以“安居”为中心的系统治理

【关键词】住房制度居者有其屋新加坡社会治理

引言

作为一个地狭人稠的多种族移民社会，新加坡能够长期保持繁荣稳定，其社会治理模式的独特性是一个不容忽视的重要因素。作为华人移民的后代，新加坡的奠基人李光耀秉持“有恒产者有恒心”的基本理念，以“住房”为重要支点．建立了新加坡社会治理的基本架构。自独立以来，新加坡政府一直致力于解决居民的“安居”问题，有住房的居民比例持续走高，至2020年达到87.9%，如图1所示。78.7%的居民居住在由建屋发展局出售的公共组屋中。这表明新加坡在解决房屋问题上形成了自身独特的制度供给。与此同时，新加坡在住房制度基础上，叠加相应社会治理政策，打通立法、规划、建设、管理和社会参与的全过程，在解决“安居”问题的基础上，努力在多元社会促进种族融合，在城市社区营造邻里和谐、全龄友好、安居乐业的生活环境，积极倡导华人社区的家庭观念等方面，体现了较强的系统性治理思维。

笔者对新加坡社会治理进行了一次为期10天的实地调研，走访了十几个不同社区，访谈了多位建屋发展局曾任和现任公务员以及十几位社区工作者，收集了若干份新加坡住房制度和社会治理方面的政策文件。在上述研究资料的基础上，本文广泛收集新加坡社会治理方面的文献，试图对新加坡的社会治理体系的内在机理展开分析，对此问题形成一个较为完整的认识。

一、新加坡住房制度的发展历程

新加坡社会治理体系的核心是“安居乐业”，通过公共住房制度为市民提供可负担得起的优质住房、高品质的生活和可持续发展的居住环境。从独立初期为了应对住房危机的“居者有其屋”政策，到20世纪90年代针对老旧组屋和社区设施的一系列综合性的翻新计划，再到21世纪初的“再创我们的家园计划”，这一过程实际上构建了一套以“安居”为中心的独具新加坡特色的系统治理模式。

（一）独立初期（1960-1989年）：“居者有其屋”

新加坡的住房制度最初是为了应对严重的住房危机，特别是城市贫民区居民居住环境极差这一社会问题，此源头可以追溯至20世纪初。1927年，由于大量移民导致的住房紧张问题，英国殖民政府成立了新加坡改良信托局，作为城市规划的法定机构，它标志着政府开始介入新加坡的住房问题。但是改良信托局的出现并没有解决根本性的住房问题。1932年，住房短缺问题促使政府扩大了改良信托局的职责，允许其为低收人群体提供住房和公寓。至1941年，改良信托局仅完成了约2000套住宅的建设；1947年至1959年，政府加快房屋建设进度，建造完成约21000个住房单元；至1959年，改良信托局所建造的住宅数量约占当时新加坡总人口的8.8%。①

1959年，李光耀当选为新加坡首任总理。面对人均国内生产总值只有1580新加坡元和9%的社会失业率的新加坡②，他提出了“居者有其屋”的口号，并成立了建屋发展局（HDB），替代了曾经的改良信托局。建屋发展局的设立标志着新加坡翻开了公共住宅制度的新篇章，政府开始对公共住宅进行全面的改良。这一举措的初衷是解决新加坡社会严重的住房短缺问题，通过公共住房体系为广大新加坡市民提供住房。实fH7qcQHd9c+OvHNiZ02WkAftxd5ui+HJnh0tgRANs8E=际上，在住房体系变革之初，政策设计者就明确意识到，住房问题背后蕴含着需要系统性解决的经济社会问题，进而推动新加坡社会走向善治的可能性。在回忆当年改革动机时，李光耀说：“我看到了被严重滥用和维护不善的低成本出租公寓与以房屋为荣的业主的公寓之间的对比，我想要建设一个居者有其屋的社会，并且我确信如果每个家庭都拥有自己的房屋，国家将会更加稳定。”③

在此后的发展过程中，新加坡政府采取了一系列积极的手段，包括填海造地和征用土地等措施，大规模推动组屋的建设。1960年至1980年，建屋发展局推出36万个“组屋单位”，截至1980年，约有63%的组屋单位被出售给居民。④这一时期集中建设的公共住房不仅在数量上满足了迅速增长的人口的住房需求，也标志着新加坡成功解决了独立初期的政权危机，“居者有其屋”成为新加坡国家建设和政权稳定的重要基石。

