商业银行服务制造业政策跟踪审计研究

摘要：当前，各大商业银行持续提升金融资源精准服务制造业高质量发展水平。文章根据金融监管部门对商业银行服务制造业的政策导向，结合商业银行支持制造业的特点和风险进行梳理，针对性探究内部审计部门应关注的重点领域，提出改进商业银行开展制造业相关政策落实跟踪审计的工作建议。

关键词：商业银行；内部审计；政策跟踪

中图分类号：F424文献标识码：A文章编号：1005-6432（2024）26-0133-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.26.033

1引言

制造业作为国家经济命脉所系，是立国之本和强国之基。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中指出，要坚持把发展经济着力点放在实体经济上，深入实施制造强国战略，推进产业基础高级化、产业链现代化，增强制造业竞争优势，推动制造业高质量发展。党的二十大报告中也明确指出，要坚持以推动高质量发展为主题，建设现代化产业体系，加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国、数字强国。金融是现代经济的核心和实体经济的血脉，为制造业等实体经济服务是金融的天职和宗旨。中国人民银行、国家金融监管总局等金融监管部门一方面通过召开专题会议、设立专项再贷款、下发政策和优化考核等方式改进商业银行对制造强国建设的金融支持，提升金融服务制造业高质量发展水平；另一方面金融监管部门结合金融行业经营实际，对商业银行在服务制造业中的风险管控提出了具体要求。商业银行特别是国有大型商业银行，作为金融体系的重要组成部分，在支持制造业高质量发展中具备独特优势，积极践行金融工作政治性和人民性，把服务制造业高质量发展摆在突出位置是重大政治责任。

2018年3月起施行的《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令第11号），明确要求内审部门应对本单位及所属单位贯彻落实国家重大政策措施情况进行审计。近年来，原银保监会多次要求商业银行特别是国有大型商业银行内部审计要关注国家重大经济决策部署落实情况，开展服务实体经济相关审计。从内部审计转型需要看，为推动商业银行实现高质量的发展目标，充分履行监督、评价、咨询职能，商业银行内审部门应根据国家审计部门和金融监管部门要求，不断优化审计监督定位，将贯彻落实党和国家重大决策部署及监管要求作为首要职责，助力做好金融工作的“三大任务”。

二十届中央审计委员会第一次会议上，习近平总书记对进一步推动审计工作高质量发展和做好新时代新征程审计工作，提出了构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系的总要求，具体要做到“如臂使指”“如影随形”和“如雷贯耳”的三个“如”要求。以商业银行近年来重点投放的制造业领域为“小切口”开展重大政策措施落实跟踪审计，就是积极落实“如影随形”的审计要求。制造强国战略作为国家重大战略，商业银行特别是国有商业银行，是建设中国式现代化中的“头雁”，内审部门有必要客观反映商业银行支持制造业政策落实的实际效果，督促各级机构把更多金融资源配置到经济社会发展重点领域和薄弱环节，促进审计工作目标与国家宏观政策目标有机统一。

2制造业领域跟踪落实审计三大视角

2.1政策视角

2.1.1构建全覆盖的政策梳理和分析体系

商业银行内部审计部门要系统梳理党中央、国务院关于制造业发展的战略部署，全面对标对表国家发展改革委、工业和信息化部、中国人民银行和国家金融监督管理总局下发的关于金融服务制造业相关的政策文件，条分缕析商业银行内部出台印发的政策制度，解码相关政策出台的背景、目的、重点任务和保障措施，整理刚性要求和负面清单，构建覆盖内外部的政策梳理和分析体系。

2.1.2科学审慎对跟踪落实情况进行评价

从大处着眼，围绕制造业政策的转换、分解、传导和组织保障，从配套产品和系统流程的搭建及优化，风控、考核、授权相关要素保障等关键环节，分析被审计机构政策落实堵点，并评价各级班子对政策把握的精准度、分解推动的恰当性和政策结果的质效；从小处着手，分析制造业授信业务的细分行业、客户规模、业务规模、所有制结构、贷款增速、资产质量、业务期限、资产定价和核销资源供给等方面，倒推政策落实难点，揭示执行端阻滞导致的落地成效不明显、政策执行变形走样等问题。

2.2问题视角

2.2.1坚持风险导向

商业银行内部审计部门要结合政策要求，充分运用过往内审外查和管理部门条线自查问题，综合客户经营财务数据和外部舆情，强化潜在信用风险研判和合规风险判断，根据交易背景、资金流向分析贷款流向的合理性，研判还款能力和商业可持续性。通过前瞻性揭示突破政策底线和监管红线等问题，督促被审计单位做实贷款“三查”，助力对风险的早识别、早预警、早暴露、早处置。

