论区域一体化发展中的边界经略

【关键词】区域一体化发展 边界经略 长三角一体化发展示范区

一、问题的提出

随着国家区域协调发展战略的推进，地方之间的关系正在经历从竞争向合作的转变，寻求成功的区域合作、实现高效的合作治理模式以及制定适应区域合作的协调机制成为地方政府的主要职能与活动之一。但跨区域合作之路并不总是一帆风顺的。一些看似可以共赢的机制迟迟难以建立，即使建立了某种机制，落实效果有时也不尽如人意。究其原因，“边界”是一个绕不开的话题。研究者从不同视角揭示了一体化与边界的关系并指出：市场一体化就是区域间“经济边界”逐步消失的过程①；从一定意义上说，建设全国统一开放市场的过程就是逐步打破、消除市场分割的过程②；一体化战略能够弱化行政边界和地理边界的屏蔽效应，缓解区域市场分割③。有些学者通过实证方式研究了影响边界效应的各种因素。比如，伟波、李善同等认为，财政收支、劳动力市场分割对省际贸易影响不大，而地方保护主义变量能较好地解释省际屏蔽效应④；屠年松认为，本土偏好、货币、文化差异仍是形成屏蔽效应的主要来源⑤；叶建木、张帆等认为，空间结构与治理模式影响边界地带的边界效应⑥；卢中辉、毛广雄等发现，可达性的改善能够促进城市群一体化发展等等⑦。他们较多地从经济角度论证正确认识和处理边界衍生问题的重要性。但边界问题，不论是就其问题面还是就其问题源来说，都远远超出了经济领域；更为重要的是，边界不仅是一堆纷繁复杂需要谨慎处理的“问题”，而且还是一种可以利用并大有可为的“资源”。这就要求对边界问题和边界资源进行战略性评估、系统性谋划、整体性推进、复合性治理和日常性监护。基于这种对边界作为“问题”和作为“资源”的双重理解所形成的理念以及在这种理念指导下所采取的系统性行动，我们称之为“边界经略”。

二、边界经略的内在根据与操作优势

“经略”本是古代军事用语，指的是将领或官员在一定地域内进行经济、政治、军事方面的管理和统治。经略的特点是强调对地区的全面掌控，包括经济发展、治理秩序、军事布局等方面。本文借用“经略”一词，主要是强调从战略层面对边界进行谋划、控制和开发。边界经略之所以必要与可能，首先在于边界本身的矛盾性质以及由此而来的边界效应的正负趋向，同时也与现代生产体系、生活体系、生态体系的跨界性以及由此而来的跨界治理高度相关。

（一）边界的矛盾特性及其正负双重效应

边界本义是指两个以上区域的界线、不同事物的分界、某些事物的边缘。边界起初被定义为两个独立主权国家之间受法律保护的分界线，后来从国家边界延伸到省际边界，进而拓展到城市群边界、核心一边缘城市边界、制度边界等，从有形的地理行政边界拓展到无形的差异边界。⑧边界既是一个空间概念，也是一种权利象征。行政边界是确定一定空间范围内行政组织自身管辖权限和职责的界线，不同政府部门都会在行政边界确定的行政辖区内行使所属部门的特定职能，发挥相应的组织功能。

边界具有矛盾的特性。它既为一体化发展造成一定的障碍，也为其提供了灵活机动的余地。在我国，行政区划是在综合考虑政治、经济、文化、历史等因素的条件下设置的，而地理区域则是基于某一自然地理界限或生态标志所形成的特定自然地理概念，因此就会出现行政区域与地理区域在范围上不一致的情况。行政辖区的区隔性和环境问题的整体性，导致地方政府有时无法完全对本辖区的环境质量负责。①“行政区经济”问题的本质在于经济区边界与行政区边界的冲突、经济中心与行政中心的冲突、横向经济网络系统与纵向行政等级系统的冲突。另外，随着城市化的深入推进和城市区域的不断成长，区域范围内的公共事务不断跨越单一行政辖区的边界。但本身没有相互隶属关系的不同地方政府在行使行政管辖权时，就会产生权威分割，即行政权威碎片化现象，出现整体性治理的缺位，影响区域公共事务治理目标的实现。这些都呼唤对有关边界进行新的理解和新的建构，对行政边界、功能边界、地理边界进行适应性调整②，从而为一体化创造机会。

