顶格管理：政务热线整合中技术治理的新趋向及其实践困境

【关键词】政务热线 顶格管理 技术治理

自党的十八届三中全会以来，国家治理体系与治理能力现代化成为社会主义现代化建设中的“第五个现代化”。治理现代化的重点是提高治理能力。在诸多治理能力中，回应能力成为巩固执政基石的关键。重视回应人民群众需求能力，既源于执政党“以人民为中心”的内在执政导向，也与中国的政治制度优势有关。政务热线正是这种回应性政治的一个载体，它的发展及其代表的技术治理逻辑亦备受关注。

国内的政务热线始于1983年沈阳市的“市长热线”。在之后的40多年里，各省（自治区、直辖市）及相关部委相继开通了地方或部门专线。然而，数量庞大的热线不方便群众记忆。2010年前后，北京、广州、济南等城市率先迈出了政务热线整合的步伐，12345政务服务便民热线的雏形由此而生。2021年1月，国务院办公厅下发《关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》（国办发[2020]53号），要求在2021年年底前，各地区设立的政务热线以及国务院有关部门设立并在地方接听的政务服务热线实现一个号码服务（“12345政务服务便民热线”，下文简称“12345热线”）。跟以往任何一次的局部探索不同，此次政务热线整合是在国家部署下整体推进的，涉及国务院有关部门设立并在地方接听的热线32条。

对这一历程中政务热线的运行规律及蕴含的治理逻辑，目前学术界有以下三种研究视角：一是技术赋能的视角。这一视角将政务热线视作一个集成式的问政机制①，在数字技术赋能政府变革、政府组织与管理服务转型的语境中展开讨论。它强调政务热线在吸纳民意、提升决策能力、优化工作流程等方面的积极作用。它将政务热线视为一种自上而下的制度设计，与近些年政府积极推进政务热线标准化建设的行动相呼应。二是政社互动的视角。这一视角关注政务热线运行中政府和社会的互动形式及其内在逻辑。民众综合使用依法、据理、合情等策略，不断发出忠诚呼吁②，而政府在“完成任务”“应对考核与避责”“应对竞争与寻求晋升”三重逻辑作用下，采取了一系列积极或消极的回应策略。③政社互动的视角将政务热线联系的双方置于“理性化”的情境中考量，认为彼此之间的互动是复杂的博弈过程。三是基层治理的视角。这一视角的研究关注政务热线在职能整合过程中给基层带来的治理困境。随着政务热线的服务范围进一步延伸至乡村，更多的民意诉求被吸纳进来，这带来服务泛化④、被围困的社会⑤等问题。与技术赋能视角所持的乐观态度相悖，基层治理视角对政务热线的职能整合和功能扩张始终持审慎批判的态度。

综上所述，技术赋能的视角关注政务热线整合的原因，政社互动的视角关注政务热线中的关系互动，基层治理的视角关注政务热线带来的治理后果。但是它们大都将政务热线视作常态化、静态的技术治理工具，对其在整合过程中呈现的动态变化缺乏充分关注。12345热线逐步吸纳其他热线，成为现代城市治理中一个重要且庞大的技术治理工具，尤其是2021年国家层面推进的这次改革，其覆盖广度和推进力度之大，在政务热线发展史上将影响深远。那么它在整合过程中出现了哪些新趋势？技术治理是以何种机制运行的？会带来怎样的治理后果？本文avTlGVYM0m+dhOi5bn8tWA==试图对这些问题进行剖析。

本研究以12301旅游投诉热线并人12345热线为例展开。部分实证素材来自中国东部地区某省X市旅游投诉受理中的具体实践。笔者自2021年至2023年在该市及其下辖县（区）旅游投诉受理部门多次开展实地调研，相关资料主要通过对一线工作人员的深度访谈和对工作台账的文本分析获得。

