居住形态如何影响基层治理：英国社区治理的实践与经验

【关键词】住宅类型社区形态社区治理英国

一、问题提出：居住形态如何影响基层治理？

政治生活具有联结性和在地性。①政治本身不仅持续建构和反映社会关系，还与物理空间密切相关。20世纪70年代以来，随着现代国家和城市化的不断发展，国家通过基础设施建设、区划调整、城市规划等行为重构了国家与社会之间的权力关系。在此背景下，国际学术界开始高度关注空间政治学，而我国学术研究聚焦“空间政治”始于2000年以后。从内涵上看，尽管有宏观、中观、微观之分②，但学术界对空间治理的关注仍主要与社区的形成和社区管理体制转变有关。2000年以后城镇化和住房商品化的进程加速，使得空间管理成为城市管理的主要载体之一。2013年，基层治理体系现代化的目标被提出后，围绕社区治理这一对象，学术界开始更加关注“空间与治理”的相互关系。许中波、孙哲指出，社区中的空间生产实际就是社会关系、政治经济体系的再生产，政党和国家在其中发挥重要的宏观引领作用。①

目前，学术研究领域已经开始关注城市社区在物理空间上的根本特征。在我国，无论是原来的单位社区还是今天的商品化社区，集中居住的公寓以及围墙、大门、门禁都是居住区的主要特征，即封闭式社区（Gated Community）。②在其他国家，封闭式社区虽然也存在，但并不是唯一的居住模式。在我国，近年来也经常讨论社区封闭和开放之间的相互关系，有的地方尝试统一规划开放式社区③，有的地方在封闭式社区基础上构建开放街区④，有的地方在原有半开放的社区中推动封闭式管理。

从我国的情况看，社区在物理空间上的封闭性特征会影响城市中的经济社会关系，并带来一些治理难题。吴晓林指出，封闭式社区会带来基于产权意识的“房权政治”、基于垄断地租的“邻避运动”、基于空间区隔的社会隔离，因此显著增加了社会治理的成本。⑤宋伟轩认为，封闭式社区有着天然“空间钝化”效应，它将会带来居住隔离和社会排斥，还会进一步影响公共服务供给的均等化和公平性。⑥何艳玲等认为，居住的分异一定会带来社会问题，从而产生一系列连锁反应，包括城市不安全感扩张、城市公共物品消费不平衡、城市空间碎片化、城市社会分化等。⑦庄慎在社区公共空间设计和改造中发现，社区空间结构的变化，还会深刻地影响到社会心理，包括亲密感、领域感和归属感。⑧

封闭式社区及其影响下的社会关系，自然对社会治理带来影响。袁方成指出，鉴于封闭式社区的这种负面效应，总体上看，社区治理需要从分割走向整体、从单位化走向网络化、从单一走向复合。⑨侯利文从其他国家经验出发，指出未来封闭式社区治理有三个进路：一是通过行政手段出台政策进行抑制，二是在城市规划中对封闭式社区加以规划引导，三是更加强调和重视城市公共空间建设。⑩朱静辉等认为，封闭式社区治理目前仍然主要是通过社区行政化的方式来实现，并在某种程度上与基层政府的治理目标达到一定平衡。基层政府试图通过社会行政化措施，实现组织与空间对应，完成“基层治理无缝隙”，进而避免任何空间死角的存在，以避免空间风险发生所带来的责任追究机制。①

那么，社区的空间特征将如何影响社会治理机制的选择？在上述研究中，学者们主要将物理空间（封闭的或开放的）作为一个治理对象，从而研究“空间的物理特征和空间的社会效应”之间的相互关系，以及相对应的治理机制和方法。本文认为，把握空间与治理的关系，需要深入另一个层面。物理空间并不仅仅是一个治理对象，它还是不同治理模式的原因，是构成治理模式的限制性条件。实际上，社区在物理空间上的不同结构，会产生不同类型的产权关系，而产权关系会影响治理的难度并最终决定治理模式，因此应在“空间一治理”之间，引入“产权”这一要素。

关于“空间一产权一治理”三者之间的关系，目前已有少量的研究文献。以我国的社区治理经验为基础，张振的研究注意到空间背后的产权关系，他指出封闭式社区背后有一个“专有一共有”的产权结构，即“建筑物区分所有权”，而目前基于产权而形成的“业主一物业”契约关系是不平衡的，它进一步扭曲了社区中的邻里关系和政社关系。②高菁等指出，我国的封闭小区内有着大共有、小共有、小小共有等多层次的复杂关系，围绕其产生的规划配套的使用权、管理权、收益权、费用分摊等都成为治理的核心难题。③马梦岑的研究更进一步，提出在大共有、小共有、小小共有之间实际上形成了一个圈层结构，而这一结构是房权社会的主要特点，也形塑了基层治理的模式与方法。④