2.2.2深挖细查问题根源

审计过程中注重研判制造业贷款增长乏力、信用风险频发、数据治理不完善和结构失衡等问题，揭示过度竞争下可能存在的价格战以及“信用下沉”等问题。跟踪经营机构业务推进中遇到的新问题和新情况，注重剖析上述问题背后的体制性障碍、机制性缺陷和制度性漏洞，促进建立健全商业银行服务制造业高质量发展的长效机制。

2.3数字化视角

商业银行内部审计部门要充分发挥数据化审计优势，破解行内外数据整合少、数据分析挖掘少、专家经验模型沉淀少等制约审计效率问题。

2.3.1充分整合数据并数字化分析

商业银行内审部门，要充分利用行内业务系统数据和审计部门自行搭建的检查系统数据，通过横向数据分析、纵向数据分析、差异数据分析等数据特征层面分析，精细化锁定审计重点。要拓展整合上市公司公告、外部评级、行政处罚、司法判决、经营预警及公开财务数据等信息，通过SPSS、DBEAVER、I2、RPA、大语言模型等数据化工具应用于被审计单位三维立体画像。

2.3.2搭建数字化审计预警监测模型

发挥审计专家经验作用，加大内外部政策要点和已发现重要问题的梳理，开展数字化模型适配改造。对审计发现的涉及制造业贷款业务指标、资产质量、可疑交易、财务指标、数据治理等方面的问题，及时归纳审计思路并形成模型规则，加大模型库迭代更新力度，弥补审计模型少和失效快的不足。同时通过查缺补漏、精简字段、完善基础数据表等方式对现有模型进行优化，提高审计模型的精准度，力求精准锁定被审计单位制造业潜在风险和疑点线索。

3以“六看”为核心搭建制造业政策审计的六大重点

3.1看绩效考核

商业银行内部审计部门可以从合理性、灵活性两个维度对绩效考核进行定性检查。合理性方面，评估被审计单位绩效考核方案中是否将制造业相关指标纳入考核体系，检视考核计划和指标分解的科学合理性。比对被审计单位制造业贷款首贷户、制造业中长期贷款和信用贷款增幅与各项贷款平均增幅情况，通过分析研判考核结果，定位经营单位制造业总量增长乏力、发展结构不合理和考核指标设定分解不当等问题。灵活性方面，跟进商业银行各级分支机构是否及时收集政策执行过程中的难点并向上总结报告，上级机构是否根据监管要求和基层诉求及时优化考核指标。

3.2看业务结构

商业银行内部审计部门可以从一致性、前瞻性两个维度对业务结构进行定性检查。一致性方面，从政府工作报告和统计年鉴中获取区域重点制造业发展目标和优势产业布局数据，检视被审计单位支持区域重点制造业发展情况与制造业贷款结构的一致性；前瞻性方面，对标《产业结构调整目录（2024年版）》和《绿色低碳转型产业指导目录（2024年版）》两个目录，加大产能过剩领域和绿色金融的审计力度，助力推动制造业高端化、智能化、绿色化发展。结合商业银行年度信贷指引和资源配置导向，检查制造业领域中科技型企业、高新技术企业、“专精特新”中小企业和科技型中小企业贷款新增投放情况，揭示制造业信贷资源配置中的结构性矛盾。

3.3看配套机制

商业银行内部审计部门可以从有效性、高效性和积极性三个维度对配套机制进行定性检查。有效性方面，可从授信评审机制、非典型担保等融资模式推广、产业链金融运用、投贷联动试点、债贷联动和“白名单”试点等维度，评价各项监管政策基础性要素保障供给情况；高效性方面，注重从人力资源或组织架构、财务资源、融资授权和减费让利等内容，检查被审计单位资源调配和利益分配机制，审视被审计单位差异化政策执行情况和服务制造业质效。从客户营销与服务、客户评级与分类准入、授信额度与品种核定、贷款审批与发放、存续期管理、风险识别预警及处置等环节，关注被审计单位应用金融科技实现银行信贷业务流程的移动化、线上化以及信贷审批流程的场景化、智能化和自动化情况；积极性方面，需要关注尽职免责和差异化不良贷款容忍度等要求执行情况，是否遵循“有限追责”和“无责推定”的指导原则，评估尽职免责制度的可操作性和不良贷款容忍度指标设定的合理性，助推敢贷愿贷能贷会贷长效机制落地。

