官民协治：韩国城市治理的新格局

【关键词】官民协治协同治理公共行政民主化公民参与

一、问题的提出

两次世界大战之后，福利国家体制在西欧迎来黄金时期。但由于20世纪70年代初期发生的石油危机和以此为开端的经济萧条、财政赤字、通货膨胀、大量失业，“从摇篮到坟墓”均有保障的福利国家模式走向衰落。基于凯恩斯主义的宏观经济调控中国家扮演的角色、在社会福利中的政府职能均遭到怀疑，以致出现了英国撒切尔政府、美国里根政府代表的“国家反对国家”的新自由主义政府改革浪潮。此后“小政府”卷土重来，极度推崇市场机制的新公共管理（New Public Management）成为一股强劲的潮流。新公共管理针对公共服务质量下降、资源浪费、政府问责机制缺乏等问题，主张公共行政内部积极引入竞争机制进而建立市场化的运作。于是“公民”概念逐渐被基于自利的理性经济人假设的“顾客”概念所替代，政府则面临职能转变的问题，而渐次进入“公共企业家”的角色。在这种企业化、市场化的公共行政模式下，公共行政的作用自然限于根据顾客需求提供服务。而行政人员往往追求能够量化的方法和指标，比如成本效益、资源投入比率、顾客满意度、服务速度等。因此，公共服务的内容也日益倾向于数量化、操作化。①②过度强调市场机制和经济价值的新公共管理严重损毁了公共行政的本质，即“公共性”，具体体现在两个方面。一是公共服务的私有化。众所周知，政府的公共权力不是服务于特定个人或集团，而是服务于全体人民。如果政府等公共组织与人民的关系被重塑为新公共管理所强调的企业与顾客的关系，那么将会导致政府专注于容易量化之特定人群的特殊利益进而做出急功近利的政策，无力担负捍卫公共价值的责任。二是公民的边缘化。以购买和委托为基本特征的新公共管理的服务方式会导致公民权的萎缩。毋庸置疑，公民不仅是公共服务的消费者，而且是公共服务的参与者，更是社会的主权者。如果把公民简单定位为自利的顾客，那么公民的角色要么是政府服务的消费者，要么是执行行政部门要求的转包商，这等于降低了公民在社会治理过程中能发挥的多种作用。

带着这种问题意识，本文将通过探索公共行政民主化实践为此问题提供解答。我们通常认为，民主与效率是相克的．但需要注意的是，效率不是检验合理性的唯一标准。政府和企业是两种性质不同的组织，企业型政府理论只能改善政府作风，而政府的宗旨和政府工作的基本原则是不能动摇的。国家政策及政府活动根本不能像企业那般只围绕经济性效率来运作，因为国家与政府的活动离不开公益这一较为理想的目标，包括非经济性关怀。效率性是所有组织该追求的价值，但它本身不能代表公共性，有时候它与责任性、公正性、持续性等政府组织该追求的其他价值难以共存。此外，公共权力的运用、公共行政的执行，单靠数字指标是无法合理管理的。新公共管理所强调的量化管理是在顾客（服务对象）明确的情况下才能有效适用的，故而非特定公众所感知的公共服务之效用在短时间内难以估量，也难以评估政府为公众创造的公共价值之实质。由此，我们分析国家政策和政府活动时，更应考虑它包含的非经济性价值和关怀。

公共行政民主化主要是体现为公共性的非经济性价值和关怀。事实上，完全撇开人民来进行社会治理是不可能的，因为其成效最终要落实在人民群众身上。任何社会治理都必须吸纳尽可能多的社会参与，达到治理效果的最大化，尤其是在公共权力的末梢就更应强调公共部门与民众之间民主化的协调合作。③可以说，官民协同治理（以下简称“官民协治”）是实现公共部门与民众之间民主化的主要形态，是体现善治的基础。俞可平指出：“善治的本质特征，在于它是政府与公民对公共生活的合作管理。”①城市则是这种官民协治实验的重要场域。21世纪是城市的时代，未来人将会是“城市人”（Homo Urbanus）。根据联合国估算，到2050年，70%的人将居住在城市。这意味着城市将会越来越拥有更多的人口和与其匹配的代表性。尤其是人口规模较大、主要产业集聚、多元文化兼容的巨型城市治理可以塑造对政府治理和国家治理的导向。目前的巨型城市正面临着低生育、低增长、老龄化、人口减少、单身家庭的增加、第四次工业革命等诸多难题。这意味着，城市既需要面对治理体系与能力的严峻考验，又亟须构建起能够回应复杂多变的人民需求的城市治理范式。本文将主要论述的官民协治是公共行政民主化的具体体现，其宗旨在于通过人民当家做主的方式提高城市治理的回应性进而恢复城市行政与服务的“公共性”。

