成渝双城经济圈建设背景下川南地区预防“政策洼地”问题的对策研究

摘要：成渝双城经济圈建设是促进成渝双城经济持续高速增长的重要举措。面对成渝双城经济圈建设，四川省各地市都在积极谋求融圈，以求承接成渝双城的资源外溢，达到发展自身产业经济的目的。但成渝双城经济圈建设过程中，成渝双城是否会对四川省内其他城市形成资源虹吸，导致成渝双城与四川省内其他城市的经济发展水平出现更大差异，这是一个值得警惕的问题。为成功融入成渝双城经济圈，预防资源虹吸问题的出现，川南地区需调整产业方向，与成渝双城形成有效的产业联动，利用成渝双城经济圈的建设促进产业经济发展。

关键词：成渝双城经济圈；资源虹吸；产业联动

中图分类号：F127文献标识码：A文章编号：1005-6432（2024）26-0009-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.26.003

周祥军和高宇颖（2020）通过2007—2019年的数据，利用空间双重差分模型的方法对我国设立的18个自由贸易区（以下简称“自贸区”）进行了实证分析。其研究证实了在自贸区设立之后，自贸区会对周边地区形成两种截然不同的影响：一是自贸区本身形成“制度高地”，在促进经济高速发展的同时，也能带动周边地区共同发展；二是自贸区建立之后导致资源集中，无形之中抽取了原本属于周边地区的资源，在自贸区自身取得经济发展的同时，却让周边地区的经济增长受到负面影响，由此形成“政策洼地”。前者符合自贸区设立的本意，但后者是自贸区建设过程中产生的副作用。虽然前人研究是围绕自贸区建设展开的，但这里说明了一个问题：当一个核心经济区域开始建设，其周边地区无一例外会谋求承接资源外溢，以达到共同发展的目的，但在此过程中周边地区也可能遭到核心经济地区的资源虹吸，让地区间出现更为严重的不均衡发展问题。

成渝双城经济圈建设也是如此，在成渝双城经济圈建设的过程中，四川省内多个城市都提出了“融圈”的口号，甚至将“融圈”列为“十四五”发展规划的重要内容。在此过程中是否会出现资源虹吸，从而造成四川省内其他城市出现“政策洼地”问题就需要讨论，这个问题应该成为四川省内城市在实现成功融圈过程中需要解决的首要问题。文章将对此展开论述。

1需要警惕的“政策洼地”类型

1.1内陆型地区的“政策洼地”

以之前的自贸区建设过程中的融圈案例来看。数据显示，在我国现有的自贸区中，所有内陆型自贸区无一例外出现了“政策洼地”问题，究其原因是因为内陆地区原本的进出口量较少，一旦设立自贸区之后，由于前期的资金投入、政策优惠等，周边地区资源会迅速向自贸区城市靠拢，由此形成了自贸区对周边地区的资源挤占问题，从而给周边城市带来“政策洼地”问题。

事实上，内陆型地区出现的“政策洼地”问题，在四川自贸区建设过程中就表现得十分明显。虽然川南地区拥有长江水道，但总体来讲，无论是产业结构，还是交通枢纽的布局，乃至于外贸结构，四川省仍然具有典型的内陆型地区特征。可见，内陆型自贸区建设过程中存在的“政策洼地”问题，在四川省内各地区谋求融入成渝双城经济圈的过程中仍然可能出现。

1.2发生虹吸效应形成的“政策洼地”

根据四川自贸区、重庆自贸区的数据，当自贸区的核心区域与周边城市存在明显经济增长差距或经济实力差距时，自贸区核心区域会出现对周边城市进行资源虹吸的现象，从而导致自贸区周边城市资源流出，进而形成“政策洼地”。需要注意的是，发生虹吸效应所形成的“政策洼地”，并不意味着自贸区核心区域周边城市的经济产业差，只要是自贸区核心区域与周边城市存在明显的经济差距，这种虹吸效应就可能出现。