在以上研究的基础上，本文从英国的治理经验出发探讨“空间一产权一治理”三者之间的关系。英国的社区空间结构以开放式和半开放式为主，兼有少量的封闭式社区，因此能够从对开放式社区和封闭式社区的相互比较中，进一步探讨“空间一产权一治理”的相互关系，并从正反两个方面与我国的社区治理模式形成参照比较。

二、城市规模与居住形态：社区治理的基础

居民的人口规模是影响社区治理制度和治理有效性的重要因素。在古典政治时代，在考虑自治政体的有效性时，人口规模就是构建合适城邦政体的要素之一。柏拉图认为，适当的团体规模就是能够让所有公民都互相认识和彼此了解，他甚至计算出理想的公民（家庭的首领）数量是5040人。亚里士多德也认为，人口和土地的规模都是理想城邦的重要基础。⑤近代以来，人口规模不仅是实现治理有效性也是实现基层民主的重要因素。在关于民主政体的讨论中，卢梭认为，“一个体制最良好的国家所能具有的幅员是一个界限，为的是使它既不太大以致不能很好地加以治理，也不能太小以致不能维持自己。”①马克思在构想无产阶级专政的制度形式时，也提出在适度规模的基础上，构建“直接民主”的制度形式。②罗伯特．A．达尔等指出，平等、参与、对政府的有效控制、政治理性等都会随着国家人口数量和地域面积的增加而大打折扣。③

关于人口规模与社会基层治理的探讨，持续回荡在英国的基层政治中。约安·鲍恩·里斯（IoanBowen Rees）指出，长期以来，在社区规模这一问题上，英国的基层政治总是在寻找有效率的最小规模的治理单元，而非实现直接民主所需要的社区最大规模。④在下议院和内阁之下的第一级地方政府，其合适的规模约为20万～50万人左右，而如果是城市和乡村直接选举的镇议政会或地区议政会，其管理的合适人口规模约为2万～3万人。⑤基层治理的单元也并非越小越好，英国的一个大伦敦区组织就建议，从教育、健康、社会服务等全民性公共服务层面考虑，社区的规模最好是不低于20万人。但同时他们也承认，社区人口规模与公共服务的效率之间实际上并不存在很高的正相关性。⑥2001年，时任伦敦市市长的肯·李文斯通也不赞成行政区规模太小，他甚至呼吁将33个行政区减少一半以提高工作效率。⑦

当然，人口规模并非当政者在想象和设计国家治理制度时所需要考虑的唯一要素。但在现实的社会治理中，以人口规模为基础的社会自然演化，确实形成了不同的城市规划和居住形态，并以其明显的空间特征影响着社会的基层治理制度。就全世界而言，英国属于人口规模相对较小，人口密度相对较低的国家。到2022年年底，英国全国人口为6697.1万人。其中英格兰地区约为5650万人。在人口总数较少的前提下，英国城市人口的规模也不大，除伦敦市人口密集，市区达到850万人左右外，排名前五的大城市，如伯明翰、格拉斯哥、谢菲尔德、利兹等城市的人口规模一般都在60万至100万人。中等城市的人口一般都稳定在50万人左右，如著名的港口城市利物浦人口约55万人，老牌工业城市曼彻斯特人口约51万人。事实上英国大多数城市甚至都远远达不到曼彻斯特或者利物浦的城市规模，一些著名的城市如剑桥、牛津等，其市区居住人口仅有15万人左右。⑧

因此，总体上说，除伦敦外，英国城镇普遍人口规模较小、人口密度同时也较为稳定。根据英国国家统计机构的估算，到2023年年底，英格兰地区的人口密度约为每平方公里413人，而其他地区的人口密度仅为英格兰的三分之一，如威尔士为每平方公里149人，北爱尔兰为每平方公里135人，苏格兰地区为每平方公里68人。①

较小的人口规模和相对稳定的人口密度，对英国城镇的居住形态有较大影响。这种影响首先表现在住宅类型上。

英国国家统计机构最近一次对住宅类型的统计数据发布于2021年年底。据此，截至2021年12月，英格兰地区（不含苏格兰、威尔士、北爱尔兰等）共有五类住宅约2343.6万套，其中，独立住宅占住宅总数的22.9%；联排住宅，一般由2～3户住宅共享一栋建筑，占住宅总数的31.5%；排屋，一般由10余栋住宅相邻组成，住宅和住宅之间共享一面墙壁，占住宅总数的23.0%；公寓和平层，即公寓楼，占住宅总数的22.2%；船屋、车屋、临时性仓库等构成的临时性住所，占住宅总数的0.4%（见表1）。