“公共性”本身往往具有高度的模糊性，这意味着“公共性”只能在不断的实践中摸索并实现。在此背景下，本文着眼于韩国之首都首尔的官民协治经验。首尔作为拥有具不同价值观和多元利益的千万人口的巨型城市，从2015年开始积极探索超越国家主导与市场中心的二分法，形成了一种政府（中央与地方）、企业、社会组织和社区协同解决问题的“官民协治”的城市治理范式。本文在回顾文献并结合经验研究的基础上围绕以下问题展开论述：韩国城市治理范式的演变逻辑、官民协治的实质性特征和内涵、官民协治在韩国的实践形态以及目前存在的局限。基于此，本文旨在提炼出一定的政策启示，从而对中国城市治理现代化路径的探索提供重要助益。

二、韩国城市治理范式的嬗变

美国政治学者格雷戈里·韩德逊（Gregory Henderson）曾经在韩国担任了十年外交官。他指出：“首尔不是单纯的韩国最大城市，而是首尔即韩国。”②通过这句话，我们可知首尔在韩国占据的一枝独秀的地位和实力。毋庸讳言，韩国的政治、经济、社会、文化资源集中于以首尔为中心的首都圈（亦称“京畿道”）。韩国总共具有370个公共机构，其中164个位于首都圈内，而分布于首尔各地的就多达125个，例如财政、法务、外交、国防、行政安全等政府核心部门以及最高立法机构（国会议事堂）和最高司法机构（大法院）等。韩国49.5%的国民生产总值（GNP）、50.2%的就业者、95%的100强企业本部以及84%银行存款均集中在首都圈。③在教育与文艺方面，首尔一都独大的现象更为突出。近三年韩国高校评价综合排名前10中的8所即首尔大学、延世大学、高丽大学、成均馆大学、汉阳大学、庆熙大学、梨花女子大学和中央大学都位于首尔。除博物馆以外的14所国立综合艺术设施当中9所位于首尔。58.3%的文化产业单位、78.1%的从业人数的以及出版、音乐、电影、漫画、游戏等文化产业销售额的89.1%都被首都圈占据了。①资源的过度集中必然导致人口的过度密集。2023年，韩国的总人口为51558034人，以首尔为中心的首都圈常住人口为23016583人。面积只占全国11.8%的首都圈地区却占据了韩国人口的半壁江山，韩国被戏称为“首尔共和国”也不足为奇。

事实上，如今首尔呈现的规划与建设反映的是“发展型国家”（Developmental State）的“发展城市”（Developmental City）认同。20世纪70年代开始的全球产业链的变化和调整为发展中国家提供了参与新国际分工网络、加快工业化进程的机遇，韩国也受益于此。实际上，在20世纪60年代，韩国GDP的年均经济增长率高达8.8%，20世纪80年代和90年代分别达到10.5%和8.7%。有学者通过“发展型国家”模式解释韩国、新加坡等亚洲“四小龙”取得的令人瞩目的高速经济增长。按照“发展型国家”理论，这些国家经济起飞的主要秘诀不在于市场经济的内生因素，而在于以“国家”为象征的“抽象化的政府”主导的发展战略。发展型国家根据“发展压倒一切”的原则，通过具有执行力和自主性的官僚体系，积极利用国家能力和政策倾斜，以提升国家的生产力和竞争力，从而实现迅速的经济增长。②

在此过程中，国家必然做出选择将国内稀有资源投向何方。韩国政府于1962年提出的《经济开发五年计划》和1972年提出的《国土开发综合计划》标志着国家对产业和空间的战略选择。正如亨利·列斐伏尔（Henri Lefebvre）所说，“空间是政治性的、战略性的”③。首尔就是国家主导的发展主义呈现的最大的政治、战略空间。从1986年到1995年，首尔年均GDP达到9.2%，这意味着首尔在韩国的产业发展、劳动力再生产过程中起到不可替代的枢纽作用，所谓“汉江的奇迹”乃是“首尔的奇迹”。首尔作为“发展型国家”的“发展城市”，经历了官选市长引领的、以集中与单向为特征的自上而下的城市建设过程。目前韩国首尔一都独大的典型而极端的单头城市体系即是其产物。

而在20世纪90年代，首尔的城市治理体系进入了新阶段，这种“新”集中体现在两大方面。第一，城市治理结构有所变化。随着1995年地方自治制度的实施，人民可以自己选出行政单元的“代表”和“管理者”。各市、郡、自治区级别的基础议员，直辖市、广域市、特别自治市、道、特别自治道的广域议会议员，市长、郡守、区厅长等各地方行政机构的首长均由人民直接选举产生（参见表1）。第二，城市治理逻辑和主体转变。如前文已述，新自由主义政府改革浪潮带来的新公共管理及其包含的市场竞争逻辑重塑了城市公共服务体系，从而大幅放宽对市场准入基础设施建设、公共事业领域的限制。1997年金融危机爆发之后，这种趋势越加明显，按照理性计划推动地区增长的发展型政府逐渐被新自由主义政商联盟取而代之。