由于边界的存在，跨边界经济、政治、文化等交流受到阻碍或者促进的现象，叫作边界效应。边界效应可以是积极的，也可以是消极的。③对于经济活动的影响而言，如果资源要素被边界束缚在某一地区内部，阻碍跨区域交流，呈现的就是边界的屏蔽效应和负面影响；如果边界两侧频繁交流带动两侧地区经济社会发展，就是边界的中介效应在发挥积极作用。④王雪微、赵梓渝等提出，长三角城市群经济流动领域中存在省际边界效应，表现为融合、过滤、接触、阻隔四种形式。⑤边界的中介和屏蔽功能始终是存在的，边界效应的形成是这两种功能同时作用的结果，当边界的中介功能占据主导作用时，边界表现出包容跨界交流的中介效应；当边界的屏蔽功能占据主导地位时，边界表现出阻碍跨界交流的屏蔽效应。边界屏蔽效应越大，市场一体化受到的阻碍越大。⑥边界屏蔽效应和中介效应在一定条件下可以互相转化。当各类要素在边界地带汇集、交流，边界地带不断扩大、中介空间不断拓展，地区之间经济文化交流与联系不断加强，边界的屏蔽功能就会被中介功能弱化、取代。当两地经济往来由通畅转变为受阻时，则是中介效应向屏蔽效应转变。边界开放状态是行政干预①、文化与情感认同②、产业合作③、公共资源配置④和基础设施建设⑤等多种因素共同作用的结果。最大限度地发挥边界的积极效应，最大限度地降低边界的消极效应，是一体化战略的策略基点。加强边界两侧的地区之间经济文化交流，促进产品、服务、信息、技术、人才和资金等要素自由流动，组团发展形成产业集聚等，有助于带动相关方的经济协同和治理融合，从而推动区域一体化发展。

（二）“三生”体系的跨界特征与现代治理要求

现代生产体系、生活体系、生态体系越来越多地呈现出跨边界特征。从治理体系和治理能力现代化角度看，问题驱动和结构驱动既是一体化发展的动力，也是一体化发展的动向。从问题驱动来说，气候变化、生物多样性、可持续发展、经济一体化、区域冲突管理、生态环境、公共卫生、资源能源、自然灾害等问题，都超出当前治理体系所涵盖的范围，对治理体系和能力提出了新要求，倒逼着治理主体识别并解决问题。从结构驱动来说，现代治理方式和手段上的创新，一个重要方面就是对跨界的运筹，通过打破“一亩三分地”局限，实现规模效应、协同效应、网络效应和创新效应。

问题驱动和结构驱动是相互交织、相互触发的。我国传统的公共事务治理具有典型的“属地”特征．此种治理模式比较适用于影响范围具有明确辖区特征的一般性公共事务，而对于影响范围日益超出单一行政辖区边界限制的区域性公共事务越来越显得力不从心。以跨域生态环境治理为例，因为涉及行政部门、相关企业、环境公益社团组织、受影响的人民等主体，责权利相汇聚，必然存在冲突。跨域生态治理具有庞大的政策系统，包括中央层面的总体意见和指导方案、各区域地方层面的实施意见和细则、具体的配套政策等，执行环节容易出现偏差。水利、环保等部门及其派出机构，易依赖各自的上级命令，产生多头领导问题，在模糊治理空间内也易出现推诿或越权。各地对跨地区生态补偿的依据、标准及方式等难以达成共识，大大削弱了合作意愿。就一般而言，跨域合作存在一些消极影响，比如某种合作惰性，使合作参与者不能达成共识，合作组织中的权力不平等，难以建立信任，参与者不知道该与谁联系，合作网络管理不善导致受益不均衡等。⑥斯蒂芬森（Stephenson）等分析了府际合作和跨域管理需要面对的七个难题：（1）区域发展策略如何确立；（2）共同财务管理如何分配和开展；（3）制度与组织能力如何形成；（4）公共协商如何开展；（5）外包的风险问题；（6）合作时段问题；（7）政党因素。①这些问题的根本解决都有赖于在制度创新、组织创新基础上的结构优化，虽然我国政党制度有着不同于国外的特色，但跨界党建组织结构和运行方式等方面也深刻影响着问题解决效率。刑华等的研究成果显示，在区域府际协作治理中，上级政府的介入有助于降低合作中的交易成本。②通过政治协调，即中央及地方政府通过构建政府主体间的正式与非正式合作契约及其激励机制，可以促进合作意愿和集体行动，形成最优合作结构。

