政府会计制度改革能降低地方债务风险吗？

【关键词】权责发生制 政府会计制度 地方政府债务风险 城投债

一、引言

政府会计体系在完善财政管理体制和提升国家治理能力中发挥基础性的制度支撑与信息支持作用。①②以权责发生制为核算基础的政府会计制度，能显示政府资金的运营情况，提升政府治理效率，逐步实现政府善治目标。③④为有效防范政府债务风险，越来越多国家开始引进以权责发生制为核算基础的政府综合财务报告改革。2014年修订的《中华人民共和国预算法》为地方政府举债打开渠道；同时，中国开始构建以权责发生制为核算基础的政府综合财务报告改革方案，试图借助政府会计制度这一技术工具，强化真实有效的政府财务信息披露，防范地方政府债务风险。

中国已于2017年开始选取部分地区试点权责发生制政府财务报告改革，并于2019年在全国范围内推广这一政策。现有研究仍集中在政策试点之前，且多为助推政策出台的规范性问题讨论。⑥政府会计制度改革正式开始以后，鲜有研究采用实证方法评估该改革的实际影响效果，仅有数篇论文聚焦评估政府会计制度改革对政府财政支出效率或公共组织管理绩效的影响⑦⑧，忽视了这一改革对地方政府债务行为的影响。以权责发生制为核算基础的政府会计制度能否降低地方政府债务风险？在不同的环境约束下，改革效果是否相同？政府会计制度改革通过何种机制发挥债务治理效应？讨论这些问题，不仅有助于从理论上反思两者之间的关联，更有助于推动后续改革，强化对地方政府的债务监督，实现新形势下用技术工具对地方政府债务问题的有效治理。

本文借助权责发生制为核算基础的政府会计改革试点，构建了多期DID准自然实验，利用2013-2020年中国城市的面板数据，实证评估政府会计制度改革对中国地级市政府城投债规模扩张的影响效果；本文还进一步讨论在不同政府治理质量的约束环境中，政府会计制度的作用效应是否存在差异，更深入分析改革的异质性与可能影响机制。与既有文献相比，本文的边际贡献如下：第一，加强政府的债务风险管控是中国推行权责发生制的政府综合财务报告改革的初衷之一，本文弥补了现有研究在实证分析上的不足，可为后续改革提供经验支撑；第二，在研究视角上，本文关注政府隐性债务的扩张，有助于减少因信息披露机制对政策效果评估的干扰效应；第三，在研究对象上，本文以地级市层级为考察对象，有助于有效评估制度的实施效果与作用机制。

二、文民综述、制度背景与研究假说

（一）政府会计制度改革与政府债务风险：国际经验

政府会计制度改革是新公共治理改革中的重要环节。它能有效反映政府部门的财务状况与财务风险①②，对政府中长期财政决策与绩效评价考核有重要作用。③在后金融危机时代，许多国家开始引入权责发生制的政府综合财务报告，以实现政府债务风险防范的有效性，避免地方政府破产。④⑤在这一背景下，学界也纷纷尝试通过理论分析与实证分析，探索政府会计制度改革如何影响政府治理绩效，尤其是如何实现对政府债务风险控制这一问题。

研究普遍认为，以权责发生制为核算基础的政府会计改革，能准确反映政府的受托责任，进而改善政府的公共治理绩效，最终实现公共部门管理的高效⑥，强化政府的绩效问责，改善政府资金使用效率。⑦但是这些研究结论主要依赖规范分析，缺乏对政府会计改革效果的系统检验，原因是改革倡导者普遍认为这一制度改革会带来政府治理的改善⑧，甚至认为政府会计改革会提升管理绩效，是一种不证自明的改革结果。⑨一些学者分析了印度尼西亚、新西兰等国家的相关案例，试图论证进行政府会计改革的有效性，分析改革困境、讨论后续改革调整的方向。一些研究利用经济合作与发展组织（OECD）中33个国家的数据分析发现，政府公共部门引入权责发生制的政府会计制度改革以后，会显著减少政府的腐败行为，提升政府治理效率。①提高政府财政信息披露的规范性，有助于抑制公共部门或地方债务规模的扩张。