不同的住宅类型在空间结构上也有不同的表现，主要形成了两种类型的社区：一是由独立和半独立住宅组成的开放式社区，二是由公寓楼组成的封闭式社区，类似于我国的住宅小区。此外，近年来随着房地产集中开发增多，还出现了由若干独栋房屋组成的具有一定围合特征的新型开放式社区，即同一批次的住宅共同构成一个社区，但社区并不设门禁和大门。从统计数据看，开放式社区的占比达到全部住宅的77.4%，封闭式社区仅占22.2%。从英国的调查统计看，苏格兰、威尔士的住宅类型占比与英格兰地区基本相似。

独立住宅是英国主要的住宅类型，开放式社区是英国主要的社区形态。住宅类型和社区形态共同构成社区的居住形态。而居住形态对于社区治理影响重大，其背后反映着社区中复杂的产权关系，同时也给不同类型的社区带来了不同的治理挑战。

三、开放式社区与封闭式社区：居住形态影响下的社区治理

居住形态是社区外在的物理表现形式。在居住区的建设、出售和交付使用过程中，土地产权、房屋产权和共有设施产权之间的不同组合，反映在住宅的规划和建设中，会塑造出不同的居住形态。居住形态的成因是产权关系，居住形态的表现是空间结构，居住形态还深刻影响着社区中的权利和责任的区分，从而形成不同的社区治理模式。从“空间一产权一治理”的相互关系来看，英国主要形成了三种不同类型的社区形态和治理模式。

（一）房权与地权一致的开放式社区

如前所述，英国大部分的住宅属于独立或半独立住宅。独立住宅的特点是建筑物主体都是独立的，与相邻房屋之间没有共用部位。半独立住宅主要表现为联排，与邻居之间的共用部位主要是相邻房屋的墙壁。无论是独立住宅还是半独立住宅，都表现为独门独院，基本包含一个独立的前门和一个独立的花园。在产权上，这类房屋的房权和地权通常是统一的，业主在购买房屋的同时也拥有了住宅的土地产权。在英国，这类住宅被称为永久地权房屋。

由独立和半独立住宅形成的社区绝大多数都是开放式社区，类似于我国的街坊制。如图1所示，它没有围墙、没有院落、没有大门，每一户住宅的前门和后门外都属于城市公共道路，居住的房屋一般为临街房屋。城市的不同功能分区，如住宅区与商业区、住宅区与住宅区之间也没有明显的物理界限。

这类开放式社区的治理责任划分比较明确，每一户住宅的前门、后门就是责任的分界线。门内属于私人区域，治理责任由个人和家庭承担；门外属于城市公共区域，治理责任由城市地方政府承担。开放式社区不存在小区共同管理区域，因此这类住宅没有物业管理公司，也不需要缴纳物业费，当然也没有业主委员会等类似的组织。住宅以外的道路清洁、垃圾回收、停车位管理、水管电线等全部由市政府直接管理，由市政府提供统一的公共服务。当然，政府提供的公共服务需要一定的税收支撑，所有业主需每年向市政府缴纳一笔市政税（Council Tax），作为社区公共管理的专门税源。业主缴纳的税额根据房屋市场价格和实际居住人数确定。

（二）房权与地权分离的封闭式社区

英国住宅中，约有1/5的房屋属于多户居民集中居住的公寓。特别是在伦敦等人口稠密的超大城市中，由于人口密度大，在市中心不具备全部建设独立住宅的地理条件，因此，或高或矮的公寓住宅应运而生。公寓住宅有两类：一是有一定历史传统的低层公寓。这类公寓分布在中心城区的街道两边，属于开放式社区的组成部分，由3～5户共同居住在一个楼组中。由于户数较少，因而公共部位的物业管理由业主协商决定。二是集中开发的高层公寓。这类公寓比较典型，主要分布在新城，由开发商购买土地进行建设，建成后集中出售。

