取尤为重要，对其他情形中的信息获取也同样重要。时效性是信息的一项基本特征，因此，信息公开必须及时。随着时间的流逝，信息便如“易碎品”一般[5]，随时会变得毫无价值[6]，也无法凭此实现对行政权的及时监督。

很多信息的价值由时效性所决定，在时效范围内的信息，对于想知晓信息的个体而言具有存在和使用的价值，而超出时效范围的信息价值可能会贬损甚至消失，此时，信息诉求主体不再有知情的需求，无论信息是否披露抑或被受众知晓，都不会再产生任何影响。超过一定时效后公开的信息不仅可能没有任何价值，甚至会带来危害，这种情形在我国突发重大公共卫生事件中表现得淋漓尽致。凡是负有信息公开义务的主体都会有一定的保密倾向，以便为自身带来相应的利益，由此会拖延信息公开的时间。为有效管控信息公开中的怠职、失职甚至渎职现象，《条例》明确规定政府信息主动公开时限为20日，依申请公开的时限最长为40日。相比较而言，由于没有这一制度的约束，非政府信息公开的滞后现象相当严重。从非上市国有企业披露社会责任信息的表现来看，部分企业直到2013年才将2011年的报告予以公开[1]。

及时公开信息不仅能够实现知情权主体的相关权益，还能够防止信息公开主体的“权力”滥用。若只规定信息公开，而不规定公开时限，则该项制度对行政职能的监督无法得到有效落实。在行政职能委托后，由于行政机关并非委托职能的实际履行者，其无法第一时间获知信息，只能通过监督程序或受委托ss0pPTHEScKaL7qPN7V5gJlM6o6uP9uTVPzjwgs0+S8=组织的主动汇报方可知晓相关信息。鉴于监督与汇报的滞后性，寄希望于委托机关公开信息，显然无法满足及时公开的要求。只有委托职能的直接履行者——受委托组织，才能保证信息在获取后被及时公开，进而实现对行政职能的及时监督。

3.准确监督要求受委托组织公开信息

对行政权的监督必须是真实、准确的，而非虚假的，这便要求所公开的信息必须真实、准确。对公民、法人和其他组织的知情权保障也必须贯彻信息公开的准确性要求，唯有如此才能实现对行政权真正的监督。在政府信息公开领域，知情权表现为政治权利属性，信息公开旨在让社会知晓权力运行的真实状态，防止公民受到行政权不当的侵害；在消费信息公开领域，知情权表现为社会权属性，信息公开旨在维护消费者的合法权益不被侵犯。无论上述哪种情形，权利不被侵犯的前提均建立在信息准确性的基础上。然而，人们会因有意或无意造成信息失真，前者是有目的性地、人为地更改信息，后者主要是由工作人员或信息系统的过失、误差造成的[2]。在公众不知晓政府信息时，相对人对行政权力的运行以及个体权益是否会被侵犯始终保持警惕的状态。当信息被公开后，即使该信息是虚假的，相对人也难以基于自身的能力对其进行分辨，会误以为知晓了真实、准确的信息，从而降低警惕性，这导致相对人更容易遭到公权机关或其他主体的侵害。由此造成的后果是，相应行政权的公信力受到质疑，民众对政府的信任度降低，后续的行政职能难以履行。

信息公开的准确性要求并不意味着公开者必须在经过确切、详尽的调查，确保信息绝对真实、可靠之后才将信息公开，而是要求绝对排除公开者有意为之造成的失真，并尽量避免无意失真情形的出现。在传递、收集信息的过程中，信息可能会被添枝加叶，甚至不同标点符号的运用，也会导致对同一段语句有不同的解读，出现丁公凿井的结果。所以，对行政权的准确监督并非要求公开者追本溯源，通过层层分析，找出信息本源的情形，毕竟公开者不承担对拟公开信息进行加工、统计、分析的义务。