一、政务热线整合中的新趋向

2014年开通的12301国家智慧旅游公共服务平台（下文简称“12301热线”）是全国旅游投诉受理的统一平台，是国家部委中第一个以PPP模式构建的国家级旅游公共服务平台。12301热线设在江苏省，各省（自治区、直辖市）、市、县（区）以平台操作为主，按三级分配账号进行管理，主要受理旅行社、A级景区、星级饭店及其他新业态的旅游投诉。为落实《国务院办公厅关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》（国办发[2020]53号）要求，优化整合文化和旅游系统政务服务便民热线，根据《文化和旅游部办公厅关于进一步优化文化和旅游系统政务服务便民热线的通知》（办综执发[2021]202号）精神，至2021年年底，取消12301热线，整体并人当地12345热线，形成省（直辖市、自治区）、市、县（区）、乡（镇）四级联动网络。

在12301热线并人12345热线的变革中，这并不仅仅是“前台”接线线路的变化，而是“后台”整个组织机制、处理流程、考核监督及其价值导向的巨变，是治理变革中具有典型“蝴蝶效应”的案例。在这场变革中，主管部门以一个标准统合了其他热线，而这个标准是按照“顶格管理”的逻辑制定并推进的。“顶格管理”是指一切按照上限进行管理的理念和操作模式，它表现为管理工作中的“四最”，即“最全事项、最高标准、最严要求、最快速度”。①在12345热线整合12301热线的场域下，“顶格管理”主要体现在对“最快回应速度”和“最佳回应效果”的追求。

（一）最快回应速度

文化和旅游部门（下文简称“文旅部门”）处理由12301热线转接的旅游投诉的时限是依据2010年国家旅游局出台的《旅游投诉处理办法》（国家旅游局令第32号），自受理之日起60日内。政务热线整合后，旅游投诉回复时限统一按照当地12345热线的设定标准，以最快速度回应民众需求。尽管各地12345热线对回应时限的设定略有差别，但是旅游投诉的处理时限都被大大压缩了。

以“接诉即办”政务热线服务为典型的北京市，规定一般诉求应在7个自然日内反馈，复杂疑难诉求应在15个自然日内反馈。①杭州市根据诉求事项的紧急和复杂程度，按特急件1个工作日、紧急件3个工作日、常规件5个工作日、疑难件7个工作日内办理。②广东省首次在省级层面统一了全省12345热线的运行规则，全面推行限时办理等制度，规定投诉需15个工作日内办理并答复。③

在笔者调研的X市，《12345政务服务热线业务规范》将处理时限划分成几种类型，一般事项适用简易程序，要求在7个工作日内办结；情况复杂的可适用普通程序，30日内办结。其中对涉疫事项的时间限制更为严格，要求在1个工作日内办结。

（二）最佳回应效果

在12301热线没有被并入前，旅游投诉的回应效果并未纳入对文旅部门的制度化考核中。一些竞赛性的评比（如城市旅游满意度），将该城市的旅游投诉响应率、消费者满意度等指标纳入。热线并人后，旅游投诉的回应效果被整体性纳入地方政务热线的考核体系中，通过响应率、满意度等指标予以量化，其结果被运用到对部门工作绩效的考核中，有些省份以地方标准的形式将规则确认下来。

北京市将回应效果的考评指标分为响应率、解决率、满意率等三大类，并将满意情况分为非常不满意、不满意、基本满意、满意、非常满意等五种类型，考评结果作为政府绩效考核、行业监管、党建评价、机关效能建设考评及相关专项考评工作的依据和参考。④杭州市将承办部门的回应效果细化为按期办结率、回访核实率、评价满意率、重复交办率等指标，由信访局来考核各职能部门。⑤广东省建立12345热线社会监督机制，开展12345热线服务效能“好差评”工作，对受理环节和承办单位办理环节进行“好差评”满意度调查。

在X市，旅游投诉的回应效果同样被纳入政务热线常态化的制度性考核，由诉求者在案件办结后30天内进行满意度评价。满意度评价分为满意、基本满意和不满意等三种类型。事实上，12345热线对哪些事项纳入满意度考核也有严格区分，旅游投诉属于求决类事项，纳人满意度考核。