（二）转型时期（1990-1999年）：综合性组屋翻新

进入20世纪90年代，早期人市的公共住房已经超过20年，房屋设施开始老化。因此，公共房屋的维护成为新的问题。建屋发展局也开始转变职能，努力扮演好“公共住宅的开发商”和“人民持续的服务者”双重角色，确保新加坡的公共住房始终保持良好状态。1990年，国家发展部制定了住房修复和“资产提升”计划，提供了不同规模、不同功能的旧组屋提升方案，既包括单个公寓的内部升级和维护，也有街区和市镇规模的整体提升计划。在此基础上，建屋发展局于1995年启动了“有选择的整体重建计划”（Selective En Bloc Redevelopment Scheme），该计划的主要措施是对特定老旧组屋进行拆除，并在原有基础上进行重新建设，以全面提升社区的整体水平。“有选择的整体重建计划”主要面向那些被确定为进行整体重建项目的老旧组屋。通过这一举措，政府有效提高了土地利用效率，同时创造了更具现代化和宜居性的居住环境。

通过有针对性的组屋翻新计划，新加坡成功提高了市民居住环境的品质，旧有组屋的基础设施得到升级。住户享有更为现代化和舒适的生活条件。翻新计划提升了社区的整体宜居性。公共空间、娱乐设施和运动场地等得到重新规划，促使居民更加活跃地参与社区活动。绿化计划的实施增强了社区的生态平衡，提升了居住区的环境友好性。综合性翻新计划通过引入新颖的建筑设计和艺术元素，为社区注入新的活力。这种设计理念不仅增强了社区的特色，还促进了社区居民的凝聚力。总体而言，新加坡在这一时期的综合性组屋翻新计划中取得了显著成果，在改善老旧住房的同时提升了社区的品质，也为居民提供了更好的生活环境，体现了政府对社区发展的支持和居住者需求的关切。

（三）新世纪（2000年至今）：可持续性城市更新

在对老旧组屋完成整体改造后，为了提高每一栋组屋建筑的可达性，建屋发展局于2001年启动“电梯升级计划”（Lift Upgrading Programme），在原有组屋楼栋中增设电梯，确保所有楼层都可以方便地使用电梯服务。为了改善社区的整体环境，确保住户能够居住在更加安全、健康的环境中，建屋发展局于2007年启动“家居改进计划”（Home Improvement Programme）和“邻里更新计划”（NeighbourhoodRenewal Programme），主要是针对1995年以前建成且尚未进行改造的社区，在前期与居民协商时以选区和街区为基础，在项目实施阶段则以相邻的两个及以上连续的选区为基础①，这使改造工作能够更全面地协调。通过维护组屋的结构、管道、卫生设施等，美化社区公共空间、改善绿化、更新游乐设施等方式，确保住户的基本居住需求得到满足，促进社区互动，增强社区的宜居性。②同年，建屋发展局启动了“再创我们的家园计划”（Remaking Our Heartland），目的是改善市镇的生活环境，其发展方案侧重于为市镇中心重添活力，改造富有特色的公共组屋，首先对第一批试点城镇进行改造升级，更换户外休闲设施，改善交通网络等。2011年，建屋发展局宣布了第二批改造地区，升级当地商业和娱乐设施，开发新的住宅项目，进一步振兴市镇，为市镇中心的发展注入活力。2015年，建屋发展局对第三批地区进行改造。

2013年，建屋发展局提出了“生态永续计划”（Eco Stewardship Programme）和“绿色家园计划”（Green Towns Programme），强调推广实施绿色可持续技术，重视组屋的可持续建设。③2018年，建屋发展局推出了“自愿提早重建计划”（The Voluntary Early Redevelopment Scheme）和“市镇设计指南”（Town Design Guide）以及不同类型的住房项目，以满足不同的家庭需求。这一系列计划构成了新加坡政府在居住环境和公共住房领域的综合性政策措施，共同为新加坡的城市发展和社会进步提供了有力的支持。

总体而言，新加坡的住房制度经历了从解决紧急住房需求到提供多元化、可持续发展的住房选择的演变过程。政府在整个过程中发挥了关键作用。在政策设计上，通过不断完善住房政策，一方面提供有吸引力的、高补贴的住房供给，另一方面通过严格的资格准人机制，实现激励和约束的精细平衡，成功解决住房危机，为市民提供相对良好的居住条件。在实施机制方面，新加坡的住房制度体现了政府主导、多元参与和民主决策的特点。