（三）一体化战略下边界经略的操作优势

这里以长三角一体化战略的推进为例加以论述。推动长三角一体化的核心难点之一在于探索跨省级行政区的治理体制机制，设立示范区是一条突破强、见效快、风险小、可操作、能复制的破解路径。在长三角区域内选择一小块跨省级行政区的边界地块，探索破解一体化中深层次的体制机制障碍，并在积累经验后撬动长三角的大尺度一体化甚至是全域的一体化，具有以下优势：

一是省市交界地带问题突出集中。地理邻近，但却不受同一行政部门管辖，这就容易产生“断头路”、垃圾偷倒、违禁物品买卖等跨界违章违法现象，110、120、119等紧急救护不及时，阻碍优势资源流动，邻近区域的断崖式景观差异等。这种由于制度造成的“隐性墙”，使得各行政区空间邻近却以邻为壑，利益关联却推诿扯皮。在这些治理困境最为凸显的区域设立示范区，有关省市向合作区让渡部分社会经济管理权限，探索建立跨行政区的一体化治理体制机制，可试验更多的一体化发展和治理内容。

二是政区交界处易于形成示范效应。从历史上看，政区交界处由于空间邻近，习俗和文化也都接近，出现的诸多治理难题多是制度“人为”造成的，一旦在制度上有了突破，将很快能“攀亲结对”、融合发展，易于取得一体化治理的成就，进而形成示范效应。

三是小尺度探索面临的风险性较小。示范区的空间范围一般较小，在实验中其制度风险相对较小，就组织架构、运行机制、财税情况而言，牵扯面都不大，万一实践中出现问题，也易于及时纠偏，缩小影响面。

三、三示范区的边界经略实践

长三角一体化发展上升为国家战略后，国家在上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉善县设立长三角生态绿色一体化发展示范区（简称“示范区”）。示范区在空间上跨省级行政区划，但要求在既定的行政区划条件下打破行政分割壁垒。自2019年10月成立以来，示范区快速从三省市交界的“地区边缘”跃升为我国探索区域协调发展的“改革前沿”，积累了很多经验，这为我们观察边界经略提供了生动案例和实际参验。除了高屋建瓴的顶层设计之外，示范区建设在具体操作层面也有以下突出亮点。