国内一些学者利用了发达国家与发展中国家的预算与会计改革样本数据，实证分析发现引入以权责发生制为核算基础的政府会计制度，结果会提升政府的债务规模。原因是良好的政府会计制度，更能全面真实反映地方政府的债务水平，增强信息的透明度，进而更有效披露政府债务情况，从而控制政府债务风险。④⑤另一些学者则利用经济合作与发展组织的数据，发现引入以权责发生制为核算基础的政府综合财务报告，可以降低中央政府的负债率，降低财政风险，提升政府绩效。⑥

因此可以看出，以权责发生制为核算基础的政府会计制度改革可能提升政府账面债务，也可能降低政府账面债务。完全相反的实证结果却达成了一致结论，即政府会计制度改革的确能降低政府的债务风险。现有文献认为，政府会计制度选择以权责发生制为核算基础，将从以下两个方面影响政府的债务水平和债务风险：第一，政府会计制度改革能完善债务信息披露机制，因而会更真实反映政府的债务状况，从而降低政府债务风险。具体而言，以权责发生制为核算基础的政府会计制度，更能充分量化会计信息，确保能更真实披露会计主体的直接负债。⑦决策者在通过政府综合财务报告考察政府债务规模与债务偿付风险时，能获取可信度更高的信息，从而实现规范政府债务风险的目的。第二，以权责发生制为核算基础的政府会计制度，能提升内外部的信息获取能力，进而加大政府问责力度，从而降低政府债务规模，达到债务风险的可控水平。政府会计制度增强了信息获取的可靠性，通过缓解信息不对称程度使政府的内外监督机制更合理。同时，增强政府内部、第三方与公众对政府活动的监管能力，达到促进社会资源有效配置的目的。⑧因此，权责发生制的政府会计制度改革能强化对政府行为的约束，实现更为有效的政府问责①，增强政府绩效的评价能力，加大对政府资金的监督等②，降低债务风险。

综上所述，以权责发生制为核算基础的政府会计制度比其他会计制度更加优越③，因此学者们支持公共部门采用这一制度改革政府会计的核算基础，增强政府财务报告对政府债务信息的一般性反映，从而更好地实现对地方政府的监督，防范可能的债务风险。④⑤基于这一基本共识，中国政府也在积极推进会计基础从现收现付制走向权责发生制，借助政府会计服务现代财政治理，构建政府会计和政府债务管理融合的地方政府债务管理新框架，防范与化解政府债务风险，增加财政的可持续发展能力。

（二）中国改革实践与研究进展

近几年来，中国一直持续推进政府会计制度改革。在改革之前，中国主要是以收付实现制为核算基础并形成预算报告，报告主要反映预算收支状况，无法准确完整反映政府资产负债情况。⑥因此，为改善现有政府会计制度，中国开始自上而下推行以权责发生制为核算基础的政府综合财务报告改革，以期实现全面披露政府资产负债情况。

中国的政府会计制度改革和政府综合财务报告改革经历了以下三个时期：（1）制度探索期。修订后的《中华人民共和国预算法》批准地方政府举债。《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》（国发[2014]63号）构建政府财务报告制度框架体系，为开展政府财务报告编制试点工作提供基本规范。（2）改革试点期。党的十九大报告提出，要全面实施绩效管理，建立政府财务报告。2017年10月24日，财政部发布的《关于印发（政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表）的通知》（财会[2017]25号），选取个别中央部门和部分省份作为首批试点单位，编制上一年度政府财务报告。2018年，试点地区进一步扩大。（3）全面推行期。2019年，财政部在40个中央部门和全国34个省级行政区全面推广政府会计制度改革，编制政府综合财务报告。

