改革开放以来关于基层治理重要论述的理论与实践逻辑

摘 要：基层治理是国家治理的基石，推进国家治理体系和治理能力现代化必须狠抓基层治理。以改革开放以来历次党代会为研究切入点，系统分析党代会关于基层治理的重要论述发现，改革开放以来我国基层治理理论实现了从适应经济社会改革到构建一核多元的治理体制，再到形成共建共治共享社会治理格局的转变。在理论逻辑演进的过程中，实践层面上的基层治理体系则不断创新与完善，社会活力不断激发，基层治理现代化水平不断提升，共建共治共享的新格局加快形成。通过分析理论演变与实践逻辑，启示我们未来基层治理必须坚持党的领导，坚持人民至上，充分发挥多元主体作用，突出“五治”融合，推进国家治理体系和治理能力现代化。

关键词：基层治理；改革开放；社会治理

中图分类号：D630 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2024.05.011

文章编号：1009-6922（2024）05-100-07

党的十一届三中全会以来，党中央围绕坚持和发展中国特色社会主义进行了一系列实践探索，党的理论和实践不断深入与完善［1］。改革开放40余年，中国经历了翻天覆地的变化，这些变化不仅体现在经济领域，还体现在社会的各个方面。党的十八届三中全会首次提出“创新社会治理体制”，实现了从社会管理到社会治理的重要转变。2024年7月，党的二十届三中全会召开，开启了新时代新征程上进一步全面深化改革、推进中国式现代化的新篇章。党的代表大会报告最能体现党的执政理念和政治主张。因此，本文站在历史的维度，立足基层情境，选取改革开放以来历次党代会报告中关于基层治理的重要论述进行研究，梳理不同阶段的治理思想和策略，揭示其中的理论演变脉络，并结合基层治理实践进行研究。

一、基层治理的理论演变

改革开放以来，历次党代会报告中关于基层治理的重要论述呈现了基层治理理论的演进脉络。

（一）1978—1997年：基层治理适应经济社会改革

党的十一届三中全会作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来和实行改革开放的历史性决策，重新确立了解放思想、实事求是的思想路线。党的十二大指出：“必须有系统地完成机构改革和经济体制改革。”［2］党的十三大提出并系统阐述了社会主义初级阶段理论，概括了党在社会主义初级阶段的基本路线，提出社会主义现代化建设“三步走”的路线图和时间表［3］，为基层治理指明了方向。党的十四大提出：“下决心进行行政管理体制和机构改革，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率”，“加快人事劳动制度改革，逐步建立健全符合机关、企业和事业单位不同特点的科学的分类管理体制和有效的激励机制。这方面的改革要同机构改革、工资制度改革相结合。尽快推行国家公务员制度”［4］。这些改革旨在构建一个更加高效、公正的基层治理体系，为经济社会的健康发展夯实基础。

这段时期，中国开始从计划经济向市场经济转型，这对基层治理提出了新的挑战，基层治理也经历了显著的变革。第一，社会组织结构发生变化。国家或全民所有的社会组织比重下降，利益组织化架构从单位社会转型进入到公共社会；基层政权收至乡镇一级，农村实行基层群众自治，乡村社会组织结构也发生了重大改变；市场化导致资源和人口流动，社会联系方式发生变化，社会团体应运而生。为此，“国家改变了对基层社会的管理和控制方式，从政社合一体制到政社分离体制，体制性权力从村社收缩至乡镇一级，国家与基层社会的关系发生了变化”［5］。第二，治理的核心任务发生变化。随着市场机制的引入，基层治理面临着重新定位的压力。这一时期，治理的一个核心任务是适应市场经济发展规律，同时维持社会秩序和稳定。这不仅要求基层政府在经济活动中发挥引导和服务的作用，而且要求其在社会管理中实现从传统的管制型政府向服务型政府转变。这一时期的经济改革，尤其是农村的家庭联产承包责任制，不仅解放和发展了生产力，促进了经济的增长，也对基层治理提出了新的挑战。基层政府需要处理好与农民的关系，确保改革顺利实施，同时也要注意解决市场化进程中产生的新的社会问题，如收入分配不均、社会保障不足等。在这个过程中，基层治理的重心逐渐从经济发展转向社会管理和服务。第三，基层治理体制不断构建。随着经济改革的深入，政治体制改革也在基层治理中显现其重要性。改革的目的在于构建一个更加高效、更加透明、更有利于社会稳定和谐的政治体系。一方面，基层开始尝试引入更多的民主治理元素，如村民委员会的直接选举，这不仅增强了政治体制的包容性，也提高了基层治理的效率和公信力。另一方面，政治体制改革也强调了法治的重要性，基层治理越来越多地依靠法律和制度来实施管理。

