全过程人民民主嵌入基层社区治理的乐山实践与探索

摘 要：全过程人民民主是中国特色社会主义进入新时代民主政治建设的新理念，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主，它的制度设计和治理形式对社区治理具有重要意义和实践价值。全过程人民民主嵌入基层社区治理不仅有利于丰富理论维度和拓展实践空间，还有利于推动基层社区治理实现善治。经调研和分析表明，全过程人民民主在嵌入乐山市社区治理的实践中主要存在党组织示范引领作用不强、社区服务精准度不高、社区治理机制不健全等一系列问题。为此，聚焦全过程人民民主在基层社区治理中的有效落地，要坚持党建引领，提升综合服务，强化制度保障，推动科技赋能。

关键词：全过程人民民主；社区治理；实践路径

中图分类号：D669.3；D621 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2024.05.010

文章编号：1009-6922（2024）05-93-08

习近平总书记指出：“发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求……丰富各层级民主形式，把人民当家作主具体、现实体现到国家政治生活和社会生活各方面。”［1］这不仅是对党和国家政治生活的重要指导，更是对全体人民民主权利的庄严承诺。坚持以人民为中心发展全过程人民民主，最大程度地确保人民当家作主的权利和地位，保障民主的真实性和有效性，是新时代新征程民主政治建设的根本要求。社区治理作为国家治理之末端，为国家治理体系之根基，是推进国家治理体系和治理能力现代化、完善和发展中国特色社会主义制度的关键一环。探索全过程人民民主嵌入基层社区治理，旨将人民民主的原则和实践贯穿于基层社区治理的各个环节，充分体现人民意志、保障人民权益，深化民主治理内涵，拓宽民主治理渠道，丰富民主治理形式，进而夯实基层治理的民主基础；切实将“中国之制”优势转化为“中国之治”效能，为实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实基础，推动“中国之治”迈上新台阶、走向新境界。

一、理论契合：全过程人民民主与基层社区治理的内在逻辑

全过程人民民主与基层社区治理的内在逻辑，不仅体现在民主理念与治理实践的深度融合上，而且体现在二者相互促进、共同发展的动态过程中。一方面，全过程人民民主为基层社区治理提供了坚实的理论基础和价值导向。它强调民主的全过程性、全体人民性、全面参与性，为基层社区治理提供了广泛的参与平台和渠道，形成共建共治共享的治理格局。另一方面，基层社区治理是全过程人民民主理念在基层的生动实践。社区既是人民群众生活的重要场域，也是社会治理的基础单元。通过建立健全居民议事会、居民代表大会等民主协商机制，推动社区居民广泛参与社区事务的决策、管理和监督，实现社区治理的民主化、法治化、科学化。在这一过程中，全过程人民民主愈发展，基层社区治理效能愈高。

（一）提升基层治理能力的必然要求

基层强则国家强，基层安则天下安，社区治理是基层治理的切入点。基层治理包含社区治理、街道治理和城区治理等，而社区作为社会的细胞和末端，能够切实反映基层治理的现状和水平，所以抓好基层社区治理工作是实现基层治理现代化的必然要求。党的十八大明确指出：“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。”［2］在基层社区治理中积极践行和发展全过程人民民主，旨在将民主的模式贯穿于社区治理的全过程，实现社区治理结构合理化、治理主体多元化、治理模式规范化，真正构建起人人有责、人人尽责、人人享有的社区治理新格局。这种创新的治理模式通过民主选举、民主协商、民主监督、民主管理、民主决策的完整制度链条，解决社区治理“急难愁盼”的问题，确保社区治理全过程人人参与、治理成效由人民评判、治理成果由人民共享，实现社区治理向民主化、科学化、精细化转变。

（二）高质量推进新型城镇化的迫切需要

社区治理是城镇和谐稳定的基础，全面有效的社区治理是新型城镇化高质量发展的前提和保证。随着经济社会的不断发展，人民群众对建设幸福家园、共享美好生活的愿望越来越强烈，对社区的出行条件、环境卫生、交通秩序、公共基础设施等提出了更高的要求。推动城镇化高质量发展，就要做好倾听民声、顺应民意的民心工程。在全过程人民民主嵌入社区治理实践中，坚持党建引领，重点抓好社区党群服务中心建设，发挥社区党组织战斗堡垒的作用。例如根据社区区位特点、人群特征、服务半径等因素，科学规划、统筹建设党群服务中心，切实做好公共服务、便民服务、党群活动等服务事项，构建高效便捷的服务和治理网格，为社区居民参与基层社区治理提供精准对路的引领和服务。当前，城市化进程和社区治理发展同步，社区治理在实践中紧跟经济发展的步伐，不断细化分解城市化发展的各项工作要求，在推进基层治理的同时有效推动城市化进程，实现共同发展、共同进步。