值得指出的是，这些变化未能带来城市治理范式的根本性转型。实际上，从民选第1期间（1995年）到民选第4期间（2010年）为止，首尔一直没有摆脱“发展城市”的旧面貌。首尔作为独大的“发展城市”，承担的功能过多，城市规模持续扩大，城市社会问题也随之涌现。因此，在民选第1期至第2期期间（1995-2002年），首尔城市治理的重点在于整顿日益凸显的大城市病，包括人口过密、交通拥挤、资源紧张、基础设施短缺等。进人民选第3期至第4期期间（2002-2010年），首尔开始被冠以“全球”“生态”“创意”等修饰。这似乎在探索提升城市治理高度的创新性、综合性的治理模式，事实上开发主义式城市建设却变本加厉，只不过是发展方式从政府“发号施令”到“招商引资”的转变，发展视角从内向到外向的转移。比如，2002年开启的新城（New Town）项目和2005年竣工的清溪川复原工程为代表的《市中心城区发展计划》及其背后依然隐藏着“摊大饼”“大工程”式的城市规模扩张的发展机制。“世界一流城市首尔”、“设计首尔”（Design Seoul）、“汉江复兴”（Han River Renaissance）等是在民选第3期至第4期期间提出的主要口号和项目，这间接标志着城市已成为国家参与全球竞争的主要场域乃至工具，显示了以生产、创利为主的开发主义式城市发展观。城市规模的不断扩张、资本的过度积累引发了一系列社会和空间混乱，如因拆迁、搬迁造成的既有共同体的解体、邻里关系淡漠、社区福利弱化、公共服务不均等问题。在城市决策过程中公民被系统地排除在外，该为人服务的城市政策蜕变为资本服务，难以回应复杂多变的城市治理需求。

可以说，从事社会运动的朴元淳首次当选首尔市长的民选第5期期间是首尔城市治理变革的拐点。2011年朴元淳任职以来开展的“首尔10年革命”体现了市民中心的城市治理实践，与2019年习近平总书记在上海考察时首次提出的“城市是人民的城市，人民城市为人民”的人民城市理念和其建设实践异曲同工。①首尔在朴元淳任职后经历了从城市硬实力到城市软实力的城市治理重点的转移。朴元淳提出的“希望首尔：一起建设的首尔，一起享受的首尔”等口号及本着“沟通”“参与”“市民即市长”的市政原则，始终将“市民”与“市民生活”放在重点的城市治理形态上，与以往的城市治理范式内涵形成鲜明对比，其变革主要体现在核心价值、政策方向、运作逻辑、公民角色等方面（参见表2）。这足以说明首尔正处于从“发展城市”向“变革城市（Transformative City）”的转型过程之中。下文将着重论述的官民协治，是首尔在城市治理范式转型过程中脱颖而出的制度框架。官民协治旨在超越政府主导和市场导向的二分法，积极地、系统地实现公民中心的城市服务以及公民主导的城市决策。

三、官民协治的实质性特征与内涵

广义而言，所谓官民协治，指的是实现公共行政民主化的一种官民共治形式。这意味着官民协治可以成为既有民主、行政、国家与社会关系理论和实践的重大突破。官民协治的超越性，主要表现在它具有的三大实质性特征。

（一）官民协治以公民参与为前提

公民参与是官民协治的基本支柱之一。没有公民参与，官民协治就无法实现。官民协治通过公民参与尝试克服代议民主的内在困境。实际上，代议民主在很大程度上是以公民权的弱化或牺牲作为代价的。正如卢梭所讽刺：“一旦议员被选出，他们就什么也不是了。在掌握自由的短暂片刻中，他们对自由的运用让他们注定失去自由。”①意思便是，选举一结束，公民权就开始异化。通过选举产生的政府一般在韦伯所描述的“官僚制铁笼”②中负荷运转，盲目做出决策，未必做到“民有所呼，我有所应”。结果，选举时漫天的“公约”在选举后蜕变为无人过问的“空约”，以致出现人民形式上有权、实际上无权的现象。人们通过选举将自己的权力和责任“外包”（Outsourcing）给选出来的代表，但授权的代表易于笼罩在民粹主义的风险之中。因为代表要获得多数选票而往往去迎合众意（Will of Majority），所以弱势群体和少数群体的意愿和利益难以得到保障。此外，由于代表候选人参加选举需要所属党的提名和财力支持，他被所属党及既得利益集团所绑缚的可能始终存在。在这样的情景下，汉密尔顿（AlexanderHamilton）在《联邦党人文集》中所说的代表具有的“进行复杂的审查工作所必需的见闻和眼力”③容易败坏。一言以蔽之，代议民主的两大特征（委托性和周期性）标志着它具有的“弱势民主”④缺陷。