（一）“骑界”工程集结

所谓骑界，就是紧邻边界线两侧的地带。从大的方面说，示范区就是长三角一体化的一个骑界工程，示范区先行启动区又是示范区的一个骑界工程，建设示范区和示范区先行启动区都可以视作骑界工程的集结号。在示范区和示范区先行启动区内，又有多项骑界工程。骑界工程的集结，具有领先性、快速性、集群性和共有性特征。以骑界工程为突破口，吹响一体化的集结号，可以迅速打开局面，引领一体化的共同心向。目前，示范区典型的骑界项目有三个。一是元荡修复工程。元荡湖体水面积为13平方公里（上海部分为3.1平方公里、江苏部分为9.9平方公里），岸线全长23公里（上海段为6.2公里、江苏段为16.8公里）。曾经的元荡根据省界线用毛竹和网片分隔开来，4公里长的网障纵贯南北，沿岸交通阻隔、野树杂草丛生。2020年，以示范区一周年国家现场会为契机，青浦区与吴江区携手启动生态岸线整治，统一理念和标准，着眼最好效果，体现最快速度，133天完成1.2公里生态岸线贯通、105亩退渔还湿、11.3万平方米水生态修复、12万平方米花海主题景观绿化；2021年，又完成1.9公里，形成入口公园、风景森林、湿地风光三段主题特色。建成后的元荡青浦段“醉美郊野湾”碧波荡漾、花草繁盛，与吴江段“智慧门户湾”串联成画，成为“网红打卡点”和文旅消费新增长点。二是江南水乡客厅。为集中实践和展示城水共生、活力共襄、区域共享的发展理念，在苏浙沪交界处约35平方公里范围，地跨金泽、黎里、西塘、姚庄四镇，由沪、苏、浙三地合力打造体现东方意境、容纳和谐生境、提供游憩佳境、共聚创新环境的“江南庭院、水乡客厅”，在展示湖荡水网风光的同时，发挥文化交流、成就展示、协商论坛、管理平台、创新服务等作用，打造可感知、可体验、可激发一体化认同的标志性场所。三是跨省域高新技术产业开发区。示范区跨省域高新技术产业开发区是全国首个跨省域高新区。高新区涵盖青浦、吴江、嘉善三个片区，规划面积约19.54平方公里，重点发展数字产业、智能制造、绿色新材料三大战略性新兴产业和总部经济、绿色科创服务两大特色产业。三地将在高新区探索产业空间协同、创新协同和人才协同，从而有力推动长三角地区科创资源融合发展和企业提质升级，塑造招商和创新发展新优势，全面推进跨区域创新链和产业链的一体化布局。项目建设还为制度创新提供了应用场景和实践范例，总结提炼形成一系列一体化制度机制，为在跨省级行政区、没有行政隶属关系、涉及多个平行行政主体的框架下实现项目一体化推进提供了示范。①

（二）“通界”规划引领

跨省级行政区划的区域规划对于诸如长三角等跨省域一体化发展战略显得尤为重要。2019年，中共中央、国务院批准《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，对长三角一体化发展提供了战略性指导。2019年起，有关部门组织编制《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划》。示范区统筹建立国土空间规划体系、跨省域统一的编审体系和先行启动区规划标准体系，构建跨区域一体多类规划协同的“1+1+N+X”国土空间规划体系（“1”个总体规划、“1”个单元规划、“N”个专项规划、“X”个控制性详细规划），形成跨省域统一编制、统一审批的编审体系，制定《跨省域国土空间规划编制指导手册》，明确规划组织编制、协商机制、审批机制和编制要点等。有关部门制定了《示范区先行启动区规划建设导则》，形成了国内首部跨省域范围规划建设标准，明确了空间战略、区域协同和底线管控原则，建立了覆盖示范区全域的生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界、文化保护控制线“四线”管控体系。专项规划深化与上海市区、江苏苏州、浙江嘉兴的错位发展和相互配合，突出生态绿色特征，构建“研一学一产”协同共进布局，形成接轨国际标准与技术前沿的“正面清单”和倒逼传统产能退出或升级的“负面清单”。一体化编制国土空间总体规划和各类专项规划，实现“一张蓝图管全域、一套标准管品质”，有利于各个专项工作在国土空间总体规划中实现一盘棋统筹，聚焦近期、聚焦重点，在三地交界地区率先形成合力。