围绕这三个时期的政府会计改革与推进，学术界进行了一系列广泛的探讨。一些研究分析权责发生制是否能减少地方债务风险、提升政府绩效⑦，为中国政府会计制度的权责发生制改革提供国际经验借鉴①。一些研究围绕政府会计制度改革提供规范性的理论分析，并对财务报告该如何编制提供政策建议。②

目前中国已全面铺开以权责发生制为核算基础的综合财务报告改革，因此现阶段评估改革的制度效果显得尤为重要。学界目前对中国这一制度改革的政策效应研究则稍显不够，仅少量研究对制度效应做了定量评估，但研究视角主要局限在政府支出绩效影响领域，如一些研究利用2017-2020年浙江省的数据，实证检验发现政府会计制度改革后，地方政府的公共产品和公共服务的产出效率得到提高。③考察政府会计制度改革对政府债务风险控制的研究则较为缺乏。④

（三）研究假设

会计制度改革能改善政府债务风险的两个机制分别为债务信息披露机制和有效政府问责机制。前者有助于缓解中央政府或社会与地方政府之间的信息不对称问题；后者有助于在真实的信息基础上，中央政府或社会实现对地方政府的有效问责。

目前中国基于政府会计改革所形成的政府综合财务报告，仅对政府内部部门公开，尚未向社会开放，需要解决的是政府委托代理间的信息不对称问题，而非政府与社会之间的信息不对称问题。这将削弱上述两个机制的作用：第一，债权人无法得知政府真实财务运行状况，无法解决外部信息不对称问题；第二，社会难以发挥外部问责作用。由于治理体制的特殊性，在地方治理过程中，地方更容易对上负责而非对下负责⑤，因此外部问责能在多大程度上发挥约束效应也存在疑问。同时，地方政府也更容易担心在政府会计制度改革之后，中央会加强对地方财务信息问责，因此改革所形成的威慑效应也许更强，地方政府将会规范其发债行为，减少过度发债风险。地方发债决策更多受制于地方内部激励，而非债权人外部筛查影响。基于此，地方政府会计改革，虽然存在外部信息不对称等缺陷，但是仍有可能由于内部信息不对称和内部问责效应的加强，地方最终实现债务风险的下降。基于此，本文提出以下研究假设：

研究假设1：以权责发生制为核算基础的政府会计制度改革能减少地方债务扩张，降低政府债务风险。

有学者认为，权责发生制政府会计改革与管理绩效的相关关系不显著，原因是政府会计改革并不是简单的会计核算方法与财务报告格式转换，而是受到改革所在地的制度环境的约束。⑥如果上级政府部门对政府会计制度改革不够重视，基于权责发生制所形成的政府财务报告的绩效分析与评估就不会被重视，公共部门就会存在较强的上行下效激励，这导致改革措施无法落地，无法改善管理绩效。①政府会计制度的改革效果取决于试点所在地的制度治理质量，如组织变革程度等。②由此可知，试点所在地的政府治理质量对改革的效果具有较大的影响。在政府治理质量比较差的地方，会计制度改革下的信息披露机制可能只会被象征性地使用，最终导致改革流于形式，也就无法影响政府管理绩效。基于这一分析思路，本文提出以下研究假设：

研究假设2：在政府治理质量更高的地区，以权责发生制为核算基础的政府会计制度的改革效果将更为显著，更能有效降低当地的债务扩张规模和债务风险。

三、模型设定、变量说明与数据来源

（一）基准回归模型设定

2017年，财政部以山西省、黑龙江省、浙江省、广东省等为试点，开展地方政府财务报告编写。2018年，财政部公开了第二批试点地方。2019年，财政部开始在全国实行这一改革。由于这一改革在不同地区、不同年份实施，因此本文用多期双重差分法（DID）评估以权责发生制为核算基础的政府会计制度改革对地方政府债务风险的影响。本文的分析层级为地级市，基准回归模型设定如下：