根据2022年已经统计完成的经济数据，以实际地区生产总值计算，四川省在省级行政区域中排名全国第六，同时重庆市实际地区生产总值已经超过传统超一线城市广州市。川渝经济取得令人欣喜成果的同时，也需要注意到川渝地区内部的经济规模差异仍然十分巨大。从2023年第一季度实际地区生产总值来看，成都市已经超过苏州市，然而成都市与省内排名第二的绵阳市在经济规模上的差异并没有得到明显缩小。可见，四川省内本身就具有发生资源虹吸的客观条件，在成渝双城经济圈开始建设之后，成渝之间的省内城市不仅要面临来自成都市的资源虹吸，也要面临来自重庆市的资源虹吸。

1.3由于产业集群不同形成的“政策洼地”

一个经济圈的建设要带来与周边地区共同发展的结果，实际上就是让周边地区与经济圈核心地区形成一个整体，地区间形成共同体的纽带就是“产业链”。在我国各地建设经济圈以及自贸区的过程中，但凡经济圈核心区域与周边地区存在很大产业集群差异，且这种产业集群之间没有形成有效的产业联动时，就会带来周边地区对于经济圈核心地区的融圈失败，同时也会发生资源虹吸现象，从而带来“政策洼地”问题。

在成渝双城经济圈建设背景下，四川省内各地区要成功融圈，需要让各地区的产业与成渝双城产业之间形成有效联动。就当前来看，川南地区的产业主要集中在机械、食品、酒业、化工、能源等行业，各城市工业结构相似度极高。很明显，这与成渝双城的主要发展产业之间的联系不够紧密，这将成为成渝双城经济圈建设背景下川南地区出现“政策洼地”的隐忧。

2解决问题的基本思路与具体方法

文章认为，川南地区在成渝双城经济圈建设过程中，要实现成功融圈而不是成为“政策洼地”，其核心是要避免在发展产业上与成渝双城脱钩，从而造成成渝双城的高速发展成为川南地区资源外溢的原因。因此，在谋求融圈的过程中，川南地区应该先应对可能存在的“政策洼地”问题，再寻求发展才是正确的思路。对于川南地区可能面临的“政策洼地”问题，文章认为应该从以下思路进行预防和应对。

2.1问题解决的整体思路

在成渝双城经济圈开始建设之后，川南地区的发展实际上存在两种不同的路径：第一，采取融入式经济发展路径。即积极让川南地区的产业成为成渝双城的一部分，让惠及成渝双城的各种优惠政策得以让川南地区相关产业同时受益，并让川南地区承接成渝双城经济圈设立之后，成渝双城快速发展所带来的溢出资源。第二，采取辅助型经济发展路径。即认可川南地区与成渝之间存在的客观差异，不一味寻求川南地区与成渝双城之间的绝对融合，而是通过发展与成渝双城之间相互弥补的产业，甚至是以辅助角色加入成渝双城产业发展的价值链，通过成渝双城的发展带动川南地区产业的增长。

事实上，这两种经济增长路径并无所谓优劣之分，只需要符合实际情况即可。就川南地区与成渝双城之间存在的现实差距来看，川南地区要融入成渝双城的发展存在一定困难，且容易出现因经济差距过大形成的“政策洼地”。因此，川南地区要在两者的经济总量差距较大，且产业结构不同的情况下吸收针对成渝双城制定的发展政策红利并不容易。但川南地区作为成渝双城的辅助加入以成渝双城为核心的区域价值链则完全可行。

2.2问题解决的努力方向

为防止在成渝双城经济圈建设过程中让川南地区形成“政策洼地”，文章提出了确立川南地区针对成渝双城的辅助型经济发展策略。在此基础上，文章将基于“双钻石模型”的构想，提出在预防“政策洼地”问题基础上，川南地区面对成渝双城经济圈建设的努力方向。

2.2.1资源要素整合

在成渝双城经济圈建设过程中，川南地区要避免出现“政策洼地”问题，且能从成渝双城经济圈的建设中获利，所需要完成的第一项任务是加快资源要素整合。这种资源要素的整合存在于以下两方面。