（二）1997—2012年：构建一核多元的治理体制

党的十五大提出：“在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”［6］33并对依法治国的重大意义进行阐释，提出“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障”［6］34。党的十六大科学阐述了“三个代表”重要思想的时代背景、历史地位、精神实质和指导意义［7］，指明了党在基层治理中的重要作用。党的十七大强调，“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾”［8］，对基层治理提出了系统化要求。

这段时期，一核多元的基层治理体制形成。第一，党组织充分发挥基层治理引领作用。党组织在基层治理中发挥战斗堡垒作用，深化对基层社会复杂性的认识，回应基层服务和发展需求，更加注重代表和服务于人民群众的根本利益，确保党的政策和指导思想得到有效实施。同时，加强基层治理结构和机制创新，如推动基层民主和法治建设，强化群众的参与意识，使基层决策更加透明和民主。第二，治理主体的多元化。来自社会、市场和国家的不同力量与城乡社区力量进行碰撞、结合，催生了形式多样的基层治理主体。“城市基层治理体制日渐从‘街居制’走向‘社区制’，由行政型社区走向合作型社区。”［9］农村为协调村民自治制度与“两委”架构，在基层探索的基础上，形成了村党组织书记与村委会主任“一肩挑”机制。这一时期，社会建设出发点的转换从根本上改变了原来纵向控制的管理体系，治理手段和治理主体多样化和多元化，基层治理走向网络化架构。第三，治理方式更加系统化、法制化和规范化。通过建立健全法律法规体系，加强法治建设，保障民众合法权益；推动信息化和数字化，利用现代信息技术提升治理效能；强调社会参与和社会协同，鼓励和支持社会组织的发展，实现政府、市场、社会的多元共治。这些措施共同推动了基层治理体系向更加系统、科学、高效的方向发展。

（三）2012年至今：打造共建共治共享的社会治理格局

2012年，党的十八大提出加快推进社会体制改革，构建中国特色社会主义社会管理体制，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。党的十八届三中全会提出“社会治理”这一概念，开启社会管理向社会治理的转型。这意味着管理主体更加多元，由强调政府权威的政府主导转变为多主体参与的多元协同；目标导向更注重解决社会问题，实现公共利益最大化；治理方式更加柔性、主动、动态，由单向指令变成多元主体互动；价值取向更注重以人为本，共建和谐。党的十八届三中全会明确提出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”［10］并提出了推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，实行政府购买服务，正确处理政府与社会关系等改革要求。党的十九大提出：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”［11］这是党的十九大对社会治理主体、目标的制度设计，是社会治理的根本遵循。党的十九届四中全会强调，把我国制度优势更toaCkftkOlCyprl7KtXojepSk230stF5Oy6bMTbcNfU=好转化为国家治理效能。党的二十大强调：“完善社会治理体系。健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能……建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”［12］党的二十届三中全会对完善共建共治共享的社会治理格局、推进国家治理体系和治理能力现代化作出重大部署。在健全基层民主制度方面，要求拓宽基层各类组织和群众有序参与治理渠道；在健全社会治理体系方面，要求健全社会工作体制机制、健全社会心理服务体系和危机干预机制、加强家庭家教家风建设、深化行业协会商会改革、健全社会组织管理制度等［13］，这为新时代新征程基层治理工作指明了方向。