笔者认为，官民协治中的公民参与的两个重要组成部分即“公民”与“参与”能代表克服“弱势民主”的核心要素。首先需要说明，公民区别于作为法人的居民。根据韩国《地方自治法》第16条，地方自治团体（地方政府）管辖的行政区域里拥有住所的个体成为居民。⑤可见，居民是法律赋予的身份，其本身并非具备主动因素，任何人都是作为一名居民而存在的。而公民有所不同，它不是与生俱来的，而是在社会实践中通过主体意识的作用逐渐铸就出来的。可以说，居民是通过参与成长为公民的。公民在协治过程中以参与的形式会自主地、直接地、公开地、持续地表达其意愿及利益。

其次，协治中的公民参与不是作为目的的参与，而是作为手段的参与。协治中参与具有的意义不仅局限于公民的参与与否、频度、规模，更值得强调的是参与的层级和深度。有学者指出，协同治理是一种治理类型，即公共和私人利益相关者使用特定的流程共同参与、制定有关公共物品供给的法律和规则。⑥在此我们不难发现，协治中的参与是公民行使“建立制度的权力”的手段。也就是说，在协治中公民通过参与提升为规则的创造者（Rule Maker），于是不必苦等周期性选举由委托的代表来实现“价值的权威性分配”，⑦而可以通过常规化的参与试图实现“价值的社会性分配”。协治中参与带有的这种工具性标志着官民协治沿着审议民主（Deliberative Democracy）方向呈现参与。换言之，官民协治通过公民参与实现的不是单纯扩张的参与民主（ParticipatoryDemocracy），而是将参与寓于审议之中。谢里·安斯坦（Shelly Arnstein）曾经指出，公民参与有八个循序渐进的阶段，即操纵、引导、告知、咨询、劝导、合作、放权、共同决策。这八个阶段又可以大致概括为三种程度的参与：第一，政府按照自己的意愿操纵公众参与，以鼓励公众参与引导公众对政府的支持，严格说这不是参与，而是接近于高度的动员；第二，将信息告知公众，公开询问、听取公众意见的表面参与，官民间进行的劝解交流是较深层次的表面参与；第三，官民共同承担责任的合作，通过权力下放授予公民决定、控制、执行资金的权力及问责权，此为实现公民自治的深度参与（参见图1）。①以谢里·安斯坦的阶梯理论为尺度，公民能行使“建立制度的权力”的审议民主导向的参与充分体现深度参与的要素。并且，在以参与为前提而进行的公共协商、讨论过程中，各种广泛、多样的公民观点得到表达和倾听，由此可以收集较为真实和多样的信息，有助于制定更好的法律和规则。

（二）官民协治是在制度设计的空间中体现

政府为公共行政民主化设计的制度空间是官民协治的另一个基本支柱。上文已述，官民协治中公民通过参与成为规则的创造者。但是公民参与的基点在于政府安排并提供的制度载体。因此，官民协治中公民既是规则的创造者，又是规则的接受者（Rule Taker）。这就足以说明官民协治中公民主导与政府主导可以相容。因此，官民协治很难被归为第三部门（The Third Sector）活动。但需要重点说明的是，官民协治不是为了“官”要做的事情而鼓励“民”的参与或动员的，而是为了“民”要做的事情而借助“官”之力量。换言之，政府通过制度保障使公民拥有“已成制度的权力”，公民拿它行使“建立制度的权力”。政府试图建构协治格局，旨在将新公共管理毁损的“公共性”在公共行政与服务领域中找回来。

与新自由主义孪生的新公共管理将以经济（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness）即3E为原则的市场竞争逻辑移植到公共行政领域之中，从而导致公共行政偏离公共性的现象，具体包括政府的企业化、公共部门的泛市场化、公民的顾客化。企业与政府是两种不同性质的组织。企业是利润驱B0hmDWwma5+A/aUv6tivP7Bp2oMhyDfBN1NwfZFG7iM=动的，而政府则是在特定服务的固定预算和规定的绩效标准基础上工作的。①政府的运行和绩效终究离不开公共性，政府一旦离开公共性就失去了其合法性根基。但公益不一定创造收益，公共性自然包括非经济性价值和关怀。然而，3E原则的泛滥将政府改革引向歧途，已转变成企业的公共组织往往会放弃非经济性价值和关怀。政府将公共服务责任“出租”给市场，追逐利润最大化的市场漠不关心公众的需求，于是市场提供的公共服务与产品容易排挤公共性。作茧自缚的“小政府”会失去干预市场的能力，而且在信息鸿沟的情况下，政府对企业进行有效监督一事感到力不从心。新公共管理主张以顾客为导向的公共行政，由此才能提供符合多元化社会需求的高质量服务。这种顾客导向的公共行政似乎强调回应性，但实际上把公民角色缩小为消费和享受，抹杀公民在参与治理的过程中为非私人利益服务的机会与可能。