准确性的具体要求包含三项内容：第一，公开者结合自身的认知水平及专业能力，识别出虚假信息，若该信息已被社会公众所知晓，则须采取一定的措施进行辟谣，消除虚假信息的影响。第二，公开者在收集或保管信息时，须维持其最初产生或收集时的客观状态，而不能对其随意更改或赋予其一定的价值偏向。第三，减少信息传递的次数。因为信息在传递过程中的失真是不可避免的，为保证信息的准确性，应尽量减少不必要的传递，将信息从产生到公开之间可能造成失真的环节压缩到最少。前两项要求无论委托机关还是受委托组织都可以做到，而第三项内容只有通过第一手获得并保存信息的主体——受委托组织进行公开，才能最大限度地减少信息的传递次数，避免信息误差的出现，从而实现对权力真实、准确的监督。

四、以功能主义确定公开主体的合法性修正

在功能主义理论指引下，受委托组织被确立为适格的信息公开执行者，但随之而来的问题是，当前的法律规范并未明确受委托组织公开信息，委托机关也未对其作出安排，如何使受委托组织公开信息合法化，关系到争议发生时该如何实现权利救济。毕竟，在概念法学的影响下[1]，多数法院存在机械适用法条的情形，规范层面的漏洞会使公民、法人或其他组织的知情权落空。而且，诉讼制度不能违反现有的法律规范，受委托组织在信息公开事项上不是行政主体，无法成为行政诉讼的被告；它亦未被委托机关明确赋予信息公开的职能，信息公开作为一项义务，似乎也无法直接通过行政委托理论实现以委托机关为被告的行政诉讼的救济。

信息公开无法独立存在，它依附于行政职能，与受委托行使的行政职能存在“权责”一致性，是内涵于该职能中的。故而，基于行政职能的委托，信息公开具有随被委托事项一同“委托”的效果，可称之为“附随委托”[2]，由此确定受委托组织虽然是信息公开的执行者，却应当以委托机关的名义实施信息公开，进而实现行政诉讼介入的正当性，消解委托机关作为被告的违法性。

1.“权责”一致决定了信息公开具备“附随委托”的效果

单纯从信息公开来看，行政机关通常不会专门委托，但如果从权力与职责的整体角度予以分析便会发现，行政机关委托行使的行政职能与信息公开不可分割，是一个整体。有权必有责，而责任的内涵是多样化的，不仅包含后果要素，还包含义务、归责要素[3]。以行政处罚权为例，行政机关在行使行政处罚权时，法律早已为其不规范的行使设定了法律责任，同时还为其设定了相应的义务，如在行政处罚行为作出前，行政机关须履行“告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利”[4]的义务。当行政机关依据行政处罚法第20、21条的规定将行政处罚权委托给其他组织行使时，即使未对其义务进行安排，也不能否认其中的告知义务随着处罚权的委托由受委托组织履行，因为该义务与行政处罚权是一个整体。当受委托组织未履行告知义务时，其责任仍由委托机关承担，由委托机关作为行政诉讼中的被告。

在行政委托情形下的信息公开这个命题中，从受委托职能来看，它具有权力属性，必然对应相应的责任或义务。从信息公开来看，它本质上属于一种义务，对应相应的权力。虽然受委托职能可能对应勤勉履职等其他义务，但不可否认信息公开亦是其相应的一项义务。因为政府信息公开的功能在于监督行政权力、提升行政透明度，行政委托情形下的信息公开同样如此。“信息之所KjcSxvhssMtDLu9IOW+GL80VUInI4TQdmfzY0U5Plg0=以必须公开，是基于主体掌握并行使权力。”[5]有权力必有监督，有监督必有信息公开，所以政府信息公开与权力的存在相伴而生，是权力行使的内在要求以及必须履行的一项义务，是其无法分割的一部分。故而，有权力必有政府信息公开，无权力则无政府信息公开。

《条例》将信息公开所要监督的权力限定在行政管理职能与公共事务管理职能，无论何种主体，基于何种原因具有这两种管理职能所生之权力，必然会产生信息公开的监督要求，其职能所蕴含的、伴生的信息公开义务自然而然出现，甚至可以将其归属于行政行为履行后正当程序的一环。它与行政机关作出行政处罚行为前的告知义务在本质上是相同的，两者唯一的区别仅在于一个是权力行使之后要履行的职责，另一个是在权力行使之前必须满足的要求。