其中，i表示地级市，t表示年份。Debti，为被解释变量，表示地方政府的新增债务规模，衡量地方的债务风险程度。DIDi为核心解释变量，表示城市虚拟变量与时间虚拟变量的交互项。为核心解释变量的系数，测量政府会计制度改革对试点城市新增债务的影响程度，若B显著小于0，说明政府会计制度改革有助于降低地方政府的债务风险，本文预期为负。X为一系列可能影响地方新增债务的控制变量。模型选用面板数据的双向固定效应估计方法，即同时控制城市固定效应u及年份固定效应。为随机误差项。由于政策实施基本以省级行政区为单位，因此回归分析采用聚类到省级层面的稳健性标准差。

（二）变量说明

1．被解释变量

被解释变量为地方政府债务风险。本文用各城市每年新增的城投债发行规模的绝对值衡量，实证中对其取对数。本文采用政府隐性债务而不采用政府显性债务，这样可以减少不同机制的干扰，得到更为准确的检验结果。政府会计制度改革有助于降低政府债务风险。信息披露机制可能导致改革后政府显性债务账面增加，政府问责机制可能导致改革后政府显性债务账面减少。采用政府显性债务可能存在因会计制度变更而发生的账面政府债务增多问题。本文利用政府显性债务的实证研究可能会由于这两个机制相反的影响结果而产生干扰效应，难以准确识别政府会计制度改革的真实政策效果。采用政府隐性债务不存在债务披露情况的干扰效应，发债规模的调整体现为问责程度加强以后政府的行为变化，这可以直接反映地方的债务风险的变化程度。因此，本文采用隐性债务可以更为真实地估计新制度实施框架中地方政府在债务行为上的调整结果。一般而言，如果能检测到改革对地方隐性债务扩张的约束效应，那么这种效应应该更强。本文将地方政府的债务风险放在隐性债务的扩张视角上，重点检测试点地区在引入政府财务报告改革以后新增城投债发债规模的变化。

2．核心解释变量

核心解释变量为城市虚拟变量与时间虚拟变量的交互项。根据财政部印发上述通知可知，中央对试点地区的选取一般以省级行政区为单位，在该区域内实施这一改革；仅少数计划单列市以地级市作为政策实施试点。因此，本文对实验组与控制组的处理如下：根据现有的政策试点，若试点单位为省级行政区，则将处于该范围内的全部地级市划为试点地区，放人实验组；若试点单位为地级市，则仅将该市放人实验组。反之则为控制组。设置进入实验组的地级市为虚拟变量1，设置进入控制组的地级市为虚拟变量0。

依据这一划分原则，2017年进入试点地区的实验组包括山西省、黑龙江省、浙江省、广东省等四个省份的全部地级市。2018增加的实验组包括河北省、内蒙古自治区、吉林省、安徽省、江西省、河南省、湖北省、广西壮族自治区、陕西省等九个省份的全部地级市；同时还包括厦门市和青岛市等两个地级市。2019年，改革已全面推广，全部地级市均属于实验组。在时间虚拟变量的设置上，我们将实验组在政策发布的当年及其之后的年份设置为虚拟变量1，其他时间设为0。为确保样本的可比性，本文在实际处理中，剔除了直辖市、西藏自治区以及海南省的样本。①

3．其他重要变量与控制变量

根据现有文献，地方政府的财政透明度指数可以反映地方政府治理水平。②地方政府的财政透明度取决于地方预算信息的公开程度，这一指标具有很强的地方自主性，故而地方政府治理质量越好，财政行为也会越规范，也越倾向提高预算信息的公开化。如果连最严格监管的预算信息都不愿对公众公开，就说明地方政府既无能力也无动力去提升治理质量。因此，本文利用地市级的财政透明度高低衡量政府治理质量的高低。