（1）基础资源要素的整合。基础资源要素包括传统经济学理论认为的基础劳动力与资本。在劳动力方面，成渝双城在总人口与外来输入人口两方面都要绝对优于包括川南在内的四川省所有地区。成都市作为四川省的省会城市，重庆市作为西南地区唯一的直辖市城市，对于外来务工人口的吸引力要远大于其他地区，以至于川南地区作为临近城市，在劳动力资源的储量上远不及成渝双城。在这种情况下，川南地区不应该采取任何企图与成渝双城之间在劳动力资源上进行竞争措施，或者试图将属于成渝双城的劳动力资源吸引至川南地区，这有可能给川南地区带来“政策洼地”问题。对于川南地区而言，整合自身资源，尤其是能与成渝双城相关产业形成联动产业的资源，让成渝双城的劳动资源与川南地区的劳动资源进行整合，可以充分提高川南地区产业的竞争力，并从成渝双城经济圈建设中获利。

（2）高级要素的整合。在高级要素方面，川南地区相比成渝双城的劣势更为明显。在高级人力资源方面，成渝双城除了拥有更多的高水平高等学校与专业研究机构之外，其作为新一线城市，对来自全国各地的高水平技术人才的吸引力要远大于川南地区。因此，在高层次人才的引进与保留方面，川南地区相对成渝双城存在较大劣势，以至于成渝双城存在对川南地区人才的强烈吸出，容易在人才发展领域给川南地区带来“政策洼地”问题。面对此问题，川南地区应该在成渝双城重点发展产业的上游产业或联动产业上发力，并以此类产业为中心积聚高水平人才，以此助力川南地区的产业发展。

2.2.2需求条件利用

以下游产业的实际需求作为产业发展的方向符合务实的需求导向主义观点。文章认为，川南地区在进行产业发展时，也需要符合这种需求导向主义。在面对成渝双城经济圈的建设时，川南地区需要充分利用成渝双城的需求，以此扩大川南地区相关产业的生产规模。川南地区利用成渝双城产业需求时需要注意两个问题。

（1）扩大川南地区产业需求的数量。可以预见，在成渝双城经济圈的建设过程中，成渝双城相关产业必然会享受到一定的政策福利，从而形成“制度高地”，最终带来的结果必然是生产规模的扩大。因此，川南地区在发展相关产业的时候，如果能以成渝双城相关产业的上游产业（以此成为成渝双城产业的上游供应商）或联动产业为重点突破方向，不仅可以避免与成渝双城发展的相关产业产生直接冲突，从而避免“政策洼地”问题，更重要的是可以让成渝双城的发展成为川南地区发展的动力，使川南地区的产业成为成渝双城价值链上的一环。

（2）提高川南地区产业需求的质量。根据成渝双城经济圈的功能定位，成渝双城经济圈建设主要是对“能源基地、重型装备制造业基地、高新技术产业基地、国防科技工业基地、特色农副产品加工基地”的试验与实践。可见，成渝双城经济圈是一个在建设生态文明基础上发展第二产业的试验高地。当川南地区成为成渝双城制造业价值链上的一环，作为上游产业与联动产业的川南地区产业，必须以高水平供给满足下游成渝双城产业对于上游附件的需求。这种高水平的供给既是对川南地区所生产的附件品质上的要求，同时也是对川南地区打造高水平现代物流供应链的要求。因此，当川南地区与成渝双城在产业上形成上下游关系与联动关系之后，川南地区相关企业在得到机会的同时，实际上会面临来自价值链下游更严苛的品质要求，这对刺激川南地区本身的产业升级与现代物流供应链网络的建立具有积极意义。川南地区相关部门与企业应该积极主动抓住此次产业升级的机会，在满足成渝双城产业发展的基础上，积极拓展自己的产业发展路径。

2.2.3竞争环境打造

在产业发展过程中，具有一定强度的竞争环境有助于刺激产业中各企业的创新与进步，从而提升企业整体的竞争力。如前文所述，在成渝双城经济圈的建设过程中，随着成渝双城相关产业的发展，下游产业对于上游附件的需求必然会增加，这对于川南地区来说是一个机会。但是，也必须认识到，当下游产业的需求增加时，社会资源会进一步流入上游产业，增强上游产业的竞争力。因此，川南地区的相关产业需要适应具有竞争强度的发展环境。需要特别注意的是，在此过程中川南地区相关产业需要面临来自两个方面的竞争。