二、热线整合中技术治理的运行机制

（一）职能分离重构组织机制

12301热线并入12345热线后，技术治理重构了原有业务的组织机制。在这一过程中，“领导”和“执行”的职能被严格分离，由不同的部门承担。在并入之前，旅游纠纷的处理是在文旅部门内部完成的。12301平台将旅游纠纷转到省级文旅部门，再由省级依次流转至市级、县（区）一级，处理完成后，在平台上录入结果。

12301热线并入12345热线后，旅游投诉处理的组织机制被改变了，由原先在文旅部门的内部循环变为文旅部门和信访部门之间的内外循环。根据属地管理原则，旅游纠纷先由12345热线中心分发至县（区）级的信访部门，再由信访部门转至文旅部门。处理完成之后，12345热线中心统一进行回访考核，并通过满意度排名、季度通报、问责等制度督促文旅部门压实责任。

由于组织惰性的存在，科层组织会沿用现有的结构模式与行为模式。①热线并人这一关键事件重构了旅游投诉处理的组织机制，将处置过程中的“领导”与“执行”职能剥离开来，“领导”职能显然处于支配地位，由代表科层组织强势力量的信访部门负责，文旅部门仅承担“执行”职能。这一组织机制的重构首先改变了治理主体，文旅部门之外的新力量介入了旅游投诉处置；其次改变了工作流程，“领导”职能的承担部门按照自身的意志来重新设计规则，文旅部门则成为接收任务和被考核的对象，被动适应新规则和要求。

事实上，浙江省在建设统一政务咨询投诉举报平台的指导意见时就做过如下要求，重新梳理各职能部门处理投诉举报流程中涉及的接收、办理、督办、评价、反馈等职责，将其中的接收、督办、评价等职责分离后统一交由一个部门承担，并由其作为统一政务咨询投诉举报平台的主管部门，各职能部门继续保留具体办理和反馈的职责。②在这个模式下，12345热线作为“控制中枢”，“凌驾”于其他行业热线之上，地位和权威性显然更高。③

（二）过程管理实现精准控制

热线并人后，旅游投诉处置的整个流程都被纳入12345热线的管控范围，每个环节做什么、如何做、何时完成均有明确目标，过程管理实现了高度精准化。在热线并人之前，管理旅游投诉的过程是不精确的，文旅部门在限定时间内完成向诉求者的反馈，在平台上录入处理结果即可。在热线并入后，技术治理通过任务分解、数字留痕、例外控制加强了过程管理，以实现最优回应效果。

各地的12345热线管理部门都制定了一系列严格的技术控制流程，包括受理、办理、反馈、评价等程序。在整个过程中，对派单、签收、反馈等时间节点的制定极其精确，要求承办部门都要有数字化留痕，以便随时查阅。以笔者调研的X市为例，该市《12345政务服务热线业务规范》规定了严格的技术处理程序，包括流转一办结一催办等程序。来电事项必须在3个工作日内完成流转（从案件登记之日起算），7个工作日内办结（从案件接收之日起算），该市12345中心在每日16点30分之前催办即将超期件，同时承办单位需提供本单位办件账号及密码，市12345中心在17点30分前强制办结，承办单位需要在第二日上午下班之前进行补充答复，如多次出现未按时办结的或未按期补录的，将进行通报。

除了常规的过程管理，12345热线还通过“控制例外”确保民众诉求精准落实到职能部门。现代城市生活的面向是复杂且流变的，而政府部门科层分工是明确且不易改变的，这就导致民众诉求有时无法精准对应到职能部门。为了确保有诉必应，很多地区的12345管理中心制定了“首问责任制”，以确保工单落实到职能部门。如北京市的12345热线规定，涉及多个单位的诉求，指定一个单位牵头办理；无法直接派单至具体承办单位的诉求，派单至诉求所属辖区的政府。