新时代基层治理强调构建共建共治共享的新格局。第一，基层服务社会化。政府吸纳社会组织参与公共服务，对社会组织进行培育与监管，向社会让利、赋权、增能，市场能做的交给市场，社会能做的交给社会，即有为政府、有效市场、有能社会互促互进。第二，参与治理大众化。基层治理更加注重满足人民日益增长的美好生活需要，努力解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。“人们对民生的需求既包括物质形态的公共服务，也包括非物质形态的公益精神的培育、平等参与的机会和权利、民主协商的规则和程序、共建共治共享的制度等。”［14］比如，处理好党与群众的关系、政府与民众的关系，构建“党—政府—群众”融入式的关系体；完善基层民主协商制度、共建共治共享的社会治理制度等。第三，基层治理专业化。习近平总书记指出：“社会治理是一门科学，要着力提高干部素质，把培养一批专家型的城市管理干部作为重要任务，要用科学态度、先进理念、专业知识去建设和管理城市。”［15］2020年，党的十九届五中全会首次提出加强基层社会治理队伍建设。基层治理专业化要求提升精细化水平、建设职业化社区工作者队伍、坚持系统思维与协同治理、创新体制机制、坚持党建引领、完善多元化解矛盾纠纷机制等。这些措施提升了基层治理的专业化水平，推动了基层治理的现代化进程。

二、基层治理的实践应用

改革开放以来，基层治理理论不断创新发展，基层治理实践不断深入推进，理论与实践相互促进，共同作用于基层治理体系，社会活力不断激发，基层治理现代化水平普遍提升，基层治理新格局初步形成。

（一）基层治理体系不断完善

随着社会主义市场经济体制的建立和完善，社会流动性增强、社会群体多元化，人民群众参与社会建设的积极性提高。党委政府与时俱进地推动基层治理体制机制改革与创新。如1993年，党的十四届三中全会提出加强政府的社会管理职能；2004年，党的十六届四中全会强调社会管理体制创新；2019年，《关于加强和改进乡村治理的指导意见》强调建立协同推进机制，提升乡村治理水平；2021年，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确了基层治理是国家治理的基石，提出了加强基层治理体系和治理能力现代化建设的总体要求、工作原则、主要目标以及具体措施。这些机制体制创新推动基层治理体系不断完善。

（二）社会治理活力不断释放

基层治理鼓励群众参与，建立起了党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与的治理体系，基本实现了社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化。特别是社会组织和民众参与程度的提高，充分发挥了群众在基层治理中的主体作用，增强了社会的凝聚力和自我管理能力。例如，乐山市井研县通过创新体制，赋权社区党支部成为基层社会治理指挥中枢，打造“社区大网格+小分格”的管理模式，积极回应群众需求，有效提升了基层治理效率。

（三）基层治理水平持续提升

社会治理重心向基层下移，通过下沉社会资源、管理权限、民生服务等，为人民群众提供精准化、精细化服务，使基层有职有权有物，更好地服务基层群众。例如，苏州通过综合执法和下沉式管理，有效提升了基层社会治理效果，构建了简约高效阳光便民的基层整体性政府。各地普遍推行网络化、网格化、精细化管理，运用现代科技手段，线上线下联动解决民生诉求。特别是党的十八届三中全会以后，科学有效的社会治理体制加快形成，推动政府治理与社会调节、居民自治良性互动，提高基层治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平。各地根据自身实际，创新基层治理方式，建立了办事不出村、一站式办事大厅、社区食堂、公共图书馆、日间照料中心等。

（四）基层治理新格局初步形成

人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体加快构建。例如，苏州通过多元参与形成新共识，引导“乡贤”和社会组织参与基层治理，缓解精英流失造成的困境。以改善民生为重点的社会建设不断推进，涵盖就业、教育、社保、医疗、养老、托幼、住房等多个方面，促进社会和谐稳定，基层治理成效更公平地惠及全体人民。例如，井研县实施“党建引领、扁平化治理”的城市治理新模式，成功创建四川省文明城市和全国卫生县城。井研县集益镇强化党建引领、推进“五社联动”机制创新、建立网格化管理体系等，被评为四川省基层治理示范乡镇，集益镇雨台村被评为省级群众自治优秀案例（三治融合类）。