（1）来自川南地区内部的竞争。由于地处成渝双城中间的地理位置，成渝双城经济圈的建设对于川南地区全域的产业发展都会产生影响。可以预见，在成渝双城经济圈的建设过程中，会有源源不断的企业进入或企图进入相关产业，以期从成渝双城经济圈的“制度高地”中获利。由此带来的川南地区内部产业竞争强度会明显增大。在此过程中，部分抗压能力较弱的企业有可能被市场所淘汰。虽然合理的企业退出对整体产业的健康发展有利，但川南地区相关政府部门也需要防止企业间的无序竞争，防止形成不健康的寡头市场结构。

（2）来自其他成渝双城周边城市的竞争。从地理位置上看，除了川南地区以外，四川省其他地区，以及周边省份的一些毗邻城市都临近成渝双城经济圈的核心区域。因此，当成渝双城经济圈开始建设之后，其他城市与川南地区一样会寻求对成渝双城产业的对接。虽然在成渝双城经济圈的建设过程中，整体“蛋糕”会做大，但当所有相关城市都在寻求对成渝双城产业的对接之时，相互间的冲突与竞争难以完全避免。因此，对川南地区而言，在积极探索与支持特色产业的发展，以此融入成渝双城产业的价值链时，找到与周边城市发展的区别与特点尤为重要，否则在成渝双城带动周边城市发展的过程中，反而会给川南地区带来资源的虹吸效应，最终造成川南地区出现“政策洼地”问题。

综上所述，成渝双城经济圈的建设过程中，必然会给川南地区相关产业带来竞争。在面临这种竞争时，企业与政府相关政策制定部门需要通力合作，维持一个良性的竞争环境，并打造区别于其他周边城市的产业发展特点。

2.2.4辅助产业扶持

文章认为，让川南地区的产业融入成渝双城产业价值链，即作为成渝双城经济圈主要发展产业的辅助产业，以此避免出现“政策洼地”问题，进而争取发展机会的观点。事实上，在将川南地区产业打造成为成渝双城产业的辅助产业之外，川南地区自身还需要做到以下两点。

（1）打造川南地区产业的辅助产业。即使作为成渝双城所发展产业的上游产业或者联动产业，其本身也不可能是孤立的存在。换句话说，作为成渝双城产业的辅助产业，川南地区产业还需要有自身的辅助产业。这种辅助产业本身是川南地区产业的一部分，而且高水平辅助产业所产生的竞争力，也可以随着价值链的传递让川南地区的产业更具有竞争力。因此，在面对成渝双城经济圈的建设时，川南地区除了打造成渝双城相关产业的辅助产业之外，引导建设自身产业的高水平辅助产业同样需要政府有关部门的重视。

（2）打造川南地区成为成渝双城周边城市中成渝双城经济圈辅助产业的中心区域。如前文所述，在成渝双城经济圈的建设过程中，对于成渝双城的政策支持可能惠及包括川南地区在内的周边所有城市，这些城市可能会在针对对接成渝双城经济圈的过程中产生竞争，或者说这些城市会形成一个针对成渝双城经济圈的广域产业集群地。虽然按照成渝双城经济最初的建设构想，所有能与成渝双城产业形成联动的地区的产业都将因成渝双城经济圈的建设而获利，但是事实上并不能排除某些地区因自身的问题形成“政策洼地”。有鉴于此，在成渝双城周边城市开始针对成渝双城的产业发展状况形成产业集群地的过程中，川南地区有关政府部门有必要采取措施，让川南地区成为这种产业集群地的核心，至少保证川南地区不至于被排除在产业集群地的核心之外。

3对川南地区产业发展的政策建议

在上述的问题解决大方向上，文章为川南地区相关政府部门提出以下建议，以求让川南地区在面对成渝双城经济圈建设的时候，在避免“政策洼地”问题的同时提高川南地区产业的竞争力，最终达到服务川南地区经济产业发展的目的。