二、多元目标的融合：以安居重建社会

作为一项社会政策，“居者有其屋”的短期目标是解决新加坡市民的住房短缺问题，而中长期目标则是通过“安居”实现对新加坡社会的重建。在成立初期，新加坡面临严峻的生存危机和认同危机。新加坡的住房制度在实现多元社会的重建与整合进程中扮演了关键角色，“安居”起到了增强社会凝聚力，提升政治认同感，倡导家庭伦理、邻里和谐等重要作用。

（一）促进民族融合

作为一个多民族聚集的社会，新加坡能够在短短几十年内成功解决发展问题并走在世界前列，背后的因素有很多，但毫无疑问，其中一个关键因素是新加坡政府成功维护了各主要民族之间的和平关系，奠定了社会和谐稳定的基础。新加坡在“居者有其屋”的基础上，实施独特的组合型社会政策。国家提供有吸引力的公共住房制度，对公共住房和社会基础设施提供补贴，并将其作为促进民族居住融合的工具。①

在殖民时期，英国对不同民族实行了“分而治之”的政策，导致不同族群分区而居，民族之间长期缺乏沟通，彼此冲突不断。②新加坡独立后，李光耀坚决建设一个“平等对待所有公民，不分种族、语言和宗教的多元种族社会”③。公共住房体系，成为新加坡推行种族融合的重要政策工具。为了缓解紧张的社会局势，促使各族群之间建立相互尊重的关系，1989年新加坡通过了“种族融合政策”（Ethnic IntegrationPolicy），确保不同种族在组屋区内的比例平衡，以维持种族多元性和社区的和谐。根据政策，各组屋区内的种族比例要符合一定的限制，例如马来族的比例在社区层面不得超过22%，在街区层面不得超过25%。此限制比例明显高于马来族在总人口中的比例①，也就是说任何少数族群人口比例都不能超过总人口的20%。这意味着在任何选区少数族群都只能是少数，从而有效地防止了族群冲突的发生。②

为了减少转租过程中可能出现的无法按种族或收入进行区隔的现象，建屋发展局在建造组屋时在每栋楼都故意混用不同大小的公寓，并适用族群的配额③，这是取消住宅种族区隔的最重要政策。无论购买新组屋或转售组屋都要遵守这个政策，如果某一特定族群的购房者达到了配额，那么不得再将公寓出售给他们。④通过这种方式，政策将组屋单位按照人口比例分配给不同族群的居民，以维持社区内的族群多样性和均衡。⑤笔者曾询问新加坡建屋发展局领导A，是否有居民因为租金更高而违反上述政策要求。A表示：“个体违法是无法绝对避免的，但新加坡有严厉的处罚措施，房东一旦被发现违规出租，将被处以高额罚金并禁止人市，而且违规行为被发现的可能性是极高的。”（访谈资料：20200113）因此，这种违规行为即使存在，比例也是很低的。除此之外，新加坡政府注重提供多语言、多文化的社区服务，确保社区设施、信息和服务能够满足不同族群的需求。这种多元文化的服务体系有助于不同种族的居民更好地融人社区，增强他们对国家的认同感。有人将建设组屋社区称为政府的“秘密武器”，成功实现了其建设初衷——最大限度地提高居民互动率。⑥

（二）促进邻里和谐

一是通过公共空间，促进社区交往。空间具有重要的社会建设功能。住房是包容不同种族的“容器”，社区公共空间也是提升公共交往、促进邻里和谐的重要“中介”。新加坡的组屋设计，特别突出公共空间和公共交往的重要性，通过空间建设营造一个邻里和谐、守望相助的熟人社会。中国许多房屋的设计，是将电梯间置于楼栋的中间位置，各层住户出电梯后“各奔东西”。新加坡的很多组屋体量庞大，公共电梯间往往位于楼栋的侧边，住户从电梯里出来后，需要经过一段长长的公共走廊才能进入家门。建屋发展局的官员B告诉笔者，这种人户方式是为了“让居民每天进进出出的时候增加和邻居相遇的机会”（访谈资料：20200115）。为了进一步美化城市空间，满足人们对生活休闲的需求，新加坡于1973年成立了花园城市行动委员会⑦，该委员会负责统筹协调政府各相关部门规划执行、市区重建、公屋建设和工业开发中的绿化行动，此后政府开始主动规划开发各类公园及配套设施，使休闲性开放空间成为城市的主体设计。①政府不仅在社区中心或公共空地，也在每个楼栋乃至楼层都会设计小型花园，给居民们提供一个休闲的场所，增加自然环境的美感。一些在2010年以后建造的组屋，甚至在不同楼层都会有空中花园、日间照料室、邻里活动室、小型运动场地、医务室等公共空间，方便居民在不需要下楼的情况下就可以享受公共服务。这些综合性的措施增加了公共交往空间，促进了居民之间的互动，营造了一个熟人社会。