官民协治对公共性的强调，切中了新公共管理的弊端。何谓公共性？在行政领域中公共性的含义可以从三个方面理解：其一，“公共性”是指与政府有关的官方属性（official），反之是私人的；其二，“公共性”意指与公众有关的共同属性（common），是与个体或个别相对的；其三，“公共性”意味着向万人敞开的开放性乃至透明性（open），反义是私密或隐藏。②基于此，我们可以理解在政府主导设计的协治空间中体现的公共性是怎么样的。首先，政府设计的实现协治的制度载体代表作为官方属性的公共性。政府为官民协治奠定的制度框架是推动公共行政民主化的制度性策略，即给公民创造“政治机会”（Political Opportunity）③，降低他们为表达利益擅自采取集体行动或非制度化策略的概率和机会。其次，在制度空间中围绕公共议题进行的讨论、得出的共识标志着作为共同属性的公共性。政府设计的协治空间是个体与个体、个体与集体认真对待并讨论相互分歧与误解的平台。虽然政府在某种形态上保持管理，但管理的方式仅限于协调和促进。而且，在这种从“私”中提炼出“公”的过程中政府不能缺席，因为公民发出的声音、提出的建议，必须由政府来归集、收纳。因此，在协治空间中“民”无法替代“官”起到的作用，反之亦然。最后，协治制度和其过程保障的向所有人开放的原则体现作为公开性的公共性。凡是真正公开的行政形式中，政府通过解释决策过程而承担起表达公共理性的责任。因此，真正的公共行政需要在讨论和决策中把公开性、平等和包容性最大化。④概言之，官民协治是在公共行政领域中重构公共性支配的秩序，有助于恢复官与民应该具有的角色与定位，即名正言顺。“官”回归于为全体人民服务的本质，“民”拥有能够当家做主的本位地位。

（三）官民协治是依托官民共管的具体呈现形式

所谓共管是指共同管理，是官民协治的运行机制。根据2016年9月29日首尔特别市制定并发布的《官民协治激活基本条例》第二条，协治是指为解决社会问题，由民间力量和首尔特别市（以下简称“市”）共同决策、执行、评估的市政运营方式及其体系。①《首尔特别市市民民主主义基本条例案》第二条第三项规定，官民协治所指涉的是市（政府）与市民在共同设计、执行、评价政策的一系列过程中交换意见、进行协商等共同决策的方式。②可见，首尔市推动官民协治的重点在于“（官民）共同”。

笔者认为，官民以公共行政民主化为目的共同构建的治理共同体可以被视为“公共领域”。但通过官民协治搭建“公共领域”的试图会引起国家与社会、政府与人民二元对立的传统视角的质疑。譬如说，官民共同构建的“公共领域”是否自相矛盾？哈贝马斯提出的公共领域，首先是我们社会生活中的一个领域，它原则上向所有人开放。在这个领域中作为私人的人们聚集一处，在理性辩论的基础上就普遍利益问题达成共识，从而从国家这一方面获得对民主活动的控制。③因此，官方介入的“公共领域”的存在反而证明不受国家制裁的公民社会根本不存在。实际上，亚当·弗格森（Adam Ferguson）等所说的从国家分离出来的公民社会④⑤，非但不切实际而且不合时宜。其实哈贝马斯已经注意到，近代以后政府与社会的互动与联系日益增强。从欧美国家的政治运作来看，国家与社会、公域与私域的界限已经逐渐模糊，而且不断朝交融与整合的方向演进。⑥尤其是韩国这样具有长时间维持中央集权的历史经验的东亚国家，在这种政治文化的惯性下，完全独立于国家的公民社会不过是一种神话。而且，21世纪的城市面临的极为复杂的问题，例如就业困难、住房危机、生态污染、气候变化、资源短缺、AI泛滥等问题，不是光靠国家或社会一方就能解决的。因此，目前城市需要的是有助于国家与社会协力的建构性力量。

或许有些人会注意到，随着网络社会的到来出现的线上舆论空间，并进一步认为它充分具有相当有效决定或影响国家政策之方向的“公共领域”的要素。托克维尔曾经指出：“在规制人类社会的一切法则中，有一条法则似乎是最正确和最明晰的。这便是，要是人类打算文明下去或走向文明，那就要使结社的艺术随着身份平等的扩大而正比地发展和完善。”⑦可以说，网络社会在“结社的艺术的扩大”方面功不可没。如果说互联网的迅猛发展带来了线上舆论平台的形成，那么智能手机的发达和普及则提高了线上舆论平台的可及性。毋庸置疑，在网络社会任何人都可以拥有无所顾忌、随心所欲的评判权。然而，这种依靠互联网支撑起来的网络社会却带来了一种讽刺，那就是社会组织的弱化。在网络社会具有的“表达的容易性”面前，社会组织逐渐失去往年的影响力和存在感，不少社会组织已经落到没有政府的赞助无法维持的地步。不仅如此，十分矛盾的是，网络社会内含的优势，即“表达的容易性”反而阻碍网络社会在“结社的艺术的发展和完善”方面起到正面作用。因为线上舆论平台能起到作用充其量是对现象的反映，即说长道短。没有权威、没有根据的信息甚至造假的信息借助网络空间恣意传播、无限扩展。这种“不负责任的信息和意见”贬低了线上平台的公信力，进而让人怀疑在线上形成的舆论究竟有没有公共性。因此，在线上舆论空间中难以导出比较靠谱的建设性策略。