3.4看风险管理

商业银行内部审计部门可以从审慎性、合理性、合规性和真实性四个维度对风险管理进行定性检查。全面加强内控合规建设和全面风险管理审计，系统检视制造业领域的选项择户和贷款三查的审慎性，揭示过度竞争和“搭便车”“垒大户”等问题。审视固定资产贷款总投资构成或流动资金贷款额度测算，评估银行核定授信额度和客户贷款资金需求的合理性。从国有土地使用证、建筑用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证和环评手续入手，紧盯制造业中长期项目贷款的合规性要件齐备情况，防范金融资源在加速供给中的重大合规风险。关注环境和社会治理（ESG）等标准嵌入制造业企业贷款全流程管理情况，揭示对借款人的环境和社会风险分类不准确、风险预警和管控不及时等问题。结合商业银行金融资产分类新规，定期对资产分类程序和执行情况进行真实性审计，客观反映制造业客群风险情况，助力制造业授信业务可持续发展。

3.5看贷款用途

商业银行内部审计部门可以从合规性和真实性两个维度对贷款用途进行定性检查。合规性方面，从授信客户往来资金流水、支付方式等维度，加强贷款资金用途的穿透式检查，揭示制造业贷款挪用于投机炒房、股权投资、金融产品投资、股东分红等投资性领域，违规用于偿还银承保证金或偿还银承垫款空转套利等交易，以及贷款资金闲置等问题；真实性方面，从授信客户贷款合同和贸易背景佐证材料，比对贷款资金用途与授信审批用途是否一致，关注项目贷款提款进度和建设进度是否匹配，关注贷款资金是否和资本金同步到位。通过贷款用途的穿透检查，督促商业银行各级分支机构“真服务制造业，服务真制造业”，实现贷款资金的“精准滴灌”。

3.6看数据治理

监管部门多次对制造业数据治理提出要求，近期国家金融监督管理总局牵头印发的《关于深化制造业金融服务助力推进新型工业化的通知》（金发〔2024〕5号）也明确提出“加强制造业相关融资数据治理，提高数据报送质量”的要求。商业银行内部审计部门可以从有效性和真实性两个维度对数据治理进行定性检查。有效性方面，数据治理事关外部监管合规，也是内部绩效评价、风险管理和内部控制有效性的先决条件。审计需挖掘数据治理环节输入控制、数据校验等源头治理缺陷，揭示控制有效性风险；真实性方面，围绕发放无贸易背景的完全现金贷款、违规修改国标行业和贷款投向行业标识，以及考核期末大额、批量异常新增制造业贷款等线索，定位被审计机构业绩观偏斜等问题。

4制造业政策跟踪审计中的难点

4.1对制造业政策落实的评价和整改推动难

一是价值评价难。政策落实跟踪审计中，一般可以借鉴国家审计署常用的形式、事实和价值三个维度进行监督评价。价值维度是评价政策的绩效情况，审计内容包括资金绩效、政策目标实现、社会价值实现、相关方满意度等。商业银行内部审计因数据资源有限和审计人员经验参差不齐，较难在价值维度开展高质量的政策评价。二是整改推动难。从整改推动来看，一些被审计机构尚未扭转对政策跟踪审计的重视程度，有的被审计单位仅就已发现的问题进行排查和整改，有的被审计单位问题整改推进不够及时，一些已整改问题未及时健全制度措施导致相关类似问题“屡查屡犯”。

4.2对制造业特定领域的风险判断和尺度把握难

一是特定业务风险研判难。一些先进制造业和战略性新兴产业具有技术密集、轻资产的特点，产业处于成长期，商业模式多样，固定资产占比低，知识产权型资产占比高，核心企业对上下游企业信用传导较弱，经营和财务风险与传统制造业差异较大。商业银行内部审计人员对上述企业商业化运营能力和模式、规模化生产能力和产品销售预期难以进行精确研判，对经营风险和财务风险的判断与被审计单位容易有不同观点。二是审计定性时平衡评价难。问题定性是审计工作的一个关键环节，定性是否准确直接关系到最终审计结果的质量。商业银行内部审计人员在政策跟踪领域审计准确适用“三个区分开来”有一定难度，特别是对主观动机的判断较难获取审计证据。制造业领域政策更新频率较快，以及一些制造业领域潜在“看不懂”“看不清”“评估难”等问题，给商业银行内部审计人员在平衡业务发展和风险管理方面，以及问题定性尺度松紧把握方面增加了难度。