（三）满意评价促进结果最优

在热线并入前，旅游投诉处理的效果未形成制度化的考核。虽然上级文旅部门也对下级提出相关工作要求，但是这种约束毕竟是软约束。因为在传统条块关系中，专业条上的部门主要承担业务指导功能，而块上的部门则掌握了人事任免、资源分配等重要事项的决策权。

热线并人后，旅游投诉的处理结果被统一纳入政务热线的绩效评价，以数字化、标准化的形式确认下来，作为衡量部门工作绩效的可视化依据。旅游投诉处理完成之后，12345平台统一进行满意度回访，这一计算方法化繁为简，剥离了众多过程性因素，将回应效果直接简约化为诉求发起者的满意度评价。至此，旅游投诉的结果被正式纳入属地政府回应民众绩效的常态化考核，可以进行横向和纵向比较。这些一旦成为政府部门的“竞争性指标”，势必吸引领导的注意力，是对文旅部门的“硬要求”。因此，满意度指标被高度重视起来，掌握考核权的信访部门通过满意度排名、季度通报、问责等制度倒逼职能部门压实责任。

各地都相当重视诉求者的满意度，并设计了一系列制度来提高满意度。在广东省，对评价为不满意和非常不满意的事项，12345热线管理机构通过电话、网络或短信等方式回访诉求人；诉求人要求重办的，经12345热线管理机构审核后发回承办单位重办，重办时限与原工单时限一致，重办以1次为限，重办诉求的满意度以第二次满意度评价为准。在X市，12345热线在满意度评价时有以下要求，对预判不满意件，不要急于进行回访，可在评价期满前（办结后30天内）进行回访评价。回访尽量由专业人员承担，多做沟通解释，提高满意度。

三、技术治理的内在张力与实践困境

热线整合中的技术治理以顶格管理的逻辑推进，把旅游投诉以信访的最高标准进行处理，以实现回应速度的最快和回应效果的最优。然而，因为技术本身与具体的治理情境存在不小的张力，技术治理在具体实践中遭遇了一系列困境，主要表现为技术简单化与治理复杂化之间的深刻矛盾、技术弱赋能与诉求高标准之间的错位前行、回应单向度与人民多元化之间的导向失衡。

（一）技术简单化与治理复杂化之间的深刻矛盾

顶格管理趋向下的技术治理追求回应效率和回应效果。回应效率和回应效果可以被分解为标准化、可量化的指标，便于对过程和结果进行监督和考核。政府对回应效率和回应效果的追求通过技术治理来实现，但是这种技术治理并不是引入了新技术来提升治理效能，而是治理手段依赖标准化、规范化的技术。在技术理性化的过程中，需要提供的信息是简单且确定的，可供选择的处理方式是有限的，工作流程向规范化靠拢。

对政策设计者来说，技术治理非常具有治理绩效的想象力，顶层设计者试图超越基层治理环境中那些具体甚至琐碎的治理情况，通过整齐划一的技术规划和推进治理项目。①然而，技术理性化与治理复杂化存在冲突。技术理性的前提是认为人类行为及行为背后的意义均可通过数字化呈现和测量，进而被纳入可预期、可计算和可控制的管理路径。技术理性化本身就包含着简单化的趋势。在技术理性日益追求形式上更快更强的同时，现实生活的复杂性也与日俱增，技术简单化与现实治理复杂性之间的鸿沟难以弥合。

旅游投诉内容可以根据情况是否属实分为三种类型：一是投诉内容完全属实。如旅游经营者未按合同约定或违反公序良俗原则为消费者提供产品或服务，损害消费者权益。二是投诉内容部分属实。如旅游经营者按照约定为消费者提供了产品或服务，但是在产品使用或者服务延续过程中，因一些并非不可抗力的因素损害了消费者权益。此时，经营者觉得很冤枉，消费者觉得很委屈。三是投诉内容不属实。有一部分旅游消费者利用经营者息事宁人的心理，在购买产品或体验完服务后，以主观体验感不好为由，要求经营者退还或补偿费用。