3.1调整产业发展方向

川南地区要充分利用成渝双城经济圈，而不是成为成渝双城经济圈建设过程中的“政策洼地”。为达成此目的，川南地区需要调整所发展的重点产业。例如，由于成渝双城经济圈的功能定位为试验“能源基地、重型装备制造业基地、高新技术产业基地、国防科技工业基地、特色农副产品加工基地”的建设。由此，为与成渝双城的产业之间形成有效联动，川南地区未来应该将“基础电子行业”“材料研发产业”“食品加工”等作为主要的发展方向。另外，作为基础产业的辅助，可用于服务成渝双城与川南地区之间连接的现代物流行业也应该是川南地区未来发展的重要方向。

3.2提供内贸服务

为确保川南地区在与周边城市之间的竞争中不至于形成“政策洼地”，需要充分考虑与周边城市之间的竞争条件，使竞争成为提高川南地区产业竞争能力的有效路径，而不是对川南地区产业形成伤害。因此，川南地区各市政府可以考虑通过内贸展览会的举办等形式，向成渝双城的下游企业充分宣传川南地区产业的优势与竞争力，以此帮助川南地区相关企业在与周边城市企业进行相互竞争的时候取得优势，最终帮助川南地区在面对成渝双城经济圈建设的时候打造“制度高地”。

3.3提供人才支持

无论是否需要与成渝双城经济圈进行对接，对于川南地区的产业发展而言，人才的吸引与培养都是川南地区各市必须做到的。在此过程中，川南地区有两个要点需要重视：第一，防止川南地区人才的流失。可以预见，成渝双城经济圈建设过程中，成渝双城必然会出台一系列人才引进政策和计划，一旦政策落地，成渝双城将不可避免地对包括川南地区在内的周边城市的人才产生虹吸效应，为防止川南地区在人才工程方面出现“政策洼地”问题，川南地区各市应该在人才待遇、人才礼遇等方面制定相应对策。第二，培养后备人才。在高新技术领域，需要大量研发投入，除专业研究机构以外，重视高校的人才培养同样重要。迄今，川南地区在积极打造大学城，吸引一批高校在川南地区建立校区，川南地区各市政府应该与高校充分合作，在对应产业所需人才领域的新专业申报、研究生培养等方面，政府应该给予各所高校充分的支援。

3.4加强对外合作

文章建议川南地区与成渝双城的其他周边城市共同形成产业集群，以此形成共同的竞争力。在此过程中需要注意一个要点，川南地区应该争取在产业集群形成的过程中占据主导地位，或者成为多城市产业集群的核心。尤其需要避免在产业集群形成的过程中成为边缘化城市，谨防“政策洼地”问题的产生。

3.5救济弱势产业

成渝双城经济圈的建设过程中，川南地区要努力成为“制度高地”，同时要谨防“政策洼地”问题，但同时也必须注意到一个问题：成渝双城经济圈的建设，对川南地区的部分产业而言，尤其对于与成渝双城之间存在相互替代可能性的产业而言，必然会在此过程中受到损害。虽然在产业升级和更替过程中产生受害产业是正常的经济现象，但必须要认识到，产业更替并不意味着对原有产业的放弃，作为维护市场公平秩序的政府有关部门，应该在产业升级的过程中对受到损害的产业进行有效救济，这对在新时代实现各产业之间的均衡发展与川南地区的共同富裕具有重要意义。

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[基金项目]宜宾市2023年度社科规划课题“宜宾市融入成渝双城经济圈过程中应对‘政策洼地’问题的对策研究”；成渝地区双城经济圈川南发展研究院2023年度规划项目“产业链布局视角下川南地区融圈过程中应对‘政策洼地’问题的对策研究”（项目编号：CYQCNY20233）。

[作者简介]周凌轲（1988—），汉族，四川自贡人，经济学博士，四川轻化工大学经济学院国际经济与贸易系讲师，硕士研究生导师，研究方向：区域经济。