参照现有研究，本文的控制变量如下：（1）经济发展水平。较好的经济发展水平可能拥有较高的信用指数和偿债预期，因此发债规模可能越高；相反，较好的经济发展水平也可能对债务需求较低，因此偿债预期将与发债规模成反比。本文用地方人均GDP水平衡量经济发展，对其取对数消除指标不平稳的影响。（2）财政自主性。财政自主性的指标为地方自有财政收入占地方财政支出的比例。财政分权理论表明，财政越分权，地方越可能长期规划①，越有可能遏制地方政府的发债冲动。本文用财政自主性指标反映地方在分权下的财政激励程度。中央与地方政府间不合理的财权关系可能导致地方政府债务累积。②故预期影响不明。（3）产业结构。因为城投债多以各类基础设施建设为主，所以产业结构更高级的地区，对城投债的需求可能越低。本文用经济总产值中第三产业总产值与第二产业总产值的比重衡量产业结构的高级化程度。（4）GDP增长率。GDP增长速度越高，代表城市扩张速度越快，因此债务需求也将越高。（5）城市负债水平。如果城市整体负债水平高，就说明整个城市更倾向借债来发展，因此可能导致更高的城投债规模；该城市负债越多，越难在市场上筹集更多的城投债，因此也可能带来更小的城投债规模。本文用城市金融机构贷款余额占城市GDP的比例衡量城市的负债水平。

（三）数据来源与描述性统计

本文以中国地级市的城投债数据作为研究对象。选取中国的地方政府作为案例研究，在因果关系识别上，具有一定的优势。具体而言，在国际比较研究中，政府会计制度的选择可能并非外生，财务状况更好的国家或地区更有可能选择以权责发生制为核算基础的政府会计制度，这容易产生互相的因果效应。中国的许多改革是中央自上而下推行的，试点地区涵盖东部、中部、西部不同地区，政策是命令性的而并非地方政府的自主选择，因此基于中国地区数据的研究更容易排除逆向因果关系对政策效应估计的影响。

城投债数据来自笔者整理，原始数据来自深圳证券交易所和上海证券交易所官网，中国人民银行、中国证券监督管理委员会等金融监管机构等官网。财政透明数据来自2013年以来清华大学与四川大学联合发布的《中国市级政府财政透明度研究报告》。控制变量来自历年《中国城市统计年鉴》。本文选取的时间范围为2013年至2020年。此外，研究未纳入西藏自治区、香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾省、海南省和四个直辖市等地数据。描述性统计结果如表1所示。

四、实证结果分析

（一）基准回归结果

表2为采用多期DID回归以后的计量结果。其中，第2列至第5列分别呈现了是否控制时间效应、是否纳入控制变量的回归结果，结果表明时间因素具有强烈的干扰效应，必须控制时间效应，避免由此产生的错误估计。因此，根据第3列、第5列的计量结果，在控制时间效应以后，虽然政府会计改革的估计系数为负数，符合研究预期，但是这一结果并未通过统计显著性检验，即回归结果显示权责发生制的政府会计制度改革并不能降低债务规模。由于模型选用的政府隐性债务规模，排除了前述因政府会计的披露效应所导致的债务增加而引起的因果推断混淆干扰，因而本文的研究假设1并未得到支持。为何基于中国的实证数据检验结果与基于国际比较研究所得到的结论不一样？根据研究假设2的分析思路，会计制度改革能否有效发挥其信息问责功能，取决于政策实施过程中的改革质量好坏。因此，需进一步分析城市的政府治理质量差异对改革效果影响的异质性，进而更为准确地评估中国权责发生制的政府会计制度改革的效果。