二是吸纳居民参与，促进社会融合。社区日间照料中心和医务室等社区服务设施的工作人员大多为兼职义工，鼓励居民回报社区不仅提高了社区的自我管理自我服务的能力，还大大节约了财政支出。②据统计，新加坡的义工数占到居民的15%，从国会议员、商业领袖到普通民众，甚至是曾经的被援助对象，从乐龄人士、上班族、大学生到中学生甚至小学生，涵盖社会的各个阶层、各个领域甚至各个年龄段。③新加坡全民义工的形成不仅是政府长期倡导“爱心”“给予”等价值观的结果，也是政府在制度上精心设计的成果④，从根本上凸显了其以人为本的治理原则。为了进一步促进社区的融合，政府规定社区商业雇员必须有一定比例来自本社区的居民，以确保就业机会更加平等，同时增强社区经济的发展。在“居者有其屋”计划后期，由于高层居住模式导致邻里关系淡漠现象严重，为避免群居聚集负面影响再次产生，除了在每一片区域成立选区、镇区、社区中心管理委员会、居民委员会、邻里委员会和公民咨询委员会，建屋发展局于2013年启动“BAND计划”（Building Our Neighborhoods'Dream），引入了共同创造研讨会等新方法，让更多居民参与社区规划的实践设计，建立有凝聚力的微型社区。随后建屋发展局又推出了“冠军计划”（Champion Program），培养一些出于热情支持政府举措的普通社区居民，让他们共同实施长期的社区项目⑤，这种小规模的赋权社区可以灵活利用当地的力量，灵活地迎合当地偏好。⑥

三是动员社会力量，促进政社合作。从1989年的“主要翻新计划”（Main Upgrading Programme）开始，政府一直在积极动员社会力量，建屋发展局在将任何社区纳入改造计划之前，都会举办小组讨论会和展览会向居民收集意见，并要求在动工前获得75%的业主批准。考虑到成本问题，在资金方面采取政府为主、居民少量承担的分担机制。例如，公共空间的改造资金全部由政府承担，家居部分或电梯改造资金由政府承担大部分、业主承担约5%～14%的小部分费用。①以三房式组屋（相当于中国的二室一厅）为例，最基础的改造费用由业主承担7%，总额不到3000新加坡元。而“乐龄计划”（适老化改造）中，政府分担和补贴的比例要更高一些，年龄高于55周岁的长者和每月总收入不超过2700新加坡元的低收入家庭还可向所在地的管理组屋分行申请额外的补贴。总体而言，政府承担了75%～90%的改造费用，社区居民只需支付剩余的部分即可。这种改造计划是建立在居民自愿的基础之上的，这种非侵入式改造提高了居民的满意度，并随着时间的推移保持了社区的稳定。②

（三）促进家庭美满

家庭是社会的基本单位，家庭内的和谐关系直接影响整体社会的稳定。新加坡在住房制度的基础上设计具有想象力的社会支持政策，提倡家庭伦理，通过经济杠杆“撬动”代际照护。

一是优化住房设计，鼓励“三代同堂”。新加坡政府在政策实行过程中也关注家庭和睦、代际支持等现象。例如，针对老龄化趋势带来的代际失衡，组屋建设和家庭支撑政策鼓励“三代同堂”。为此，建屋发展局提供了各种类型的组屋，包括二房式、三房式、四房式、五房式和三代同堂组屋等，以满足不同家庭的住房需求，每种类型的组屋都有其独特的设计，以适应不同的居住群体，确保每一个家庭成员都能拥有自己的卧室。为了防止房源浪费，建屋发展局规定单身人士仅能申请二房式组屋或三房式组屋；只有符合条件的已婚家庭才可以选择二房式、三房式、四房式、五房式组屋，三代同堂组屋的申请条件则更为严格。