“权责”一致的要求明确了信息公开必然内涵于被委托的行政职能中，随着该职能的委托而“附随委托”，二者无法分割，所以，受委托组织应以委托机关的名义公开信息。从广义的层面来看，因信息公开所生纠纷亦可归属于受委托职能履行后所产生的纠纷，进而可以运用行政委托理论，实现以委托机关为被告的行政诉讼方式进行权利救济。

2.信息产生的依附性决定了信息公开具备“附随委托”的效果

信息产生具有依附性是信息公开蕴含于行政职能的关键性前提。传播学意义上的依附性，是指信息必须依附于一定的媒体介质才能表现出来，但此处探讨的并非这一含义。信息虽然可以在不同的个人、组织等主体之间传播或者被收集，但从信息的产生来看，信息是伴随着信息所映射的事件一起形成的，其产生依附于产生信息的事件。如果脱离了相关的事件，信息便不会产生，更不会存在制作与获取的可能性。没有收集与获取的行为，也不会产生信息，更无信息公开可能。

《条例》要求公开的政府信息，是行政机关履行行政管理职能或授权组织履行公共事务管理职能产生或收集的信息，不包括这两类主体拥有的其他信息。授权组织的公共事务管理职能来自法律法规，在未授权之前，相应的职能由行政机关行使，故而信息公开也由行政机关执行。当该职能授权给其他组织之后，基于职能产生的信息不会留在原来的行政机关，而是随同授权行为转移至被授权组织，由其生成或收集，如此才会规定由被授权组织公开信息。同理，行政机关将某项权力或职能委托给其他组织履行时，依附于该职能产生的信息公开必然一并被委托出去，发生“附随委托”。据此，由受委托组织以委托机关的名义公开信息，并将此类信息公开所致纠纷纳入行政职能委托的救济渠道便顺理成章，由委托的行政机关作为信息公开诉讼的被告也水到渠成，行政诉讼介入的违法性得以消解。

综上，无论是从信息产生的依附性还是“权责”一致的角度分析，信息公开都必然与委托的行政职能无法分割，二者是一个统一体，随着该职能的委托而一同转移，产生“一同委托”的效果。或者说，信息公开对行政机关而言虽是一项义务，对公民而言却是行政职能履行过程中必然产生的一项程序性权利，如同行政处罚中的告知程序一样，也受到行政职能委托的影响。因此，受委托组织虽然基于功能主义的分析成为信息公开者，却应当以委托机关的名义履行职能，信息公开产生的纠纷理所当然地被归为关于这一委托职能的纠纷，或者说是受委托职能履行后所附带产生的纠纷。

五、结语

行政职能委托后的信息公开确保了行政权力始终处于监督之下，其公开主体的确定以及权利救济渠道的畅通，是监督得以实现的重要保障。在信息公开主体的确定层面，规范主义存在疏漏和缺失，功能主义具有明显优势。但功能主义与规范主义并非决然对立，功能主义带来的结论同样不能违反现行规范，甚至最终可以转化为规范，这是法学研究的价值所在。此外，行政委托的规范化任重而道远，本文仅对委托情形下的信息公开进行了粗浅的研究，而行政委托作为“衍生性行政权”[1]，其权力监督还需从多方面进行完善，如主体资格限制、程序完善、公物保障等。

〔责任编辑：玉水〕

[1]尤西·基维斯特：《代理理论框架下的政府与大学关系问题》，肖念、范明译，科学出版社2012年版，第8页。

[2]黄娟：《行政委托内涵之重述》，《政治与法律》2016年第10期。

[3]谭波：《行政授权与行政委托：衍生性权力的法律规制》，《当代法学》2022年第6期。

[1]王锡锌：《政府信息公开制度十年：迈向治理导向的公开》，《中国行政管理》2018年第5期。

[2]蒋红珍：《面向“知情权”的主观权利客观化体系建构：解读〈政府信息公开条例〉修改》，《行政法学研究》2019年第4期。

[3]本文研究的行政委托不包含行政机关之间的委托，因为行政机关之间的委托所产生的信息公开完全可以由《中华人民共和国政府信息公开条例》第10条予以确定。此外，本文研究的主要内容是权力事项的长期性委托。因政府信息公开关注的是行政管理职能的信息，所以本文主要聚焦权力事项的委托，不涉及非权力事项的委托；行政机关在临时性委托或一事一委托的情形下，委托事项处于强监管的状态，权力滥用的风险较低，而长期委托存在监管不到位的情形，委托的权力易被滥用或扩张，信息公开作为监督手段亦会被滥用，故本文聚焦长期委托的情形。