笔者之所以认为官民协治的实践开辟了官民共同构建的一种新型“公共领域”，是因为它拥有线上舆论空间不具备的优势，那就是官民共同生产。经合组织（OECD）调查报告指出，共同生产是“为提供优质的公共服务，政府与公民乃至公民组织之间建立的伙伴关系”。①基于这种平等伙伴关系进行的协治具体包括三种类型，即协调（coordination）、协同（cooperation）、协力（collaboration）。协调是在多元主体之间进行的交往行动中体现，协同则是为互利共赢分享各种信息和资源。协力可以被视为通过多元主体之间的互动，跨越既有组织和政策边界而创造新的公共价值。②

根据以上论述，笔者将官民协治界定为：“在以公民参与为前提成立的制度空间中进行的官民共管过程。”这一界定具体包括：最高层次的公民参与，顶层设计的制度空间，基于平等伙伴关系的官民合作，在协调、协同、协力中进行的官民共同决策、执行、评估过程，旨在恢复公共行政和服务该有的公共性。

四、韩国语境中的官民协治

如前所述，韩国具有的首尔一都独大的单头城市体系象征着首尔在韩国城市治理乃至韩国政治中占据的代表性和重要性。首尔市原市长朴元淳任职以来推动的“首尔10年革命”核心价值在于“协治与创新”。前者是方法，后者则是目的，即以官民协治驱使城市治理创新。可以说，官民协治是高度实践性的领域，在不同国家和地区有其不同的实践形态。首尔的官民协治实践不仅能充分体现出上述官民协治的三大实质性特征，也能在其践行过程中充分展现出独特的战略和经验，为进入转型阶段的各国城市治理提供不少启发。下面将分而述之。

（一）官民协治的部件：信息公开制度

开放和公开是行政改革的第一步，也是官民协治的基础部件。如何使公民关心围绕自己生活的各种问题并鼓励他们积极参与？首要的是扩大公民获取信息的渠道，破解官民信息不对称的难题。2011年，朴元淳首次当选首尔特别市市长以后强调的“开放市政”方针包括两种含义：一是市政府将首尔市生产的所有信息作为公共产品看待；二是首尔市民应该拥有对此的知情权，于是首尔市为尊重市民知情权而将市政内容予以开放。2012年，首尔市启动了作为公共数据的综合服务台的“开放数据广场”，同时不断扩大行政信息公开范围。到2014年，首尔市民除法律规定不得公开的信息外，几乎所有信息都可预览。首尔市在全国首次把所有市级委员会的会议记录、市长参与的定期干部会议记录、负责人批准文件、业务费使用明细等之前被视为内部信息而未公开的各种信息和数据全面向市民公开。2015年，自治区的审批文件也开始向区民公开。开展“开放市政”的措施不仅满足了首尔市民的知情权，还为首尔市民提供了高效、便捷的智能服务。首尔市通过“开放数据广场”收集的大数据，建构能查看公交到达时间的App平台之后，再利用这App的大数据，精准掌握深夜凌晨时间流动人口居多的区间并在此开设“猫头鹰巴士”，解决了值班人员、夜班工作者的交通不便问题。

（二）官民协治的基石：首尔居民自治会

基层自治组织可以说是官民协治的发展根基。随着民选时期进入第6期，首尔的基层自治组织也处在转型期。根据2018年修订的《标准条例案》，既有“居民自治委员会”改为“居民自治会”，两者的情况对比见表4。居民自治会是指以基础行政区域（邑、面、洞）为单位的新型居民自治组织，旨在实现“（行政）权限的民主化”，即在基层治理领域中实现从参与向权限、从官主导向民主导的转变，具体包括三种转变：一是性质转变。往年的居民自治委员会在权限方面具有明显的局限性，该机构角色仅限于咨询，很少发挥主导权和决定权。而居民自治会可以说是名副其实的居民议事机构，根据自治决策权会独立推进项目。也就是说，居民自治会有权限开启居民总会经过居民同意后独立编制预算和执行。财政来源包括居民税、居民参与预算、首尔民主主义委员会协治预算等。

二是组织方式转变。在居民自治委员会阶段，选拔居民自治委员的主要方式是通过社区居民推荐程序后由洞长任命。但进入居民自治会阶段，采取抽签制，在公开招募和地域团体推荐的人选中进行抽签．招募是主，推荐是副。在该社区居住或工作的15周岁以上的居民均可应招，组织规模也扩大至此前的两倍，50人，其中特定性别不得超过60%。居民自治委员候选人有义务在居民自治学校受6小时以上的培训。目前在首尔总共有423个居民中心，423个居民自治会，居民自治委员总共9885人。