二是出台激励政策，促进代际照护。现代社会，家庭规模日益缩小，成年子女往往更愿意同父母保持“一碗汤的距离”。为了适应这种社会趋势，鼓励子女更多地照护父母，新加坡出台了极富吸引力的支持政策。独立成家的子女，购买的组屋离父母的住所越近，其所获得的政策支持越多。针对已婚子女首次购买公共住宅，如果这些子女选择在距离父母住房4000米以内，将可以享受30%的折扣，外加相邻社区步行或搭乘巴士仅需20分钟之内的便利性，吸引众多家庭选择居住在父母的相邻社区。这种政策设计反映了政府对社会变革的积极回应，体现政策在构建一个兼具现代特色与传统美德的新社会方面作出的努力。这些措施，促进家庭成员之间的紧密联系，有助于在社区内建立更为牢固的社会纽带，形成更加紧密的社会结构。

三是家庭支持政策还包含了对各类家庭的差异化支持。对于年轻夫妻，政府提供津贴和贷款，协助他们建立家庭。例如，二居室公寓的价格在获得政府补贴后约为43000新加坡元③。对于小康家庭，政府主要通过提供津贴和贷款帮助其置换更宽敞的组屋户型。对于乐龄家庭，政府将协助“大屋换小屋”计划以出售、出租额外房间或参与“屋契回购计划”（Lease Buyback Scheme），鼓励年长住户搬人较小的住房单位，并提供现金奖励以帮助他们养老。这一举措不仅帮助租户家庭充分释放住房权益，也使建屋发展局的住房资产成为新加坡人退休财富的重要组成部分-50岁以上的工人有约75%的退休财富来自他们的住房。①相比之下，美国家庭只有20%的退休资产来自住房。②这一政策的差异性支持措施体现了新加坡政府对社会不同层面需求的回应。

总体而言，通过多元包容的住房制度，新加坡政府努力塑造一个多元、包容的国家形象，同时在社区层面促进种族融合，提倡传统美德，从而促进国家的繁荣。由此可以看到，住房和住房政策实际上构成社会建设和国家建设的重要基础。房子不仅是用来住的，而且可以用来塑造国家认同和社会秩序，倡导社会伦理和家庭美德。

三、多样化的制度保障：以安居变革制度

公共住房与教育、医疗、工作福利一起，构成新加坡四大社会保障制度。新加坡住房问题的解决，离不开强大的制度支持，解决住房问题是新加坡不断推动制度变革的动力。公共住房制度的核心是通过设立建屋发展局发挥政府的强制力保证财政资金的供给。③《土地征用法令》（The Land Acquisition Act）、中央公积金计划（Central Provident Fund）与市镇理事会法令等与住房制度紧密配合。这一制度框架为公共住房的规划、建设和管理提供法律依据，确保了政府在这一领域内的有效监管。公共住房经费来自政府的基础设施建设费用，部分中央公积金用于提供建屋发展贷款和购房贷款，填补常年财政赤字。

（一）出台土地征用法令：赋予政府法定权力

1966年，新加坡政府出台了《土地征用法令》。这一法令授权政府可以以公共利益为由，通过征用土地来满足国家的发展和基础设施建设需求。这实际上为政府提供了征地的法定权力，进而为住房和基础设施建设奠定了制度基础。随着该法令的不断完善，新加坡政府的国家土地所有的比例从1960年的44%上升到1985年的76%。④迄今为止，新加坡大约90%的土地归国家所有。新加坡政府还出台了拆迁安置政策，顺利将陋屋区居民有序地迁徙到组屋区安置。除此之外，新加坡政府还进行了长达数年的填海造地工程，满足城市建设的用地需求。填海用地也从以工业、港口及基础设施为主的单一功能转向兼顾旅游和生活服务等的多元复合功能。①