从社区的空间结构上看，英国集中开发的高层公寓，与我国的住宅小区非常类似，属于封闭式社区，有围墙、大门。英国的封闭式社区如图2所示。从产权上看，封闭式社区中既出现了房权与地权的分离，也开始出现了“共用设施”。第一，公寓楼中由于每一户业主都无法直接占有一块土地，因而公寓楼业主购买的是有一定期限的房屋使用权，而不直接拥有房屋所在的地权，当然，房屋使用权可长可短，也可以低成本甚至零成本续期。在英国，这一类房屋被称为租赁地权房屋。第二，公寓楼中开始出现楼组、小区等公共空间，同时也开始有供水、供电、绿化、停车场等共用设施。公共空间和共用设施的出现，就需要引入物业管理公司来提供专门的管理和专业的维护。

封闭式社区和共用设施的出现，催生了一种新的治理模式——业主定期缴纳物业费，由专业的物业管理公司来进行社区管理和住房维护。有趣的是，在英国的封闭式社区中，并未因此产生治理的“三驾马车”。虽然英国的大多数社区没有业委会，但在业主与物业之间也未频繁发生投诉与争端。其原因在于，公寓住宅的房权和地权是分离的。房屋产权（或长租权）归业主所有，房屋地权归开发商所有。在封闭式社区的所有公共空间中，其共用设施虽然归业主使用，但其所有权归小区的“地主”，即房屋所有权归业主，小区所有权归开发商。因此，封闭式社区中的物业管理公司由开发商聘请和监督，房屋的业主没有小区的共同管理权，仅作为小区服务的受益者，每年向开发商（地主）缴纳物业费。此外，由于房权与地权分离，业主还需要每年向地权所有者缴纳地租。

2019年以后，为了鼓励居民购买居住效率更高的公寓住宅，英国不断动议新的法案改革：一是推动降低地租和房产延期费用，提倡零地租，将房屋使用权延长至999年，相当于永久地权。二是授权公寓楼业主成立居民管理公司，包括Residents Management Company（RMC）和Right to ManageCompany（RTM），类似于我国的业委会，负责监督物业管理公司。①业主参与居民管理公司的条件是，其房屋使用权需要超过21年。目前英国正在立法，尝试授予居民管理公司选聘物业、质疑收费合理性和更换物业经理的权利。②三是英国目前正在进行立法的前期研究，准备参照其他国家经验，在公寓楼中提出共有权的概念，以此来进一步重塑公寓社区的治理模式。

（三）混合型的围合式社区

一般而言，由独栋住宅组成的社区为开放式社区，由业主向市政府缴纳市政税进行公共管理；由公寓组成的社区为封闭式社区，由开发商（地主）聘请物业管理公司对公共空间和共用设施进行管理。但是近年来出现了一些新变化：一是城市中由开发商购地进行的整体性房地产开发越来越多③，这意味着开发商在建设房屋时必须同时建设小区基础设施；二是由于公寓的房权和地权是分离的，因此购买公寓意味着只有房屋的使用权，而没有永久地权，同时在实际使用时还需要额外缴纳“地租”、房屋产权到期后的“延期费”等一系列费用，因此英国人在购买房屋时更倾向于购买独立（半独立）住宅，而非公寓。由于这两方面原因，便出现了一种新型房屋（FleeceholdHouse）组成的围合式社区（如图3所示）。

从住宅类型上看，围合式社区以独立或半独立住宅为主；从社区结构上看，围合式社区是集中开发的，因此规划图上有明晰的小区边界，类似于我国的别墅小区。但围合式社区仍有其特征：第一，尽管规划图有小区边界，部分小区也有低矮的围墙，实际上小区并不设大门和门禁，因此出现了“有围墙，无大门”的社区空间结构。第二，在围合式社区中，一些住宅的业主既拥有房权也拥有地权，但除住宅建筑占地以外，小区公共空间的地权仍归开发商所有。

围合式社区的治理，既不同于开放式社区，也不同于封闭式社区。开发商拥有小区地权，因此由开发商聘请物业管理公司，对小区公共空间和共用设施进行维护。业主作为服务享受者，须每年向物业管理公司缴纳小区管理费。小区管理费由购房合同约定，业主可以定期向物业管理公司提出意见与建议。开发商认为，有必要在小区土地上新建或改造服务设施的，须征求业主意见，由业主平摊建设费用。有趣的是，围合式社区中没有类似业委会的组织，但业主与物业管理公司之间的争端也不多见，其原因在于，围合式社区没有门禁，社区以外的居民可以随时进入，因此围合式社区中绿化、停车场等基础设施，与城市公共道路的基础设施属于同一标准。社区的半开放性使其公共设施的建设标准较低，不存在高端小区，也不存在高额物业费。在围合式社区中，拥有独立住宅的业主每年缴纳的小区管理费（物业费）大约在100至200英镑之间。①较低的物业费使得业主和物业管理公司之间发生争端的必要性大大降低，物业管理公司承担的社区管理责任较少，更多的是对社区基础设施的维护，业主对物业公司有不同意见时，可以单独或小范围发起协调会，向物业公司提出建议。