（三）满足人民群众对美好生活向往的现实需求

习近平总书记强调：“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主，维护社会公平正义，着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题，推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。”［3］在基层社区，人民群众依法有序参与解决跟自己切身利益相关的社区卫生治理、停车收费、加装电梯、物业管理、环境绿化等问题，并通过全过程人民民主进行协商、管理、监督、评价，使基层社区的民主实践通过倾听民众的声音和意愿，满足人民群众的表达诉求，在民主协商和决策中消除冲突、达成共识，有效减少社区治理不稳定因素，促进基层安定团结。可见，基层社区治理坚持以人民为中心，践行全过程人民民主，把人民对美好生活的向往落实好、维护好、发展好，保障最广大人民群众的根本利益，满足人民群众对美好生活的向往，增强社区居民获得感、幸福感、安全感，为社区的和谐稳定奠定坚实的物质基础。

二、案例呈现：全过程人民民主嵌入乐山基层社区治理的实践成就及主要问题分析

社区作为社会的基本单元，既是社会治理的“前哨堡垒”，也是全过程人民民主在基层实践的主阵地。目前，乐山市共有264个社区，其中城市社区75个（街道所辖社区），集镇社区189个；城乡社区服务人口170.4万人。近年来，乐山市认真贯彻落实党中央和中共四川省委关于党建引领基层治理的部署要求，坚持把加强社区治理和服务创新作为基层治理的基础性工程，在组织领导、政策体系、经费投入、社区综合服务设施建设等方面采取了一系列措施，取得巨大成效。

（一）实践成就

1.社区发展治理体系不断健全。为进一步完善共建共治共享的社会治理制度，实现城市内各领域党组织有机联动，乐山市围绕组织架构、空间布局、治理体系开展全方位重构。一是健全领导体系。中共乐山市委成立城乡基层治理委员会，统筹社区发展治理工作；11个县（市、区）全覆盖成立领导和工作机构，形成上下贯通、健全高效的组织领导体系。二是优化空间体系。结合“两项改革”，以“建、改、合、分、调”多种方式调整优化社区建制和管辖边界，改革完成后全市城乡社区共264个，每个社区平均服务人口6000余人，新型城镇化背景下的城乡互动关系初步形成。三是创新治理体系。党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系不断完善，“党建引领+综合服务+综治保障+科技赋能”的全市城乡社区治理机制更加完善。

2.社区综合服务设施优化升级。当前，基本形成以社区综合服务设施为主体、专项服务设施为配套、服务网点为补充的社区服务设施布局。一是社区综合服务设施覆盖率逐年提高。各级财政加大对社区综合服务设施建设的投入力度，城乡社区综合服务设施覆盖率达到100%；积极开展党群服务中心亲民化改造，提倡“一室多用”和免费开放，综合服务设施空间布局不断优化。二是社区专项服务设施建设日益加强。全市改造城镇老旧小区145个；设立社区卫生服务中心15个，社区卫生服务站21个；建成社区日间照料中心357个；建成社区教育管理机构16个、社区学院（学校）11个、社区教育工作站（学习中心）6个。三是基本公共服务布局同步优化。以“两项改革”为契机，整合社区服务中心、医疗服务中心（站）等城乡社区服务机构，并同步优化警务、教育、医院、养老等公共服务设施空间布局，有效解决了社区服务设施布局散、面积小、功能弱的问题。

3.社区综合服务功能日臻齐全。在社区公共服务、便民利民、志愿服务等方面狠下功夫，真抓实干，切实为群众做好事、做实事。一是社区政务服务体系更加健全。探索将政务服务事项依法下沉到便民服务中心、社区服务站点，依托政务平台提供网络端服务功能，在便民服务中心、部分社区综合服务设施、派出所、社区警务室部署政务服务一体机服务自助终端，实现群众办事“就近办”。二是社区生活服务网络逐步健全。社区便民利民服务网络初步构建，“城市社区15分钟基本公共服务圈”规划建设持续推进；全市城市（县城）燃气普及率达83%，供水普及率达100%，电力等公共事业服务全面覆盖；电子商务、社区服务、养老托幼、就业培训等综合服务功能得到全方位拓展。三是社区志愿服务活动渐成常态。全市实名注册志愿者超过53万人，设立社区志愿服务站点1361个，组建社区志愿服务队伍273支。