4.3对制造业特定领域的政策适配和判定难

在政策跟踪审计中，有的审计人员对监管政策理解不深，加之部分监管和银行内部政策颗粒度偏粗或未出台执行细则，审计人员对政策运用、理解和把握容易出现偏差。一是行业细分和信贷政策颗粒度不一致。我国制造业门类齐全，拥有联合国产业分类中所列全部工业门类，但制造业行业高度细分，内部差异巨大。以芯片制造为例，按流程环节可分为设计、制造、封装测试等多个细分行业，按照用途又可分为信息通信设备领域、新能源领域、4C产业、智能电网等多个细分行业，同时信息通信设备领域芯片又可进一步细分。但商业银行制造业信贷政策主要还是按照国民经济标准大类区分，相关标准难以兼容同一行业大类内部细分行业，审计人员在检查时，在对标客户准入和存续期风险调整政适配时，有时难以适配对应细分或子行业政策。二是对监管政策理解和判断有难度。比如在数据治理方面常存在较大判定难度。根据监管规定，制造业贷款是指各项贷款及表外融资中投向制造业行业的部分。在明确行业投向时，应根据贷款或表外融资的实际用途进行填报，如果无法合理地确定贷款等融资的投向，则按客户的主营业务所属行业填报。以投资为目的用于建造非自用的标准化厂房的贷款在房地产其他贷款统计，但对涉及地方城投企业在招商引资过程中为制造业量身定制的非标准化厂房，以及如何适用“如果无法合理地确定贷款等融资的投向”等条款，常存在较大争议。

5商业银行完善制造业政策跟踪审计的建议

5.1强化评价推导，注重协同整改

强化形式和事实维度评价，突出政策部署和政策实施评价，以形式和事实维度评价结果合理推测价值维度达成情况。一是对价值维度评价，可以采取抽选授信客户走访和同业数据比对等方式，科学审慎评价政策价值的合理性。二是做好审计整改“下半篇文章”。及时把审计发现的重大体制机制性问题，以恰当文体向管理层报送，并要求被审计单位制定详细的整改方案和计划，持续跟踪督促整改。内部审计要协助被审计单位深刻剖析问题原因，坚持“当下改”与“长久立”相结合，用改革的办法和创新的思维解决制造业政策在商业银行落实中的问题，建立健全落实制造业政策的长效机制。三是做好问题线索移送。对审计过程中发现的涉嫌违纪违法等问题，做好审计移送，做到问题事实清楚、定性依据明确、证据适当充分、责任主体清晰，确保移送的问题线索立得住、查得实。

5.2强化方案设计，多维度考量定性

一是加强审计方案设计，突出重点精准发力。在分析业务占比和资产结构的基础上，加强对科技创新或战略新兴领域制造业的研究，对增速较快和规模较大的业务领域，借鉴外部研究报告并根据业务类型搭建差异化的风险分析体系，化繁为简提炼核心评价要素，统一评价口径，强化审计的精准性。通过做实审前研究，清楚审计目标、工作切入点、分阶段任务和预期成果，研究清楚要审什么范围、查什么重点、提什么建议。二是秉承谦逊态度开展内部沟通，科学审慎定性。加强与被审计单位在风险判定和问题定性等方面的沟通，虚心听取被审计单位的正当诉求和合理建议，辩证地看待改革发展中的新情况、新问题等，争取就问题判断和问题定性达成一致意见，避免定性评价脱离实际和机械僵化。

5.3强化政策研究，争取外部支持

一是在政策研究上持续发力。商业银行内部审计部门要做深做细研究型审计，建立制造业相关的政策库并及时更新，督促审计人员从政策出台的初衷、措施要点和负面清单等关键环节强化政策的学习和应用。从加强学习培训的角度，定期开展研讨培训，锻造专业领域高素质专业化审计队伍，保持对政策的敏感性和理解的准确性。二是积极获取权威机关指导。对涉及争议较大和定性困难的审计领域，不盲目下审计结论，及时向国家审计部门和金融监管部门沟通汇报，争取获取权威解答。商业银行审计部门要积极与审计署及派出机构、国家金融监督管理总局建立常态化沟通机制，构建监审联动和联合监督的新格局。

参考文献：

[1]孙海凤.商业银行政策落实跟踪审计实践研究[J].中国内部审计，2018（7）：20-25.

[2]陈紫漪.国有商业银行内部审计开展政策落实跟踪审计的探索——以浙江共同富裕政策落实阶段性进展跟踪审计为例[J].中国内部审计，2023（3）：55-59.

[3]黄月坤.金融服务支持制造业高质量发展新模式的探索与实践[J].金融科技时代，2024（1）：7-16.

[4]中国农业银行宁波市分行课题组.打造金融服务制造业样板银行的实践与思考[J].农银学刊，2023（2）：4-8.

[5]刘利华.新形势下我国制造业面临的机遇与挑战[J].中国设备工程，2024（1）：4-5.

［作者简介］吴传涛（1984—），男，安徽淮南人，本科，中级会计师，研究方向：内部审计。