四、社区治理的政府责任：社区中的公共管理权力

英国社区的治理责任，依照“房权一地权”的不同组合而划定。开放式社区没有物业管理公司；封闭式社区和围合式社区由开发商作为土地所有者来进行物业管理。对于业主而言，社区类型不同，“房权一地权”归属不同，最终承担的社区管理成本也不同，如表2所示。

可以发现，在英国无论是哪一种社区中，都较少出现类似于业委会的业主自治组织。但是，“缺乏自治”并未对社区治理带来挑战。在不设置业主自治组织的情况下，英国强调地方政府在社区中直接承担治理责任。第一，在开放式社区中，由于没有围墙、大门等居住的物理界限，政府直接介入社区管理和服务，例如垃圾回收、社区停车等事务由市政府直接管理。第二，在占比较小的封闭式社区中，物业管理公司由政府制定行业标准并进行监督。第三，社区中的居民违法行为由政府根据市民投诉进行监管和执法，社区中的居民冲突由市政府相关机构进行调解和裁决。第四，居民对政府的管理、监督、调解和执法如有异议，可以向法院提起诉讼，司法是治理争端的最终裁决途径。

在英国，业主、物业、政府在社区治理中的责任划分十分明确。政府在社区治理中发挥的作用主要包括以下几个方面。

（一）对居民行为进行监管执法

对于社区居民可能遇到的各类问题，政府会制定详细的法规进行规范和指导。其中针对社区居民个人和家庭的行为规范，主要包括五类：一是垃圾回收，二是邻里争端、噪声、宠物和虫害等问题的解决，三是房屋维修、翻新、室内装修许可，四是道路清洁、公共路灯等问题报告，五是社区安全相关问题。①英国通过相关法案对可能发生的问题进行规定，并有相应的处理程序。以房屋维修和装修为例，一是制定了专门的《房屋维修装修法案（2010）》和《脚手架规则》，规定所有对建筑物的修改都必须向政府申请许可，否则必须恢复原状并处严厉罚金。二是公布申请住宅维修许可的程序和途经，并可以通过政府网站一键直达。例如申请建筑许可需联系地方规划官员，简称LPA（Local Planning Authority），如需确认是否需要许可，需联系建筑管理控制部门，简称BCB（Building Control Body）。三是要求业主对相邻邻居承担告知义务。四是在整个申请和实施过程中，如居民无能力解决以上问题，可以申请付费的政府服务。五是政府向申请建筑物维修的居民提供必要的信息支持。与维修相关的各类信息，包括社区规划、建筑规划、早期建筑图纸、地下线缆和管道图纸、政府规定、居民约定等都可以通过网站免费申请获取。六是受理居民对于维修装修的投诉和上诉，发现违反相关法案的，由政府人员上门制止和罚款。

值得学习的是，英国的社区法案和相关规定非常善于使用“清单制”，即将每一种可能出现的情况罗列出来加以规定，并且不设置兜底条款。如以下规定②。

除2010年《房屋维修装修法案》中的规定外，以下八种情况，你也必须申请专门的政府许可：

1）强弱电箱的移位和电力、电路修改；

2）包括任何可能涉及地面和管道改变的卫生间、浴室装修；

3）靠近卫生间和浴室的电线电路更改；

4）安装空调、空气净化等设备系统；

5）涉及门和窗的任何改造；

6）室外屋顶的铺设和装修，特别是涉及使用沥青的；

7）热力系统的安装和改造；

8）各类散热器、发射天线的增加和安装。

（二）规范和明确物业管理责任

近年来，随着集中开发的社区越来越多，物业管理的争端也呈上升趋势。2018年，英国政府开始回应规范物业管理市场的呼声，并在2019年以后推出了一系列改革。第一，在租赁地权社区中，英国政府提出，地租是否缴纳与物业管理服务质量并无直接关系，因此要求地租制度改革，提倡零地租，并提出地租缴纳金额的上限为房产价值的0.1%，实现“零金融价值”。①第二，在永久地权房屋组成的围合式社区中，英国政府提出应该赋予业主监督物业的同等权利，提倡参照封闭式社区的模式，可以由业主组成居民管理公司来监督和管理物业。第三，英国政府也开始考虑成立一个专门的监管部门对物业管理公司进行监管，并开始进一步规范物业服务收费，要求物业公司定期提供开具服务费发票的标准化表格，以便清楚地列出构成总费用的各部分及相应比例。②第四，在伦敦等地区，政府还制定了社区和公寓楼范围内物业服务的行业标准，将公共空间和共用设施分为33个部分，按照“极好、好、有待提升、差、不合格”五个等级分别制定了明确标准，并定期由监管部门进行评估。③第五，在不断赋予居民物业监督权的同时，英国政府也强调业主权利的有限性。例如，明确提出公寓楼有四类情况与物业管理公司的服务质量无关，需业主另付费处理，包括设施日常磨损、设施的重大修复、明显不可修复的损坏、污渍、烧痕等。同时规定政府有关部门可以受理居民投诉，但不受理没有明确法规依据的居民抱怨。