（三）“跨界”治理协同

在示范区跨区域治理中，水生态治理是重点，也是焦点。在示范区执委会牵头下，三地探索创建了“三地共治一方水”的一体化治理模式，实现从分段分界各自治理走向流域一体化治理。一是坚持关键突破，构建生态环境共保联治体系，实现环境目标、标准、监测、执法和应急高度协同。这一治理模式在国内首创跨省域生态环境标准“统一立项、统一编制、统一审查、统一发布”流程，实现环境监测编织“一张网”，对大气环境质量、水环境质量、固定排污口、移动污染源等开展联合监测和治理，并在联合监测基础上实现环境污染预警联动、应急联动。环境执法做到“一把尺”，统一指挥调度，统一队伍建设，统一检查程序，统一执法力度，统一自由裁量，实现执法结果互认。三地统一重点跨界水体环境要素功能目标，制定跨域水体《联保方案》，确定建立联合河湖长制、实施联合监管机制、开展联合执法会商、完善联合监测体系、健全数据共享机制、深化联合防控机制，围绕饮用水源安全共保、水污染共治和水生态资源共享建设联保合作新格局。二是坚持与时俱进，构建跨省域碳达峰碳中和一体化实施机制。有关部门制定《示范区“双碳”工作指导意见》，明确示范区“双碳”总体目标、碳排放碳汇一体化核算、评估考核体系，构建绿色低碳创新产业、绿色低碳现代能源、绿色宜居低碳建筑等体系，实现“双碳”标准统一和制度集成。三地编制“水乡客厅”近零碳专项规划，建立近零碳“单元一子单元一地块”三级管控体系，协同探索“跨域共治、低碳韧性、智慧共赢”的近零碳转型发展新模式。三是坚持源头治理，构建统一项目管理制度，构筑环境友好型产业政策平台。示范区制定统一的企业投资项目核准目录和产业发展指导目录，提出功能型总部经济、特色型服务经济、融合型数字经济、前沿型创新经济、生态型湖区经济“五大经济”为主导的产业发展方向，推动三二一产业融合创新发展，并制定先行启动区产业准人标准，从源头提升新增产业质量，推动产业投资项目一体化管理服务，制定标准清单管理制度，统一企业经营许可、资质互认制度，形成企业统一登记标准、统一办理流程和统一办理模式。

（四）“联界”组织网络

示范区建设是一个多主体、多主题、多层次、宽领域的交互性运行结构，加上兼有共时性和历时性的特点，要实现全过程充满活力又井然有序，必须建立卓有成效的组织网络。示范区采用“理事会+执委会+发展公司”三层次组织架构，形成“业界共治+机构法定+市场运作”治理格局。“两省一市”联合成立示范区理事会，理事会由“两省一市”相关政府部门和示范区属地政府组成，突出政府作用和属地责任；同时，还邀请知名企业家和智库代表作为理事会特邀成员。理事会下设示范区建设执行委员会（简称“执委会”），作为示范区开发建设管理机构。执委会负责示范区发展规划、制度创新、改革事项、重大项目、支持政策的具体实施，重点推动先行启动区相关功能建设。不同于“强协调、强审批”的开发区管委会模式以及“弱协调、弱审批”的跨域项目领导小组模式，示范区采取了“强协调、弱审批”的运作模式来实现“不破行政隶属、打破行政边界”的目标。这种模式充分发挥了理事会的重要决策平台作用以及执委会在利益协调过程中的牵头作用，较好解决了跨域治理中多头决策“各扫门前雪”与“九龙治水”导致的协调效率低下的问题。

示范区建设以来，三地跨区域横向联系、部门联动也空前活跃。三地党委联合印发《关于提升以组织力为重点推进长三角生态绿色一体化发展示范区党建高质量创新发展的意见》，围绕推动资源共享、信息共通、发展共推、治理共抓、队伍共育，建立有效衔接、高效运转的工作机制，形成一体化运行、全区域联动、各领域支持的工作模式，构建党建引领、全域统筹、多方融合、协同发展的示范区党建工作新格局。以此为基础，三地区县党委、组织部门和先行启动区五镇党委三个层面，构成了示范区跨域党建的制度框架。在党建引领下，各类政府组织、群团组织的区域联动协同、沟通合作机制平台纷纷建立。这些做法极大地焕发了组织能量，有力保障了制度创新及其落实效率。