4.社区智慧治理格局加快形成。全市初步构建起互联网联通、应用融合、信息共享、响应快速的城乡社区智慧治理格局。一是信息基础设施不断完善。积极开展城乡社区公共服务综合信息平台建设试点，推动多项业务跨部门整合。二是信息服务广泛运用。结合城乡社区治理试点示范工程，开展多个智慧科技型社区建设试点；推进智慧物业平台建设和功能运用，实现在线缴费、车辆识别、“24小时”智能监控预警等智慧物业服务；开发“互联网+市民服务”的“智乐山”APP，推进社区生活服务智能化便捷化。三是“智慧平安社区”加快建设。开展省级“智慧平安小区”建设，全市治理完善“三无楼院”600余个，安装门禁系统700余套，建成省级智慧平安小区509个①。

（二）主要问题分析

1.党组织示范引领作用有待增强，社区工作行政化倾向较重。目前，乐山市部分社区党组织的政治优势和组织优势未能得到充分发挥，党建引领基层社区治理效果不够显著。主要体现在社区治理存在“各自为政”、基层治理条块融合度不高、“小马拉大车”等问题。究其原因，一方面，社区治理需要政府、社区组织、居民个体等各方力量共同发挥作用。然而，相关法律法规和政策文件的不完善，以及实践过程中各主体之间的权责关系难以明确界定，不仅造成工作重叠、资源浪费，还可能造成责任推诿、互相扯皮，严重阻碍了社区治理的深入推进。此外，社区经常接到大量派发任务，社区工作人员忙于应对，很难集中精力在提供公共服务和便民利民服务上有所作为。另一方面，各行业、各领域党组织对社区党建工作认识不够，一些辖区单位党组织和社区党组织间的共建积极性不高，难以形成区域内各级机关、企事业单位、商业楼宇、社会组织间紧密联系的治理合力。

2.社区服务精准度有待提高，社会组织缺位。从精准满足居民需求上看，社区为居民提供的服务内容单调、重复度过高，社区服务无法适应居民日益多元化、个性化的需要，尤其是年轻人的需求，一定程度上造成了服务供给不足和供需错配。例如，高密度社区对停车服务需求高，低龄儿童家庭多的社区对托幼服务需求高，老旧小区较多的社区对电梯需求高等。产生这些问题的原因主要有四个方面。一是社区公共服务供给不足。全市公共服务社区覆盖率低，部分社区服务尚不能满足居民现实需要，与群众就近就便享受优质服务的需求相比还有差距。二是社区反映居民需求渠道不畅通。当前，社区服务需求的收集方式以工作人员实地走访为主，收集方式单一导致社区服务者对居民需求发现不及时不到位。三是社区工作者服务意识不强。由于社区工作人员在工作态度、服务意识、专业能力上存在差异，有的能够深入群众生活，掌握群众需求；有的却对群众需求缺乏感知。四是各类能提供专业化服务的社会组织在社区管理中还处于缺位状态。一些社会组织培育孵化基地已建成，但是能够提供专业化服务的社会组织在社区管理中没有充分发挥其作用。

3.社区治理机制有待健全，社区内生动力不足。当前面临的主要挑战：一是社区民主监督机制不健全。有些社区尚未建立统一明确的考核监督机制，没有细则规定各个主体如何实践监督权，也没有规定监督权的具体内容。二是社区人才队伍管理机制不健全。人才的选拔、培养、激励和保留机制尚不完善，社区人才队伍的整体素质和能力难以得到提升。三是社区协同联动共建机制不健全。社区各治理主体之间存在权责不明的现象，加上社区治理面临凝聚力不强等问题，多元参与共建共治共享的意愿不足，因此治理实效不尽如人意。四是居民参与机制不健全。主要体现在居民参与社区治理的机会较少，可供协商议事的空间不足、渠道不畅，所掌握的信息不对称，难以满足居民的实际需要。居民积极性受挫，多元共治的主观能动性降低。