上述旅游投诉中出现的复杂情况在12345热线的接人端难以通过技术手段甄别，只能对诉求发起者进行无差别赋权，并纳入政府受理流程。这是因为12345平台要接人很多电话，很多事务都具有较高的专业性，其作为“第一道关”为避免“遗漏”真实性投诉，只能采用“宽人”的办理模式。被纳入政府受理流程的旅游投诉，其治理效果最终体现在按期受理率、按期办结率、满意率这些可视化的数字上。某省省会城市文旅局统计，2017-2023年，有责投诉占旅游投诉的比率分别为12.46%、13.05%、15.51%、11.92%、39.03%、18.26%，19.26%。仅此一点，可以预见，在12345平台“宽人”受理模式下，大量无责投诉被纳入受理流程，且要保证后续投诉人“满意”，后续处理工作的复杂程度和难度可想而知。

（二）技术弱赋能与诉求高期待之间的错位前行

12301热线并入12345热线，技术是弱赋能治理过程的。它主要在两个方面发挥作用：一是统一接入和输出口径；二是监督回应过程和效果，却未实质性赋能旅游投诉的处理过程。首先，技术手段不能帮助甄别投诉情况的边界和真伪。处理旅游投诉的第一步，要核查该投诉是否为有效投诉。旅游活动涉及食、住、行、游、购、娱等多个环节，大量的旅游服务质量纠纷容易进入政府投诉的范围。因此，清晰界定旅游投诉中哪些应该纳入政府公共服务的范围尤为重要。原先，12301热线有一基本的筛选识别环节，在平台上需要上传旅游合同。在并入12345热线后，在技术上对旅游投诉的范围没有筛查甄别的手段，仅将情况如实记录后转至文旅部门处理，这就导致基层核查清楚事实就要耗费大量时间。其次，技术手段未能打通旅游投诉处理的难点堵点。由于旅游活动涉及面广，人员流动性大，旅游投诉的处理经常需要跨部门、跨区域协同，这是旅游投诉处理工作一直以来的难点堵点。12345热线整合12301热线后，并未改变协同困境，反而在顶格管理的要求和科层体制压力下，强化了各职能部门“守好一段渠”的属地化管理倾向。

诉求发起者对诉求结果的期待却是在不断提高的。在旅游投诉中，旅行社、景区、饭店是最集中的被投诉对象，常见问题涉及服务态度、安全问题、卫生问题、预订问题等。近年来随着互联网预订的兴起，围绕旅游新兴业态、预付消费的投诉也开始增多。当旅游消费纠纷发生之后，消费者往往期望经由投诉获得情理认同、经济或服务补偿。如在X市的某个投诉中，游客8月去甘肃省看胡杨林，认为树叶未变黄不符合心中预期，要求旅行社全额退还旅游费用，并向全体游客道歉。因为旅游体验难以满足期望而投诉的不在少数，这类投诉往往主观随意性大，给纠纷调解带来不小的难度。文化和旅游部旅游质量监督管理所发布的《2020年旅游投诉分析报告》（下文简称《报告》）显示，退订退费是疫情期间旅游投诉的主要问题，占93.93%。其中涉及旅行社退团退费的投诉最难调解，调解失败3500件，占调解失败投诉总数的79.13%。《报告》同时也显示，“逾五成游客要求全额退费”。因为旅游产品的特殊性，部分预订费用已经先行支付给异地供应商，旅游企业很难接受全额退款的要求，而消费者对未消费却无法退款的事实也难以理解，两者难以达成共识。

基层在处理旅游投诉时，会根据旅游经营者是否违反《中华人民共和国旅游法》等法律法规，将旅游投诉分为两种类型：一类是旅游投诉中涉及违法事项的，另一类是旅游投诉中不涉及违法事项的（民事纠纷类）。事实上，涉及违法事项的只是占到极少数，X市多年数据显示，90%以上的旅游投诉需要调解。正因如此，促成双方达成和解是基本的工作方法。但问题是，热线整合后技术发挥的主要功能是监督和考核，而非精准识别问题、跨区域跨部门协同，对旅游投诉调解工作本身并未给予智力支持，技术弱赋能与诉求高期待之间并不匹配。