三是结构转变。到了居民自治会阶段，其功能更加专业化、系统化。居民自治委员是由自治委员长、副委员长、监事、事务局长、会计（以上是干部）、分科长、委员组成。在居民自治阶段，必须设置事务局及事务局局长。居民自治会的议会流程是由分科委员会（以下简称“分科委”）、小委员会、月例会议这三个步骤组成。居民自治会内通常有3～4个分科，分科委是指分科间进行的小会议，主要商量需要列入月例会议的核心议题。小委员会是指居民自治会干部与分科长参加的中型会议，对分科委提交的议题进行审核、修改，主要研究的是议题的可行性。月例会议是居民自治会全体委员必须出席的大型会议，集体讨论经过小委员会审核的议题并宣布决定。可见，经历性质、组织、结构方面转变而成型的首尔居民自治会制度，已具有自主行使权限的一定机制，由此在基层体现按照自己的意愿借助行政力量的官民协治的本质。

（三）官民协治的核心：线上线下相结合的公共领域

首尔市设计的公共议题的公共领域既包括实际存在的物理空间，也包括网络技术支撑的虚拟空间。2012年，在朴元淳市长的引领下，首尔市自发创建了一个“首尔市政策博览会”，这是首次线下建立的市民建议平台。朴元淳指出，“市民的想法可以成为政策。政策不是那么宏伟的，而是就像公交车、图书馆、菜市场、小街小巷一样渗入到我们生活方方面面的。首尔市政策博览会是有助于首尔市民舒畅地、自然地打造自己想要的首尔的平台”①。“首尔市政策博览会”的最大特点是来参加政策博览会的任何市民都能见到政府民生部门的科长、局长级别的负责人，可以面对面提出政策建议。事实上，在“首尔市政策博览会”上提出的不少市民建议，例如“能否向产妇和婴儿提供一些生活用品”，“能否在公共设施女厕所里置备卫生巾”，“能否救助城市里的流浪猫”等提议，均在首尔市政策中得到正面回应。目前居住在首尔的所有产妇和婴儿通过首尔市诞生礼支持中心均可获得价值10万韩元的产后用品。位于首尔的公共机构都必备卫生巾，首尔市还制定了尊重流浪猫生存权的一些规范性文件，如《城市开发区内流浪猫保护指南》《流浪猫有关投诉处理指南》。

2017年成立的“首尔市民会议”是有利于建立更加开放、常规的市民参与的线上市民建议平台。核心特征可以概括为两点：一是全过程。该平台设计的程序不仅包括首尔市民提出建议的过程，还包括其建议经过审核和讨论逐渐“政策化”的过程及收到反馈和评估的过程，于是市民能查到建议受理的全过程。二是按规模划分。如果一个市民的建议获得50人以上的共识，经过有关部门审核决定受理与否，获得100人以上共识的建议，经过议题选定团审核后就进入线上线下公共领域。以上是发自市民建议的流程，政府拟定的政策或引发争议案件则是通过“首尔市请问您”流程分步进行民意采集（具体流程参见图2）。

（四）官民协治的跨越：市民参与预算制度

自古以来预算权是通常属于国家行政权。市民参与预算制度是试图跨越政府专业职能的壁垒并实现高层次协治的制度保障。市民参与预算制度，是将预算编制和支出的全过程向居民开放，并由市民行使决定权。该制度2012年根据《首尔特别市居民参与预算制运行条例》而成立，主要运作机制可以概括为由市民建议、由市民审核。当初预算拨款规模为500亿韩元，居民计划并提出该预算范围内可行的项目建议，经由“居民参与预算委员”（以下简称“参与预算委员”）审批和表决选定。在首尔有住所的居民均可计划并建议项目，在项目计划中居民的需求和意见会充分得到表达。审核居民建议项目的“参与预算委员”总共250人，其中150人是以公开招募方式选拔的居民。担任参与预算委员的居民可以行使决定项目预算优先次序的权利。有意者均可毛遂自荐，不限年龄、学历、性别，历代参与预算委员中最高年龄为73周岁，最小年龄为12周岁。100人则是在由首尔市长、市议会、自治区、社会团体推荐的人选中选拔的。被选拔的参与预算委员务必在参与预算学校接受培训，进修后自选分科，例如经济产业、环境·公园、文化体育、女性保育、保健福利、建设交通、城市住宅，并审核相关项目。经参与预算委员审批和表决等一系列程序后须预留一定时间听取异议，这叫异议申请环节。在无异议的情况下，在自治区内进行线上线下相结合的居民投票。投票结束后再次开启居民总会，通过居民总会批准的项目就可以获得新年的预算。2014年，居民参与预算制度改称为市民参与预算制度，预算拨款规模也逐渐扩大。目前该制度实行双轨制，即“市政型参与预算”（450亿韩元）和“地区型参与预算”（227亿韩元）的分离。市政型再分为“市政参与型”和“市政协治型”两种类型，地区型也细分为“地区参与型”“区级计划型”和“洞级计划型”。