（三）受理居民对物业的投诉

2008年和2014年，英国政府分别立法要求在英国从事房地产、物业相关业务的所有租售中介、代理和物业服务机构，都必须加入两个“补救计划”之一，包括“物业补救计划”（The Property RedressScheme）和“物业监察官”（The Property Ombudsman），否则将会面临最高5000英镑的罚款或者1000英镑罚款加某项警告或行业禁令。④“物业补救计划”是采取第三方服务的形式，既受理居民投诉，也为房产中介和物业公司提供独立的第三方调查和专业的解决方案。该计划向参与的物业企业收取会费，约为每年200英镑，受理的居民投诉有一定时限，为过去12个月以内。⑤“物业监察官”设立于1990年，是由政府设立的对居民投诉进行调查和仲裁的相关机构。与“物业监察官”配套设立的有两个保险计划，一是“物业赔偿保险”，涉及物业公司对居民的赔偿；二是“租赁金保障险”，为租房居民的租房押金提供保障。“物业补救计划”的参与者主要为封闭式社区中有一定规模和专业性的中介和物业公司，倾向于为物业公司提供专业支持；“物业监察官”的适用范围更广，受到其他政府部门的支持，接受投诉的范围更广，也更强调保护居民的合法权益。

五、社区慈善法团：社区中的居民自治组织

在英国，开放式社区是主要的社区形态，即便是围合式社区，其小区内部对周边居民也是开放的。就开放式社区来说，与我国不同的是，英国的社区不是一个行政概念，不具有围合管理的意义，而更多的是一个文化概念，指具有共同历史传统或文化生活的居住共同体。社区通常有一个中心，一般为一个具有文化象征意义的教堂、酒吧、体育活动中心或公园文化活动中心。

从广义上说，英国的社区有三种类型，分别为堂区（parish）、乡镇（town）、社区（community）。堂区，由过去天主教的教区演化而来，现在已成为世俗化的维持社区福利和治安秩序的基层单元①；乡镇，主要出现在郊区和农村，根据居民的聚居情况自然形成，部分乡镇有选举产生的小规模议政会。社区，主要分布在城市中，居民按居住地围绕教堂或社区中心形成。从理论上说，以文化为纽带的社区不应是一个地理概念，但由于英国的社区是选区的基础，在选举中选区必须有明确的地理边界，因此事实上能够在地理上对社区进行界定和划分。而社区的边界也成为市政府提供公共服务配置的基本边界。

尽管是非行政化的社区，英国在社区层面，仍然设置有类似于“居委会”的自治组织，即“社区慈善法团”（The Charity Incorporated Organization）。英国将“社区慈善法团”的功能定位为“社区发展”，而非社区治理。这意味着它不承担任何公共管理、公共服务或公共安全的职能。社区慈善法团由社区居民选举产生，主要包括主席、副主席、秘书长、出纳员四个关键职位，以及若干名委员。此外，社区慈善法团通常也吸收社区周边公共医疗卫生中心的负责人作为参与者。社区慈善法团全体会议每月召开一次。社区慈善法团的主要职责总体包括五个方面：一是管理运营社区中心，二是代表社区居民规划和推动社区发展，三是负责撰写与发布社区新闻，四是向市政府反映居民意愿和居民关切的问题，五是负责社区特色和地域特征的其他事务。在会议制度方面，社区每年召开一次面向全体居民的周年大会，向全体居民报告过去一年中社区慈善法团的行政事务、财务状况和重要项目的进展情况。