（二）进一步分析：对不同地区实验组的分类评估

政府会计制度的改革效果也许会受到制度实施环境的影响，这可能是本文研究假设1无法得到验证的一个原因。具体而言，在政府治理质量较高的地区，政府会计制度能得到有效执行，政策效果也会更为显著；在政府治理质量较低的地区，地方更可能敷衍了事，权责发生制的政府会计制度没有发挥其应有的信息披露作用，因此政策效果可能并不明显。本文将实验组分为两类：第一类是政府治理质量高的试点城市，即实验组1；第二类是政府治理质量低的试点城市，即实验组2。本文用城市的财政透明度衡量政府治理质量，因此城市政府治理质量高指的是那些财政透明度高于本年均值的样本；政府治理质量低是指那些财政透明度低于本年均值的样本。新的回归分析结果如表3所示。在实验组1中，回归系数显著为负数，表明政府会计制度改革降低了城市的债务扩张速度。平均而言，随着政府会计制度改革的实施，地方政府的绝对债务规模能下降13.7%。在实验组2中，回归系数方向虽然符合预期，但是并不显著，表明这些城市的债务扩张速度并未发生明显改变，政府会计制度改革的影响有限。

政府会计制度改革的效果受制度环境质量的影响。只有在那些制度环境较好的地区，政府才会更为积极地执行新的改革政策，进而保证改革的政策效果。在那些制度环境较差的地区，或许制度执行只是流于形式，因而并不能缓解信息不对称问题，于是政府会计制度改革发挥作用有限。这与现有研究结论相一致，表明制度改革发挥作用存在有效前提，后续改革应把更多精力放在制度执行的有效性上。

（三）平行趋势检验

参考事件研究法，本文构建了动态模型进行政策动态效果检验设置，借以检测回归方程，检验实验组和控制组在政府会计改革试点政策出台之前是否满足平行趋势，具体模型如下：

由图1可知，在权责发生制的政府财务报告改革以前，Pre2至Pre5的系数均不显著，这表明在改革之前，实验组与控制组在城投债规模的扩张趋势上没有显著性区别，即实验组与控制组满足平行趋势假设。在改革之后，Pre0至Pre3的系数均为负，都通过了显著性检验。这表明，地方政府会预期上级政府与其之间的信息不对称状况将会改善，上级政府将能更有效地问责地方政府，因此削弱了地方政府的债务规模扩张行为，降低了地方债务风险。

（四）稳健性检测

1．替换被解释变量

为验证研究结论的稳健性，本文进一步构造城市相对债务规模指标，用新增城投债规模占城市预算收入的比例衡量，以反映地方的债务风险程度。城投债占政府预算收入的比重越高，说明城市未来更容易陷入债务偿付危机中，因此政府会计制度改革将能有效改善相对债务风险。重估的回归模型结果如表4所示。替换因变量的检验结果发现，政府会计制度改革能显著减小城市的相对发债规模，第3列的回归结果表明，相对于控制组城市而言，实验组1城市的平均相对债务规模下降了4%，且这一效应仅在政府治理质量较高的地区作用显著。替换因变量后的重估结果与前述结论保持一致，表明了本文研究结论的稳健性。

2．缩尾检验

本文对连续变量进行上下1%的缩尾处理以消除极端值的影响，并对全部模型重新进行了估计，计量结果与前述结论完全一致。为避免赘述，笔者不再进行报告。

3．安慰剂效应

本文参考已有文献的做法，进行安慰剂效应检验，以排除研究结论的偶然性。本文在其他变量保持一致的前提下，随机赋值政府会计制度改革试点的时间和城市，进行多期DID的双重固定效应回归，并将该过程重复500次，得到交互项回归系数，绘制核密度分布图和系数显著性的P值，结果如图2所示。随机抽样估计P值与系数大致服从正态分布，系数均值接近于0且均不显著。这证明政府会计制度改革试点对政府债务风险的影响并非由偶然性因素导致，前述结论具有非常强的稳健性。

（五）进一步机制讨论

目前，中国的政府会计制度改革尚在探索中，政府财务报告仅在政府部门内部公开，尚未对全社会公开。因此，这一改革更容易通过政府内部的信息披露和财政问责发挥约束效应，而社会监督的约束有限。基于此，本文试图对此进行验证，进一步分析政府会计制度改革对中国地方债务风险治理的可能性机制。