（二）强制性中央公积金计划：保障组屋资金流动

新加坡的中央公积金计划于1955年推出，是由新加坡政府管理的强制性储蓄计划。该计划覆盖了大约三分之二的劳动力，雇员和雇主都需要向中央公积金缴纳一定比例的资金，这些资金将被用于个人的储蓄和投资以及提供退休、医疗、住房和保险等福利。以住房为例，中央公积金局会留足公积金以供会员购买组屋，其余的大部分都用于购买政府债券，政府又把发行国债所筹集资金的相当部分贷给建屋发展局作为建房开发贷款和购房资金贷款②，这不仅为组屋建设回流了住房资金，充实建设资金来源，还提高了购房支付能力，促进了住房消费。起初雇员与雇主的缴费比例仅为5%。1968年，新加坡政府修改《中央公积金法》，允许居民运用公积金储蓄支付组屋贷款，中央公积金成为住房融资的重要支撑；1981年，公积金可用于居民购买私人住房；1984年至1986年，雇主和雇员的缴费比例均达到25%的峰值。总体而言，《土地征用法令》确保了新加坡政府能够进行有效的土地规划，中央公积金计划为组屋的“可负担性”提供了经济支持，帮助居民在合理的条件下拥有住房。这两者结合起来．形成了一个相互协调的支持体系，为新加坡的住房政策提供了坚实的基础。

（三）组织机构改革：提升精细化管理

新加坡政府设立建屋发展局和市镇理事会，推动公共住房发展。如图2所示，在政府体系中，建屋发展局和市区重建局隶属于国家发展部，该部还下辖规划局、公共工程局和国家公园局，包括了城市规划建设领域的主要部门。建屋发展局作为轴心部门，负责城市规划、建设和管理事项，还负责公共组屋的分配、租金、物业管理等事项③，从而形成一个围绕组屋社区的整体性管理体系。

新加坡政府于1988年设立了市镇理事会——由政府、居民代表和专业人士多方参与的区域性高度整合的物业管理机制，主席由国会议员担任。④这一机构的建立提高了政府对社区的精细化管理，将管理职责下放到更为本地化的层级，担任主席的国会议员成为居民、人民行动党中央机关、政府和建屋发展局之间的“桥梁”。各方沟通住房问题的合法渠道是公民咨询委员会和居民委员会。公民咨询委员会在选区一级运作，居民委员会则在选区内较小的分区上组织运行，目的是提高政策流畅性。⑤经过多年的政策改进，新加坡已形成以组屋为主的公共住房和以商品房为主的私人住房双轨并行的二元化住房市场，其中公共住房106万套，由建屋发展局作为开发商，有的房契为99年，有的二房式组屋灵活房契为15～45年，由市镇理事会进行物业管理；私人住房大约有37万套，开发者为私人发展商，拥有99年和999年（永久）两种地契，由公寓管理委员会负责其物业管理。

住房的分配和日常管理体制构成新加坡公共住房体系的重要组成部分。居住功能是房屋的本质属性，由于住房涉及个人社会生活的基本需求，其社会属性也显现，因此每个国家及社会有义务保证国民拥有最基本的居住条件，这是现代文明社会的标志。①新加坡住房制度一直将“居者有其屋”作为其政策制定出发点，核心理念是住房的可负担性，即确保每个新加坡公民都能够负担得起适当的住房。

新加坡组屋建设的最初目标是解决中低收人群体的住房困难，早期是以公开抽签的方式分配组屋给申请者，政府推出低利率贷款帮助居民购买组屋。根据该政策，新加坡政府向符合条件的居民提供公共住房单元，它们的价格通常比私人住宅低得多。新加坡居民可选择购买或租赁这些公屋，以获得自己的住房。组屋的初期购屋条件较为严格，建屋发展局规定一个家庭只能拥有一套“自住”组屋，不可在公开市场上出售，且只有收入在政府规定的上限之下的住户才有资格购买。1970年，新加坡政府开始逐步放宽组屋购买的条件，将租赁组屋出售给当时的租户。目前，对于家庭月收入低于1500新加坡元的最低收入家庭，政府提供租赁式组屋。对于中等收入和中等以下收入家庭，政府提供产权式政府组屋②，要求组屋的买方必须是未拥有私人房产（商品房）的新加坡公民，已组成核心家庭者家庭月收入须低于14000新加坡元，如是单身人士则须同时满足年龄35岁以上和年收入不超过7000新加坡元这两个条件。新加坡官员告诉笔者，如此设计，既能激发国民结婚意愿，提高结婚率，保障国家人口的基本增长，还能防止单身者消耗社会的房屋资源。每一个家庭只可同时拥有一个组屋单位，最低居住期为5年，5年之后方可对组屋进行转售、整套出租或者购买商品房。为了保障社会公平，新加坡政府设置了相应的违规惩罚，如新购组屋5年内不许出售，买房不住者将面临罚款甚至坐牢等处罚。