社区慈善法团最重要的职能是运营社区内的社区中心。英国的每一个社区都有一个成规模的社区中心，是开展各种社区居民服务活动的主要场所。一是讲座活动，邀请与本社区有联系的知名人士或地区治安官等到社区中心做演讲。二是接待活动，每月固定时间由社区慈善法团的负责人和委员接待居民来访，与居民沟通信息。三是业余文化课程，主要以文体和亲子课程为主，包括太极、瑜伽、芭蕾舞、管弦乐、外语等课程。四是场地出租，无论是居住在社区内还是社区外的人都可以通过网络在线申请，租用社区中心的空间和场地。租用场地需缴纳基本的运营费用，收费标准根据场地的大小，每两小时收费10～20英镑。五是社区咖啡馆，在社区中心开放时间段，社区咖啡馆同步对外开放。六是运动会馆，部分条件好的社区中心同时建有运动场馆，包括壁球、羽毛球、篮球、游泳池、瑜伽馆等场地。

社区中心和社区慈善法团往往是“两位一体”的，社区中心同时也是社区慈善法团的办公所在地。社区中心并没有大的会议场所，在召开有关社区全体居民的大型会议时，社区慈善法团往往需要向社区内的小学或教堂租借场地。不过，由于社区慈善法团与教堂和中小学校的协同关系，场地租用的费用往往十分低廉。

英国的社区慈善法团与政府（市政委员会、郡政委员会）之间并无任何行政上的隶属关系，市政委员会属于地方政府，而社区慈善法团属于居民自治组织。在开放式社区的社区结构下，社区慈善法团也不需要承担任何来自郡政委员会或市政委员会的行政事务。社区慈善法团由居民直接选举产生，作为居民自治组织，社区慈善法团选举的制度化程度较低，并且各地机制也不尽相同。在比较成熟的社区中，社区慈善法团成员从居住在社区并登记为社区会员的居民中选出；但在一些宗教传统影响较深的地方，社区即教区，社区慈善法团的成员多由教会人员组成。

不过，英国强调政府对居民自治组织的公共权力的支持。社区慈善法团与市政委员会之间有固定的联系机制，主要体现在四个方面：第一，以议员作为联系的中介。社区除了是历史形成的居民生活的共同体之外，还是基层选举的选区，不仅选举产生地方政府的郡政议会议员和市政议会议员，也是选举产生下议院议员和欧盟议会议员的基本单位。因此，一个社区内至少有两名市政议会议员和一名郡政议会议员。议员产生以后，一方面担负联系本社区、代表本社区和合理反映本社区居民意愿的职责，另一方面选举出的议员还是市政委员会和郡政委员会内专门委员会或某一行政机构的重要成员。第二，以社区中心作为联系的中介。社区中心是英国城市社区中最重要的资产之一，一般由社区慈善法团管理和运营。但是，社区中心的所有权却是复杂的。由于英国土地的私有化程度较高，因此社区中心建设所需要的土地往往需要多方筹措，以英国牛津的J社区为例，正在筹建的新社区中心，其土地来自四个部分，即传统的教堂用地，私人赠予，市政委员会支持和专业社会组织的支持。因此新建成的社区中心，在所有权上归属市政委员会、社区慈善法团和专业社会组织三方所有。由此，社区中心同时也是市政委员会向全市开放的公共活动场所。第三，以地区委员会作为联系中介。在市政委员会的下属专门委员会中，下设若干个地区委员会，专门负责社区与市政委员会之间的协调。在市政委员会的机构设置中，有专门负责社区服务的行政机构，为社区慈善法团提供政府公共服务和支持。第四，以社区公共事务作为联系中介。社区慈善法团尽管不承担公共管理职责，但却在积极倡导居民形成良好而道德的社区行为规范方面发挥着重要作用。例如，社区慈善法团在发现社区内违法停车等行为时，有权对相关人员发出警告，在情况严重时可以启动相应的司法程序。

除上述制度外，围绕社区慈善法团的运转，还有若干具体的社区自治机制：

（一）社区会员制度。英国的基层社区主要以开放式社区为基本形态，与此相适应，社区慈善法团在准入机制上也是开放的。社区慈善法团通常欢迎所有居住在社区内的居民，以及任何不居住在社区内但关心本社区事务的社会人士的参与。因此，不论是社区中心还是社区慈善法团，都欢迎社区内外人士的加入。但是，涉及一些关键的社区公共事务，如议员选举、社区慈善法团选举、社区公约等，仍然需要识别社区成员的身份，由此产生了社区会员申请制。根据社区章程，所有人无论是否居住在社区内，均可以申请加入社区会员。社区会员在参与社区中心活动、社区中心场地租用等方面享有优惠折扣，但同时每年也需要缴纳一定金额的会费。社区会员在申请加入时需要向社区慈善法团提供相关信息，包括是否居住在社区内。只有既是社区会员同时又居住在社区内的居民才享有审议公共事务和投票的权利。