五、结语与讨论：“官民协治”的挑战

综上所述，官民协治是在理论与实践方面体现出对既有代议民主、新公共管理、对立性国家一社会关系的全面超越，其是实现公共行政民主化的有效途径。但我们不得不指出，官民协治背后隐藏着较大的忧患，那就是虽然官民协治拥有的政治合法性使其能够落实为一种现实的推动力量，但光靠政治合法性无法弥补实践过程中遇到的各种风险。它面临的挑战主要表现在三个方面。

（一）因现代公民权的个体化而扭曲的参与代表性问题

官民协治实践中遇到的困扰往往不在于官与民之间，反而在于民与民之间。公民既不是通过血缘也不是通过契约结合起来，而是通过共同关注、共同参与联系起来的。然而，正如韦伯曾指出的，通常被认为主要是共同体性质的社会关系，其中某些甚至全部行动者的行动也有可能在很大程度上以工具理性的考虑为取向。①为构建健康的协治格局，首先要警惕轻易假设参与公民一致性的理想主义的规范性倾向。换言之，我们有必要怀疑参与公民能否具有广泛的代表性。收入差距、健康差距、教育差距、房权差距等种种原因导致了公民权的分化。以房权差距为例，目前首尔市民的住宅所有形态也有多种，自有住房、全租、月租、无偿等。事实上，没有房权的居民自然对社区的归属感较弱，对社区事务的参与动机也较薄弱，尤其是城市更新等可以期待房价上涨的活动更是没有理由参与。因此，我们需要承认，因为公民内部的复杂性，所以难以出现统一的公民权及其所体现的参与。既会有强民，也会有弱民，有热情参与的，也有无趣参与的，但热情参与也并不一定能造就善举。对收入不稳定的居民来说，谋生比什么都重要。因为谋生而不参与的居民，无论是心理上还是行动上难免萎靡不振。或许可以说，自愿参与的反义词不是非自愿参与，而是无法参与。①因此，在官民协治实践过程中需要不断反思，通过官民协治要实现的公共行政民主化是否变质为部分“民”的主人化，协治空间是否已经成为非对称的场域（uneven playing field），或者已蜕变为公民间博弈或较量的场所。基于这种问题意识，需要专门设计针对公民间差距的措施或项目，在此过程中，政府更不可缺席。

（二）因政权更迭等政治气象而导致的协治活力萎缩问题

前文已述，官民协治是在顶层设计的制度空间中体现的。可以说，顶层设计的动力在于官对协治的意志和认同。然而，在代表不同利益的多党轮流执政的政治环境中，即使拥有一定的政治合法性的制度或政策，也难以确保其连贯性和持续性。因为政权按照其意识形态取向对它进行了价值判断，若它不符标准就会明里暗里对它施加干扰和压力。韩国的居民自治会是通过“首尔10年革命”打造的官民协治的基层实践基地，但其目前面临着沦为有名无实的空壳的危机。2023年5月，韩国行政安全部向全国17个特·广域自治团体下达了《2023年居民自治会标准条例修订指南》（以下简称《指南》）。②行政安全部要求各地方自治团体根据《指南》修改现有条例，修改重点可以概括为：（1）居民自治会委员选拔方式多样化；（2）居民自治会委员教育自律化；（3）居民自治会委员资格明确化；（4）删除干事或事务局设定依据。其中第1条和第4条是对官民协治和居民自治有害的条例。居民自治会委员选拔方式多样化实际上意味着减少公开招聘比例并扩大洞长任命的比例。事务局是居民自治赖以展开的平台，因此，2018年《标准条例案》要求每个社区必须设置事务局及事务局局长。如果删除干事或事务局设定依据，事务局就可以随时被撤销。这种措施与民选第5期以来努力构建的官民协治格局背道而驰。

（三）程序理性与民主性的冲突问题

难以否定，官民协治的主旨即公共行政民主化内含官民根本区别引起的张力。行政强调自上而下的程序，程序理性是行政具有的惯性原则，也可以说是路径依赖。而民主强调自下而上的参与，民主性对既有官僚制、行政系统形成一定的突破。公民本质上不能取代专业人员，由此在协治过程中民与官必然形成互补关系。因之公民在自主编制预算、政策建议过程中不断被行政部门要求遵循程序理性提出的合理性、效率性标准，通过这一过程公民的提议更加具备可行性和科学性。但如果协治过程中过于强调程序理性，公民容易变为被监督、被追问的角色。这样“民”怕碰“官”的钉子，畏首畏尾，变得不肯出面。“官”要诿卸因“民”的专业性不足而导致的问题，会采取极为保守或束手旁观的态度。因此，官民协治格局中不仅需要官与民互动的制度框架，还需要保障官对民“包容审慎”监管的合适机制或制度，由此才能稀释阻碍两者互动的要素。