以“居者有其屋”为核心理念的公共住房政策，致力于为新加坡公民提供经济实惠且质优的住房。

四、全周期的流程设计：以安居优化治理

新加坡的住房制度以其全周期的可持续性流程设计而著称，从规划、建设、更新到治理，各个环节形成了一个有机的治理体系。

（一）体系性的市镇规划——奠定治理基础

市镇规划是对城市内的住宅、生活服务、文化教育、公共设施及其他各项建设事业进行系统性和有序性的设计和管理。①它影响城市和社区的发展方向、居民的生活质量以及社会整体发展的潜力。科学合理的综合性市政规划奠定了社区蓝图，能促进城市和社区的可持续发展。在城市建设初期，新加坡政府坚持“高起点、高质量”原则，聘请多位专家花费了将近4年时间，对新加坡未来30～50年的城市总体空间格局、产业布局和交通体系进行了综合性、系统性的谋划。②在新加坡城市总体布局之下，市镇建设有一套完整的分级规划体系，该系统是新加坡公共住房制度和公共精神在实践层面的体现。

新加坡市镇规划共分4个层级：区域一市镇一邻区一组团。新加坡被划分为5大区域、24个市镇，每个区域设有一个区域中心，包括大型商场、公园、公共交通转换站、图书馆、体育馆等。每个市镇被划分为5～8个邻里，每个邻里大约包含8000套组屋。每个邻里由5～6个组团组成。组团的规模一般为500～1000户，6～7栋组屋单元，是公共住房区域的最小单位。同一组团的建筑通常外观类似，并在墙面颜色、顶部造型等方面与周围邻里相区别，组团中心的配置为组团公园、室外旱冰场、室内中心俱乐部等。每个组团都配备了自己的邻里中心（超市、饮食店、菜市场、熟食中心、电影院、诊所、银行等），邻里中心沿主要道路布置，建筑类型明确，易于辨识。③每个市镇的配套设施有镇中心与邻里中心、邻里公园、托儿所、乐龄活动中心、体育场、学校、游泳池、民众俱乐部等。新加坡的综合交通网络是其市镇规划的另一个显著特点。其中，地铁系统是最重要的一部分，覆盖了整个城市，并与公共汽车网络无缝对接。居民和游客在城市中能够以便捷的方式出行，无论是在工作、学习方面还是在娱乐方面都能够享受高效的交通服务。

（二）多用途的城市功能——形成完整社区

市镇建设以交通基础设施为纽带，整合土地资源，发展并混合生活（住宅）、就业（服务业、工业、商业）、娱乐消遣（商业中心、体育娱乐、社区团体）、学习（学校、教育机构、图书馆）多用途的城市功能，使以住宅为主体的市镇形成一个较为完整的生活单元。这一设计可以降低城市交通成本，提高公共交通设施的利用率，还缓解了市中心的压力，同时使市镇居民逐渐形成相似的生活模式，潜在地培养了社区意识和对区域的归属感。

就地块规划而言，新加坡的市镇规划体系将城市分为规整的方块，每个方块内有清晰的土地用途，新加坡稀缺的城市空间得到高效利用。

（三）综合性的城市建设——打造“安居”家园

“安居”不仅是指新加坡人拥有住房，而且意味着人们对新加坡社区生活的全方位体验感——安全可靠的生活环境、公平包容的社会环境、良好的社会治安等。“居者有其屋”的核心理念，确保了居民能够拥有稳定的住房，并形成了多样化的住宅选择。针对老旧住宅区，新加坡政府实施补充性更新计划，通过重新规划、更新设施、提升基础设施等手段，提高社区的居住质量。政府主导、多方参与的市镇规划，提供了丰富的就业机会、完善的配套设施和多样化的休闲文化项目，为居民打造了一个全方位服务的社区。便利的交通系统是新加坡社区生活的另一大亮点，地铁线路从2013年的178千米将延长到2030年的360千米。到那时，80%的家庭只需步行不到10分钟就能够到达一个地铁站。这有效地提高了居民出行的便利性。

居民每月须向市镇理事会缴纳服务费，其中至少14%的费用用于电梯翻新计划，其余用于环卫清洁、园林绿化等项目，确保每个市镇拥有独立资金池，进而打造持续优质的社区环境。