（二）重要事项公约。在社区安全、食品安全、环境保护、社区停车等重要事项上，社区慈善法团有权利制定社区公约并要求全体社区居民遵守。社区公约有比较详细的约束性条款和规定，在居民违反社区公约时，社区慈善法团有权利要求市政委员会和相关行政部门介入或启动相关的司法程序。不过，社区慈善法团本身没有施行罚款或实施其他惩戒措施的权利。

（三）社区公共空间。社区中心是一个社区内最重要的公共空间之一。英国城市社区中心最重要的特点是都具有一定的规模效应。英国中小城市的社区规模一般在800户左右，即便在这样规模的社区中也都建有面积在500平方米以上的社区中心，在条件较好的社区，社区中心就是一个小型的运动场馆。当然，除社区中心外，社区活动还比较集中地出现在其他三个公共空间。一是教堂，主要由教会人士运营。这里既开展宗教活动，也常常举办社区公共活动。二是酒吧，英国城市中的酒吧数量大大超过超市，一个社区往往有多达十几家社会化运营的酒吧，其中有一到两家名为社区俱乐部（community club）的酒吧，是各类社区活动的经常性举办地。三是公共绿地，英国城市中的公园和公共绿地数量很多且没有围墙，一般由郡政委员会负责管理，是开展社区公共生活的重要场所。

（四）居民志愿活动。英国城市中的各个层面都有较为丰富多元的社会组织，虽然绝对数量不是很多，但许多社会组织财力和资源丰厚，具有几十年甚至上百年的活动历史。市长作为政务官在经选举上台后，会公开选择两到三个实力雄厚的社会组织作为支持他的利益团体。在社区层面也是如此，社区慈善法团通常会选择若干个社会组织与社区合作。同时，在社区章程中规定，社区慈善法团最重要的职责是向各类居民社会组织提供支持。社区慈善法团每年会在不同时间段内周期性发起社区志愿者行动，例如开展社区内的公共卫生清扫、行人安全维护等志愿活动。

（五）社区行动计划。在英国的每一个社区，都会有专门针对重点工作的行动计划。有的社区关注青少年健康，有的社区关注外来移民融入，有的社区关注文化多元融合，有的社区关注绿色环保。总体上看，社区行动计划有以下四个特征：一是每一个社区并非只有一个行动计划，而是同时有两到三个；二是每一个行动计划都是长时段的，持续的时间长达三到五年；三是行动计划强调合作治理的理念，强调不同社会组织在实现行动计划中的伙伴关系；四是每一个行动计划都重申和强调了社区的核心价值和文化理念，如健康、平等、多元、参与、活力等等，因此每一个社区都提出了自身在一定时间段内的文化理念。

（六）合作伙伴组织。随着社区服务需求越发多元化，基层政府不得不调动社会各个方面的积极性来进一步推动城市发展和城市治理。1977年，英国政府在《内城政策》白皮书中明确表示，政府希望构建合作伙伴机制以联合各类社会伙伴组织来解决老工业城市的城市更新和城市再生问题。1990年以后，这一政策逐步成为促进英国城市与区域发展的重要手段。基层政府开始与各种社团，如商业界、志愿者组织、当地社区、企业培训协会、大学、住房协会以及其他相关机构建立合作伙伴关系。合作伙伴关系并不局限于某一种组织，而是既包括不同政府之间的合作伙伴关系，也包括政府与私有部门之间的合作伙伴关系，还包括政府和各类社会团体之间的合作伙伴关系。①

六结语

从英国的社区治理经验看，社区的空间特征会直接影响到社区的治理模式。从某种意义上说，社区的治理禀赋在社区规划、建设和形成的过程中，就在空间上被提前锁定了。这种空间关系在社区存续的过程中会一直存在并影响着社区治理过程中遇到的问题以及解决方案。当然，社区的空间特征，并不仅仅意味着空间的物理关系，同时也反映着产权关系和社会关系。在英国，开放式社区是主流，房权与地权一致是主流，这就形成了基层政府深度介入社区的治理模式。而我国恰恰相反，封闭式社区为绝大多数，房权与地权的二元分离为社区产权的基本前提，因此形成了依托共有权成立自治组织的业主自治模式。英国存在的少数封闭式社区，也给我国的社区治理带来了一些启发——业主自治组织并非社区治理的必需品，同样，成立了业主自治组织的，也不能要求它承担全部的治理责任。无论是否具备业主自治组织，社区治理的核心内容都应是规范和界定好开发商、物业管理公司、业主自治组织、居民自治组织和基层政府等不同主体之间的责任边界。