三、实践路径：推动全过程人民民主有效嵌入基层社区治理的路径建议

全过程人民民主作为国家政治生活中的重要原则，不仅在宏观层面上指引着国家发展的政治方向，也在微观层面上深入渗透到基层社区治理的方方面面。基层社区作为社会的基本单元，是实现国家长治久安、人民安居乐业的重要基石。因此，全过程人民民主嵌入基层社区治理是一种基层民主创新的治理模式，旨在将民主理念和实践深入到基层社区，实现社区治理的民主化、科学化和法治化。这种治理模式的核心在于强调人民群众的主体地位，坚持人民至上，确保人民在社区治理中的知情权、参与权、表达权和监督权得到充分保障。随着民主的深入发展，人民群众对民主的需求和期待会进一步增强，这就要求我们必须提高基层社区治理的专业性和精准性，持续深化这种治理模式的路径探索和实践，推动基层治理体系和治理能力现代化。

（一）坚持党建引领，把稳全过程人民民主的“方向盘”

推动全过程人民民主嵌入基层社区治理，关键在于坚持党建引领。以发挥党员先锋模范作用和实现基层治理全面融合为切入点，紧盯关键环节，大胆探索新的理论思路、体制机制、方式方法，推动党的工作融入万家灯火、党的服务送到千家万户，以有温度的党建带来有质感的幸福生活。一是创新党组织的工作方式。在社区党组织引导下规范成立业委会、院委会、自管委等，加强小区物业党建，完善社区基层党组织对业主委员会和物业服务企业的监督和评议体系，推动将党组织的领导写入小区管理规约、业主大会（业主委员会）议事（工作）规则。二是强化党员教育管理。持续加强社区党员教育管理，利用“双报到”、无职党员设岗定责等机制引导党员积极投入社区治理。加强新业态、新就业群体流动党员党组织覆盖，推动其融入基层社区治理。三是加强党组织领导下社区群众性自治组织规范化建设。合理设置居民小组，推动社区居民委员会设立环境和物业管理委员会，加快培育多元治理主体，全面推进社区重大事项“四议两公开”，完善居民议事会、居民代表会、居民监督委员会等运行机制，完善基层民主协商机制。四是加强社会组织的规范管理。充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和广大党员先锋模范作用，指导社区社会组织加强党的建设，落实党建责任，扩大党的组织和党的工作覆盖面。

（二）提升综合服务，培厚全过程人民民主的“营养土”

全过程人民民主作为人民当家作主的实践形态，能有效反映民情、回应民意、协调关系、整合资源，改善社区治理的状态，使民主的制度优势转化为社区服务的效能。为进一步增强人民群众的获得感和幸福感，不断满足居民多层次多样化的公共服务需求，要精准实施服务供给侧改革，主要从以下几个方面着手。一是推动基本公共服务进社区，提高服务水平。完善基本公共服务体系顶层设计，增加社区基本公共服务供给，补齐社区基本公共服务短板，加快基本公共服务社区化进程，尤其是推动基本公共服务资源向社区下沉。按照“人随事转、费随事转、权随事转”原则，推动基本公共服务领域人财物下沉。聚焦“一老一小一青壮”，大力推进养老、托育、就业、医疗、文化、体育等服务资源向社区倾斜，根据社区人口密度和服务半径等合理布局社区服务设施，充分考虑每个社区对各类服务的不同需求设置服务项目，确保社区基本公共服务资源供给更均衡，让群众都能在家门口享受优质的基本公共服务。二是完善需求响应机制，提高服务精准度。居民需求是社区工作的“指挥棒”，要及时准确掌握需求，积极回应需求，推动社区服务精准化精细化。统筹用好“线上”“线下”服务模式，发挥便民服务站、居民微信群等基层服务窗口作用，随时接待群众反映民情；完善社区定期接访、交流恳谈、实地走访等机制，主动挖掘居民需求；引导社区社会组织发挥专业作用，有效融入社区治理，精准发现居民需求。三是完善服务评价机制。健全群众满意度调查评估制度，组织开展社区服务群众满意度调查，推广社区服务“好差评”评价激励制度，推动社区服务更精准地适应群众需要。

（三）强化制度保障，筑牢全过程人民民主的“稳定器”