（五）“无界”同城体验

示范区瞄准人民群众所忧所急所盼，集中解决跨区域公共服务障碍，完善公共服务共建共享机制，不断增强群众跨省无感体验。一是完善“硬联通”。按照互联互通、共建共享原则，积极推动多层次、立体化的交通网络体系建设。公路交通方面，各条省际断头路得以打通。轨道交通方面，沪苏湖铁路、沪苏嘉城际铁路相继开工建设。它们成为串联示范区虹桥商务区动力核、青浦新城、环淀山湖创新核、西岑科创中心、水乡客厅、祥符荡创新绿谷、吴江高铁科创新城、嘉兴科技城等核心功能区的关键交通纽带。建成投用后，沿线群众将获得随到随乘、“一票”通达的全新出行体验，极大提升示范区轨道交通运输服务品质，实现交通出行的“同城化”。二是加强“软联通”。示范区提升区域基本公共服务标准并加强制度衔接，先后出台两批共建共享公共服务项目清单，全方位持续推进跨区域公共服务标准的统一和资源的共享。①三是促进“人联通”。《长三角生态绿色一体化发展示范区外国高端人才工作许可证互认实施方案》出台以后，三地实施人才统一互认措施并设立外国人工作、居留单一窗口，为用人单位提供办事便利。上海市修订《海外人才居住证管理办法》，将吴江、嘉善的海外人才视同上海海外人才。出台《长三角生态绿色一体化发展示范区专业技术人才资格和继续教育学时互认暂行办法》，专业技术人才职业资格、专业技术职务任职资格、继续教育学时等方面实行互认互准。出台《长三角生态绿色一体化发展示范区统一企业登记标准实施意见》，选择企业登记事项中社会关注度最高，与企业关系最为密切的名称、住所等事项为切人点开展改革，方便企业办事，凸显集聚效应。

（六）“和界”共商机制

示范区解决重大问题和推进制度创新遵循以下行动原则：一是重点突破、有序推进。在统筹谋划、顶层设计指导下，针对示范区发展的重点区域、重点领域、重点问题、重点需求等集中攻关，破解区域一体化发展的难点和堵点，通过重点、局部突破带动示范区整体制度创新。二是上下协同、部门联动。坚持多层级政府协同合作，充分发挥中央和地方各级政府的积极性、主动性、创造性，推进示范区工作落地实施。坚持求同存异，暂时搁置难以统一的客观差距，不断放大三地共同目标，形成统一的工作方案；坚持各扬所长，结合三地生态环境整治基础和经验，充分发挥各自优势、调动各方积极性，推进生态保护各项工作落地见效；坚持统分结合，建立“行业部门牵头+执委会协调重点矛盾”模式，通过三级八方积极探索，按照共识度高、可操作性强、先易后难的原则，探索跨区域一体化治理新路。例如：在元荡修复工程中，青浦、吴江创造了“四共”经验，即共绘一张蓝图、共商一套标准、共建一批机制、共推一个计划；在统一规划管理制度创新过程中，进一步深化和拓展了这些经验。②

四、边界经略中的主体心智能力建设

制度性行动逻辑理论认为，地方政府合作关系的建立是基于交易成本、交易风险进行理性考量后，追求合作收益最大化的一种结果。①但是，制度并不是唯一因素，而且制度创新和执行都是人的行为，对交易成本、交易风险和合作收益的理解也因主体而有差异。因此，在强调制度创新和组织创新的同时，还必须关注和加强领导干部心智能力建设。

（一）尊重边界

边界经略的首要前提是承认边界的客观存在，尊重边界所内含的相关权利。每一个组织（系统）都有自己的活动领域，组织边界就是把自身与外界环境分隔开来的界线。就行政边界而言，从空间范围上主要表现为相邻行政辖区在横向上管辖权限分界；组织层级上属于纵向政府间划分的层级边界；组织功能上往往划定了某一具体行政组织的功能实施范围。从地方政府体制来说，行政区边界划定，可以看作是制度稳定性的体现，起到降低区域内交易成本的作用。对于由行政区边界划分的行政区域之间，边界成为一种府际关系的“长期契约”。组织边界既要执行“缓冲功能”，使组织免受环境影响的干扰从而维护组织的自主性和独立性，也要发挥“过滤作用”，对（环境的）投入和（组织的）产出进行筛选。②因此，“一刀切”的规章条例与一场“运动式”的骤然改变，很难符合跨越议题发展的周期性与规律性。为了实现共同治理和发展目标，必须保持全过程的相互尊重。一要尊重利益关切，建立合作主体间利益激励相融关系。要建立利益共享机制，为区域治理提供人、财、物等资源支持；用恰当的利益补偿方式减少利益不均衡问题；通过经济合作、资源互补促进交流与合作。二是要尊重法定权责，建立统分结合的权责配置机制。可通过权力下放、授权赋权促进“自上而下”的层级协调；通过成立指挥部、协调委员会、领导小组等任务型组织以促进行动协调、任务共享、责任分配等，统筹人、财、物等横向跨部门协调。三是要促进资源互惠，培育彼此信赖的文化心理认同。要建立资源共享机制，促进资源整合，实现资源的最大化利用与互惠。要给予合作中困难方以“鲍叔牙式”③的体谅，并在对方需要帮助时“雪中送炭”，在实践中不断丰厚共享文化、互惠意愿和共同体意识。四是要加强信息沟通，有效协调工作标准和推进节奏。信息共享是协同主体间保持协作行动的一致性、提高协同效率的关键。数字化背景下，除了常规的会议沟通、联络小组方式之外，还可以直接创建跨界协作网络，将信息以最优方式及时输送到需求点。