本文用政府预算内的财政压力考察地方政府所面临的内部问责程度。当地方政府预算内面临较大的财政压力时，地方更容易因财政困难而寻求中央帮助，因此面临更严格的财政审查；另一方面，这些地方往往也更容易发生过度借债行为，财政风险系数更高。在政府会计制度改革以后，这些地区的财务信息状况更透明，地方被问责的风险更高。财政压力越大的地方，内部问责程度也越强，地方面临的约束压力越大，制度改革的效果也应该越好。本文用互联网普及率考察地方政府所面临的外部问责压力。在数字信息化时代，互联网发展越快的地方，信息传达越快捷，公民将越容易了解政府最新动态；兴起的各类社交网站及自媒体，也越易发挥社会监督的影响力。由于政府财务报告尚未对社会公开，社会监督力量有限，因此可以预期在社会监督力量不同的地区，改革的效果将没有差异。

本文用预算内财政收入与财政支出的缺口衡量地方面临的财政压力。在计量模型中，我们将财政缺口超过年度均值的地区视为具有较高财政压力的城市组，赋值为1，其他地区赋值为0。用这一虚拟变量代表地区的内部问责强弱程度，并在回归模型中加入DID与内部问责虚拟变量的交互项。本文用社会中每百人互联网用户数衡量地方的互联网普及率程度。在计量模型中，我们将互联网普及率超过均值的地区视为具有较高社会监督的城市组，赋值为1，其他地区赋值为0，用这一虚拟变量代表城市的外部问责强弱程度，并在回归模型中加入DID与外部问责虚拟变量的交互项。基于这一研究设计，新的回归结果如表5所示。结果显示，内部问责程度越强，改革降低政府债务扩张的影响效果也越好；外部问责程度的差异对此并无影响。这与之前的预期相一致，说明这一制度改革主要是通过增强政府内部的信息透明度，进而实现对地方政府债务风险的有效治理的。

五、结论与启示

本文基于中国政府会计制度改革试点这一准自然实验，利用2013年至2020年中国城市的面板数据，采用多期DID实证评估政府会计制度改革对降低城市隐性债务扩张的政策效应。研究发现：第一，政府会计制度改革的确有助于降低试点城市的城投债扩张规模，但这一政策的有效性受试点地区的制度环境约束。在政府治理质量较高的城市中，随着政府会计制度改革的实施，地方政府的绝对债务规模能下降13.7%，相对债务规模能下降4%。但是在政府治理质量较低的城市中，由于政策更容易被敷衍应对，制度无法有效发挥治理效能，结果导致试点城市的绝对债务与相对债务均无明显减少。第二，目前政府财务报告仅对政府部门内部公开，因此外部问责无法发挥作用；当地方政府面临更大的政府内部问责压力时，政府会计制度改革对地方债务风险的治理效应将得到显著提升。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，要推进财政预算的绩效管理建设与健全政府债务管理制度，其中最为重要的制度改革之一，即通过在不同层级的地方政府之间建立权责发生制的政府会计制度，逐步建立良好的政府综合财务报告体系。因此，本文的研究为政府会计制度如何改善政府财政治理，尤其是政府债务风险治理提供了参考。基于研究发现，本文提出以下建议：第一，保障制度实施的有效性，增强会计对财务信息的反映性，避免改革浮于表面，确保通过会计这一技术工具，有效缓解政府委托代理之间的信息不对称问题。第二，建立财务报告的考核评价机制，强化会计制度对地方财政行为的问责。地方面临上级问责压力越大，改革对政府债务风险的改善效应越强，因此应进一步完善政府内部对财务报告评价的考核指标，增强会计制度对地方债务风险的问责机制，有效防范地方债务风险。