实践证明，越是贴近社区居民的民主制度建设，越能吸引社区居民积极参与治理，有效促进社区和谐稳定与全过程人民民主的长足发展。习近平总书记强调：“社会治理的核心是人，重心在基层，关键是体制机制。”［4］为进一步提升社区治理效能，需要从社区治理的现实出发，完善制度保障，构建基层社会治理新格局。一是健全社区民主监督制度。由社区居民委员会组织居民对供水、供电、供气、电信、环境卫生、园林绿化等各类公共服务工作进行监督，指导和监督社区社会组织、业主委员会、物业管理公司开展工作，派专人参加业主大会、业主委员会会议，引导和规范业主大会的运作。二是完善人才队伍激励机制。一方面，要配齐配强社区工作队伍，加强对社区工作者的教育培训，提升他们的管理水平和服务能力。另一方面，要出台相应经费保障制度和政策奖励、激励制度，逐步提高社区“两委”人员（工作者）的报酬待遇；按照社区范围、服务内容和人口基数足额预算工作保障经费；扩大社区干部（工作者）的晋升渠道，适当从社区党组织书记中招聘公务员和事业编制人员。三是创新驱动多元协同联动机制。构建多元主体协同共治体系，深化治理主体责任落实，明确界定政府、社会组织、居民自治组织以及商业机构等各方在社区治理中的权利与责任，实现社区需求与参与单位有效对接，打造多元管理服务平台，协同推进社区治理现代化进程。四是建立健全社区服务群众满意度评估机制。对社区工作者答复群众咨询的态度是否热情、预约办事是否及时、登门服务群众是否满意等情况进行定期回访或抽查。

（四）推动科技赋能，激发全过程人民民主的“创造力”

随着科技的不断进步和社区智能技术的不断发展，科技将更全面地融入人们的日常生活，成为社区发展的重要引擎。而科技创新发展在民生社会领域的重要体现就是为基层民主的探索与实践插上科技的翅膀，推动社区治理服务向智慧化、智能化转型，全面满足居民的生存和发展需要。一是多方位搭建智慧平台。进一步完善“天网工程”“雪亮工程”视频监控联网建设，有效整合治安防范、道路交通安全、环境卫生整治、疫情防控、矛盾纠纷调处、便民服务等事项，让居民在家门口就能享受到高效、便捷的服务。二是多视角强化服务保障。借鉴前期各类基层党建示范点的有益经验做法，通过合作开发等方式健全完善市委组织部指导，驻区企业、报到单位、群团组织等多方参与的“智慧社区”建设资金投入机制，鼓励社会力量参与“互联网+社区服务”。三是多元化构建平安社区。对人口、房屋、事件进行精细管理，将社区干部、党员、网格员、志愿者等各类力量纳入线上调度，实现党员管理、疫情防控、社会治安、服务等“一网统管”。在小区安装人脸识别设备，全覆盖采集人员身份、图像等信息，实现对党员、流动人口、特殊群体分类管理。在小区铺设一键报警、高空抛物监控、垃圾分类、消防安全、驾驶证办理等智能设施，全方位改进居民小区治理服务，提升居民群众满意度。四是多渠道推动智慧法治社区建设。依托政法大数据平台和政法系统跨部门办案平台，整合户政服务、交通管理、法律援助、司法救助、诉讼服务、涉法涉诉信访等功能，打造多渠道、一站式的政法公共服务平台，实现线上线下业务办理、查询、咨询等全域法律服务。

四、结语

乐山在探索全过程人民民主嵌入基层社区治理的实践中，实现了民主理念与社区治理实践的深度融合，并带来积极变化。全过程人民民主强调民主的全过程性、广泛性和真实性，要求在社区治理的每一个环节都充分尊重和体现人民的意愿和利益。在具体实际中，通过建立健全的民主参与机制、完善的决策和监督体系，以及推动信息化、智能化技术在社区治理中的应用，全过程人民民主得到了有效贯彻和落实。全过程人民民主嵌入基层社区治理是一个长期而复杂的过程，它的实现依赖于政府、社区组织及居民等多方共同参与协作。在未来的实践中，需要进一步探索如何更好地发挥民主的制度优势，推动社区治理的现代化和科学化，不断创新和完善社区治理机制，为构建更加和谐、宜居的社区环境贡献力量。

参考文献：

［1］党的二十届三中全会《决定》学习辅导百问［M］.北京：党建读物出版社，学习出版社，2024：6.

［2］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗：在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［M］.北京：人民出版社，2012：27.

［3］习近平.在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话［M］.北京：人民出版社，2021：12.

［4］唐奕.基层治理之路［M］.北京：中央编译出版社，2015：21.