（二）总理跨界

总理跨界就是要基于跨界事务的经常性、关联性和互需性建立起整体性的因应机制，包括制度机制和心理机制。公共管理和国家治理活动经常发生在政府与其他各种行为体的边界上或边界外。①由于区域公共事务具有内容的跨界性、影响的外溢性和治理的整体性等特点，跨界治理的客体、主体和情景都是作为运动着的系统而存在的，跨界的深度合作必然需要总体布局和系统谋划。比如，对大气污染的治理，既有气候带来的不确定性边界，也有排放源主体的利益边界，还有政策主体的管制边界，它们之间的交汇构成了由各类政策工具组成的复杂界面，存在着“政策网络”“合作网络”“治理网络”等不同形式，涉及横向组织、纵向组织与功能组织等各类组织，因此在思想意识层面首先需要考虑并接受其复杂性，突破单一化误区，运用复杂性思维。

跨界的公共管理活动既存在于政府之内，也存在于政府之外。政府部门、私人部门和社会组织的管理者一般会基于伙伴关系、契约关系，通过网络、结盟和联络等形式，来共同制定战略、提供公共服务。②申剑敏认为，跨越治理能力既有别于科层制下的专业化管理，也不同于效率导向下的市场化原则，它包含组织、调适、互动和反馈四个方面的机制。因此，要通过建立相对稳定的组织机制，即根据合作和治理阶段的要求，建立制度化的组织结构，形成动员和整合合作项目及共享资源的能力，以支撑和推动长期合作；通过建立灵活应变的调适机制，即参与合作的政府部门及其他组织，根据阶段要求及时调整合作的方式、策略及内容，形成不断适应和调整合作策略的能力；通过建立开放持续的互动机制，即合作主体为达到治理目标，建立彼此间沟通信息、整合资源、共同行动的渠道与机制，形成管理不同类型合作伙伴的能力；通过建立评估合作的反馈机制，科学和系统地评价合作项目的整体成效，不断改进合作的策略和技巧。③

（三）主动搭界

主动搭界是一种开放的心态以及为了实现管理目标而主动采取的呼朋唤友和结朋交友行动。多数组织都是开放性系统，它们既依赖于与环境之间的交换，又嵌入环境并由环境建构。在区域经济社会一体化持续推进的背景下，越来越多的地方公共事务跨出单一辖区的行政边界而具有跨界性，成为区域公共事务。区域公共事务跨界治理面临着行政边界对行政管辖权的刚性约束、碎片化行政权威导致整体性应对能力不足、单一地方政府有限治理能力与复杂治理诉求不适应的三重挑战；同时区域经济社会一体化也为区域公共事务的跨界治理提供了重要的基础①，这就需要相关政府不断推进区域一体化程度、有效消解边界冲突并建立协作机制②。组织越是能与变化着的环境适配，它就越能获得更多的环境力量支持；组织越是无法与环境适配，它越容易走向失败。③奥图尔（O' Toole）指出，针对具有复杂性质的跨域问题，除了依靠建立跨组织结构（比如组织间网络关系）来解决，似乎没有其他更好的办法。④跨组织结构的建立，意味着组织可以借此跨越其内部的和外部的边界采取行动。⑤赖特（Wright）和克雷恩（Krane）把“府际管理”定义为“在不确定性和复杂性的条件下通过创造和利用政府网络和非政府网络来解决政府间问题的过程”⑥。网络成员越多样，跨界行动者越能多方位地整合知识、经验和其他资源。⑦长三角一体化发展中的搭界工作包括但不限于以下内容：一是进一步落实区域一体化战略安排，深化省际合作制度化机制。⑧二是结合城市群内部结构、城市分布，创设各种合作模式。⑨三是通过结对互助不断加强核心一外围城市间边界的中介功能，发挥好都市圈、示范区的辐射作用。⑩四是借助要素跨界流动强化中介效应，推动区域高水平均衡发展。主动搭界就是积极作为建立渠道、网络和平台，它类似于一种“桥梁战略”。“桥梁战略”的能力是指各组织通过商议、契约、共同抉择、联盟、合并、联合等形式，增进彼此间的联系，获得合法性和支持。有了这种桥梁能力，组织能够将自己与其他参与者联系起来，使得组织边界跨越得以实现。