（四）包容性的社会治理——实现共融共建

在多元文化和多种族融合的社会环境中以及高密度的居住背景下，新加坡政府通过综合的“硬件”环境、巧妙设计的“软件”住房政策以及有温度的“心件”社区建设，努力构建一个和谐的社会。在“硬件”方面，政府提供共享空间，促进居民之间的交流。政府提供了不同类型的住房，确保不同收入的家庭能够共同居住在同一个社区内。在“软件”方面，政府合理分配新组屋和批准组屋转售或出租程序，执行一系列惠民政策。在“心件”方面，政府致力于营造社区温度，提升居民归属认同，通过举办居民迎新会、展览，以及每年5月份的“建屋发展局社区周”和每两年的“好邻居奖”活动，鼓励社区居民积极参与各类活动。这一系列举措强化社区管理，保障居民权益，提高社区的整体稳定性。

新加坡政府根据社会发展的需求仍在不断创新住房政策，推动社会的健康发展，构建具有包容性、和谐性的社区。

五、结论与讨论

新加坡的城市规划、建设和治理，在全球享有盛誉，同它建立的一套科学有效的治理体系具有密不可分的关系。新加坡建立了一套以“安居”为中心的系统性治理体系。在价值层面，政府实现了国家认同、社会和谐、经济可持续发展、多元文化融合等目标；在制度方面，政府推动了立法、政府机构改革、公共政策设计等全方位的制度变革，形成多样化制度的有机衔接；在流程方面，政府打通了城市规划、建设、更新和治理各个阶段，形成了一个全周期的流程设计。如图3所示，这一以“安居”为中心的系统性治理体系，最终帮助新加坡构建了一个具有包容性、和谐性和可持续性的社会，为居民提供了更加优质的生活。

具体而言，新加坡以“安居”为中心的系统治理，实现了治理层级、治理环节、治理要件和治理主体等方面的整合。在治理层级上，实现了从家户到邻里、社区、市镇、国家的有机联系，个人的归属认同和社会的共同体建设在“住房”方面找到了物质载体。在治理环节上，推动城市规划、建设、更新和治理的全过程的相互联系。新加坡以解决居民的“安居”问题为纽带，构建了一个贯穿城市全生命周期的治理体系。在治理要件上，充分考虑了社区的“硬件”“软件”“心件”等元素的融合。政府在实现“安居”目标过程中注重同步解决房屋建设和基础设施等“硬件”问题，城市管理的制度改革和政策设计等“软件”问题，以及社会和谐、公共交往、家庭伦理等“心件”问题，确保治理的全面性和长期性。在治理主体上，政府注重广泛调动多层次主体的参与，同时明确由建屋发展局牵头实施相关项目，将政策目标付诸实践，为社会治理提供了实质性的支持。面向未来，我们也需要深入研究中国城市建设的底层逻辑，明确构建系统性治理的“轴心”。同时，坚持全周期治理理念，整合政府职能，系统提升城市治理一体化的水平，强化系统治理、依法治理、综合治理以及源头治理，进一步提升治理的系统性、整体性和长期性。

习近平总书记反复强调“城市工作是一个系统工程”①，“要把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节”②，“城市建设必须把让人民宜居安居放在首位，把最好的资源留给人民”③。新加坡以“安居”为中心的系统治理模式对中国具有重要的借鉴意义。安居乐业关系到经济发展、社会和谐、国家认同，也关系到人民对美好生活的向往。随着中国经济社会的快速发展，不同社会群体的利益诉求也日益趋向多元化、碎片化。④与此同时，社会治理特别是城市社会治理也普遍面临治理理念、治理主体、权力结构、供给方式等多方面的“碎片化”问题。⑤由此造成治理主体各自为政、治理方式相互排斥、治理机制衔接不畅、治理行为不能联动、治理结果偏向虚化等种种问题，迫切需要我们形成一种更具整体性的治理模式。⑥住房体制构成国家治理体系的一个重要环节，在解决住房问题方面，我们不能“头痛医头脚痛医脚”，而应当系统考虑个体、家庭、社区、城市、国家的有机统一，整体提升城市规划、建设和管理水平。以“安居”为中心的系统治理，使新加坡社会治理的轴心机制和底层逻辑十分清晰，在以“安居”为中心的系统治理模式中，住房被明确定位为社区建设和社会治理的支点，各方面因素被有机地整合到“安居”这一重要机制之中。人人有责、人人尽责、人人参与、人人共享的社会治理目标不仅具有现实载体和政策保障，同时得到了系统性的强化，为中国的现代城市治理模式提供了一个重要参考。

（责任编辑：肖舟）