[4]中华人民共和国最高人民法院（2018）最高法行再61号行政裁定书。

[1]《中华人民共和国政府信息公开条例》第55条第1款：“教育、卫生健康、供水、供电、供气、供热、环境保护、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位，公开在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，依照相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定执行。全国政府信息公开工作主管部门根据实际需要可以制定专门的规定。”

[2]后向东：《信息公开法基础理论》，中国法制出版社2017年版，第80页。

[3]彭錞：《公共企事业单位信息公开：现实、理想与路径》，《中国法学》2018年第6期。

[4]陆海波、孟鸿志：《公共企事业单位信息公开的路径选择——新型冠状病毒肺炎疫情引发的法律思考》，《河海大学学报（哲学社会科学版）》2020年第2期。

[5]申晨：《论中国民法学研究中的功能主义范式》，《法制与社会发展》2023年第5期。

[6]张翔：《国家权力配置的功能适当原则——以德国法为中心》，《比较法研究》2018年第3期。

[1]张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，《中外法学》2018年第2期。

[2]常鹏翱：《善意取得仅仅适用于动产物权吗？——一种功能主义的视角》，《中外法学》2006年第6期。

[3]詹姆斯·罗西瑙：《没有政府的治理》，张胜军、刘小林等译，江西人民出版社2001年版，第4—5页。

[4]张运昊：《行政一体原则的功能主义重塑及其限度》，《财经法学》2020年第1期。

[5]唐瑞芳：《论公私合作治理模式下个人信息保护机制建构——以规范主义向功能主义转向为视角》，《湖湘论坛》2022年第1期。

[6]J. F. Manning， "Separation of Powers as Ordinary Interpretation"， Harvard Law Review， 2011， 124， p.1939.

[7]叶必丰：《论行政机关间行政管辖权的委托》，《中外法学》2019年第1期。

[1]后向东：《美国联邦信息公开制度研究》，中国法制出版社2014年版，第233页。

[2]承德市中级人民法院（2018）冀08行终1号行政裁定书。

[3]黄娟：《我国行政委托规范体系之重塑》，《法商研究》2017年第5期。

[4]马怀德：《公立高校信息公开研究》，中国法制出版社2012年版，第93页。

[5]张静、王欢：《政府信息发布的时效性研究——以手机媒体为载体》，《重庆邮电大学学报（社会科学版）》2010年第1期。

[6]程焕文、潘燕桃：《信息资源共享》，高等教育出版社2004年版，第81页。

[1]綦好东、王斌、王金磊：《非上市国有企业信息公开披露：逻辑与事实》，《会计研究》2013年第7期。

[2]王越：《系统理论与人工系统设计学》，北京理工大学出版社2019年版，第105页。

[1]杨仁寿：《法学方法论》（第二版），中国政法大学出版社2013年版，第54页。

[2]信息公开严格来说属于一种义务，而政府的义务不能随便委托出去，但基于下文的分析可知，信息产生的依附性以及权责一致的要求，决定了其无法摆脱受委托事项而独立存在。信息公开属于受委托事项包含的一项重要内容，只能随着被委托事项一同转移，故而此处用“附随委托”一词表现此种效果。从广义的角度来看，由其所产生的纠纷亦可归为受委托事项所产生的纠纷。

[3]应松年：《当代中国行政法》第七卷，人民出版社2018年版，第2667页。

[4]行政处罚法第44条。

[5]郭道晖：《知情权与信息公开制度》，《江海学刊》2003年第1期。

[1]谭波：《行政授权与行政委托：衍生性权力的法律规制》，《当代法学》2022年第6期。