（四）提升境界

跨界治理和协同发展对于相关议题的价值追求必须具有长远性，在满足当前情景需求的同时兼顾未来发展需求，这就要求有关区域和部门的领导全方位提高思想境界。一是要涵养开明大气的视野与襟怀。要突破“造福一方”和“守土有责”的狭隘眼界，坚持“造福八方”和“合作守土”的共同体理念。在上海工作期间，习近平把“开明睿智、大气谦和”纳入上海城市精神，同时提出了谋划上海发展的“四个放在”，即把上海未来发展放在中央对上海发展的战略定位上、放在经济全球化的大背景下、放在全国发展的大格局中、放在国家对长江三角洲区域发展的总体部署中来思考和谋划。“四个放在”至今仍是上海谋划一切工作的基点，对于长三角一体化发展的主体心理建设也具有普遍的牵引作用和指导意义。上海不能满足于独善其身，也不能停留在独惠其身，其他地方也是一样，都要树立“一盘棋”思想，充分发挥区域的资源优势，避免各自劣势；推进区域一体化，避免恶性竞争；增强组织间协作治理，避免部门间各自为政。二是要树立共创未来的愿景与志向。郑永年曾提出一个重要概念——地域嵌入型世界级经济平台。①他认为，旧金山湾区、纽约湾区和日本东京湾区都是地域嵌入型世界级经济平台成功案例。它们有一个共同点，不管本国的政治和社会发生多么大的危机，都不会受到非常大的影响，全世界的优质资本、技术和高端人才仍然拼命涌人，进来以后不想跑，也跑不掉。形成中国的地域嵌入型世界级经济平台应该是长三角的发展方向。要成为地域嵌入型世界级经济平台，须得长三角各地政府协力同心，走融合发展之路。三是要培养引领变革的气度与能力。那些跨界的棘手的政策议题，需要通过各组织间的协作行动，比如共同决策和集体执行，才能有效地应对。在协作治理架构下，政府需要向社会借力，也就需要从公共管理方面的垄断者角色向协调者、服务者、组织者甚至是计划的安排者转变，因此政府官员尤其是领导者要有适应这种变革的气度。同时，组织边界跨越是一种“与外部参与者建立关系和互动的行为”②，因而就产生了一种协作治理中跨组织的共同决策和集体执行能力即“边界跨越能力”③的要求。有合作需求和动力并不必然会自动产生协作行动。不同组织和行为体的资源、技术和优势能否被彼此利用，取决于相互依赖的性质与状态（比如组织间的信任程度），取决于有什么样的机制安排（比如协作机制的数量和质量），还取决于他们驾驭这种依赖关系的能力（比如跨界行动者之间的互动强度与频度）④，因此系统提升推动合作、维护合作和深化合作能力便提上了重要的议事日程。

五、结语

在区域一体化发展过程中，边界是一个可以利用并且大有可为的重要战略资源。因此，需要涉边界治理主体基于对边界的作为“问题”和作为“资源”的双重理解，形成一种“边界经略”理念，从而对边界问题和边界资源进行战略性评估、系统性谋划、整体性推进、复合性治理和日常性监护。为促进边界经略理念付诸实施并取得最佳整体性效果，必须在强调制度创新和组织创新的同时，进一步关注和加强领导干部心智能力建设，其基本要求就是尊重边界、总理跨界、主动搭界和提升境界。