三、改革开放以来基层治理的经验启示

改革开放以来历次党代会关于基层治理的重要论述与基层治理实践为我们继续推进基层治理工作积累了宝贵的经验，对未来进一步深化基层治理工作具有重要的启示作用。

（一）坚持党的领导

习近平总书记指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。”［16］党的领导是做好基层治理工作的根本保障，“必须把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面，将党组织的政治优势、组织优势转化为基层治理效能”［17］。要发挥好基层党组织的战斗堡垒作用，加强基层党组织建设，提升组织力。要促进党建引领与基层治理深度融合，基层党组织要发挥核心作用，整合政府、市场和社会资源，形成基层治理的合力。例如，着力从党建资源整合、基层治理嵌入、治理成效考评等方面健全完善党建引领基层治理的体制机制。要发挥党员的先锋模范作用，继续推动“我为群众办实事”“双报到”等走深走实，开展常态化志愿服务。要加强人才培养，发挥党员、基层工作者、行业能人、“两代表一委员”作用，加强基层治理人才的培养和使用，建设一支政治过硬、业务能力强的基层治理队伍。

（二）坚持人民至上

坚持人民至上既是新时代党治国理政的根本价值取向，也是实现基层治理现代化的关键所在。基层治理的核心价值和根本归宿在于“坚持以人民为中心”。这种价值取向要求我们在推进基层治理现代化的过程中，要不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。具体体现在服务群众，解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题；畅通群众参与渠道，通过居民议事会、村民大会、志愿服务等，鼓励和引导最广大的人民群众参与到治理中来，让群众体验到归属感与价值感；做实民意收集反馈，通过征集微心愿等，了解群众需求，提供精准服务，让更多、更实在的发展成果惠及广大人民群众，赢得群众对党的信任和拥护。

（三）坚持多元主体共同参与

基层治理主体多元协同是实现高效能现代化治理的重要路径，多元主体包括党委、政府、社会组织、公民等，他们通过不同方式参与到基层治理中，构建起一个共建共治共享的社会治理格局。多元主体协同治理需要明晰各主体的功能定位和合作机制，并优化整合多元治理资源，以适应基层社会快速变动和利益格局多元化的特点。具体而言，基层党组织发挥基层治理核心作用，通过党建引领、资源整合，统筹社会力量参与治理；政府充分发挥在基层治理中的主导作用，通过提供服务、制定政策、监管治理等手段，确保治理效率；社会组织有序参与基层治理，鼓励和支持非营利性组织和营利性组织参与到基层治理中，形成政府与社会之间的良性互动；公众积极投身基层治理，激发公民参与基层治理的主动性，通过居民议事会、社区论坛、文艺汇演、公示公告、群众监督等，让群众在治理中有更多话语权和参与度。

（四）坚持“五治”融合

“五治”融合的社会治理模式不仅能够有效解决城乡基层治理中的难点、痛点和敏感点问题，还能全面提升基层治理水平，增强治理效能，进一步增强人民群众的幸福感和满意度。政治引领，通过加强党的建设，发挥党组织的核心作用，确保基层治理方向正确。自治强基，提高群众的自治意识和能力，完善村（居）民自治制度，拓展民主选举、决策、管理、监督形式，提升村民自我管理、自我教育和自我服务水平。法治保障，加强基层法律顾问工作，深入开展“法律七进”活动，让小法庭发挥大作用，保障各项治理工作顺利进行。德治教化，注重道德教育和文化建设，建立社会信用系统，继承和发扬中华优秀传统文化，推动社会主义核心价值观入脑入心，提升居（村）民的道德素养和社会责任感。智治支撑，加强智慧社区（村庄）平台、网格化平台、自助服务终端等基础设施建设，建立跨系统的数据共建共享，利用现代信息技术手段推动基层治理智能化、信息化，提高治理效率和效果。

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