（三）回应单向度与人民多元化之间的导向失衡

在热线整合的进程中，对旅游投诉处理效果的衡量最后被简约化为投诉者的满意度，这一目标在技术实现上是简单易操作的，但是这一考核导向却有失公允，忽视了人民的多元化，容易引发“谋利诉求”。追求民众满意同服务型政府的理念高度相关。随着卖方市场迅速转变为买方市场，消费者在私人领域内获得了“主权者”式地位，开始将其在私人领域中的行为逻辑带人公共领域中，使个别政府部门表现出了新的行为取向。①顶格管理下的技术治理追求回应效果的最优，而最优效果又被简约化为诉求者的满意度，这一逻辑本身就存在问题，无形中剥离了被投诉者和政府在处理过程中的话语权。正因如此，在对回应效果的评价上，诉求者是强势的，他们发起诉求进而评判回应结果。事实上，从诉求者的满意度来看，存在“公共品物态转化型满意”和“个体认知转化型满意”两种类型。②后者在旅游投诉中比较常见，即不满足个人诉求，投诉者都无法满意，会进一步加大诉求力度以实现预期结果。

旅游投诉处理的效果之所以不能简单以消费者的满意度衡量，是因为纠纷本身就是两个平等市场主体之间的事情，谁对谁错都是有可能的，或者是都无明显过错。《旅游投诉处理办法》（国家旅游局令第32号）规定，旅游投诉处理除本办法另有规定外，实行调解制度。目前对旅游投诉的处理多采用行政调解，也就是行政机关依照法定职责和规定程序，以自愿平等为基础，以事实为依据，通过解释、说服、疏导、协商等方法，依法化解有关民事纠纷和行政争议的活动。行政调解的主要手段是通过解释、协商来说服双方和解，而说服需要时机和过程。而投诉事件一旦纳入12345平台的处理轨道中，不再遵循这样的逻辑，最后的绩效考核是以投诉者的满意度为基础的，潜在认为“苦主”是对的，要处理到“苦主”满意为止。这一点，从逻辑上就导致旅游投诉中大量的也较为弱势的市场主体（如旅行社）较为尴尬，也从一开始就将文旅部门置于难以公正处理纠纷的被动境地。

问题的关键是，消费者是人民的一部分，旅行社等市场经营主体也是人民的一部分，不能天然假设企业的经营者都是见利忘义的。在当今的中国市场中，旅行社行业的产业集中度非常低，大量的旅行社也是市场中弱小的存在，它们同样需要政府的支持。随着旅游市场经营主体的成熟和监管体系的完善，旅游市场经营日益走向规范有序化，通过上文中所列的有责投诉率可以证明。如果一味追求投诉者的单向度满意，那么可能会诱发“谋利诉求”的增长，损害经营主体的积极性。

四、顶格管理下的治理异化

顶格管理的目标跟现实的治理场景存在张力，一线工作者为了完成考核指标，不得已发展出了“策略主义”的应对方式，在实际工作中主要表现为摆平术和求好评。策略主义是指基层政权组织追求的目标具有短期性，权力运作的原则表现为具体化、权宜性甚至随意性的方法。它既可以是对公共事务合理合法的灵活处理，也可以是随意而无原则的应对策略。策略主义与压力型体制下的目标设置单一、激励强度过大和缺乏常规化反馈机制等因素相关。①策略主义的行事方式不仅将基层工作人员拖人异化劳动的泥潭，而且也损害了政府的公信力。

（一）摆平术

“摆平”一词的本义是“安放平正”，同时也引申为调整好关系或解决好矛盾。“摆平”的表述初见于对国家机关工作人员不顾法律、法规的约束，动用体制之外的资源与手段处理某一特定事件等行为的描述。②摆平被认为是地方政府作为属地社会管理的责任主体，消极、被动地履行职能。③热线整合后，旅游投诉处理的绩效以标准化的数值呈现，并反馈到市级和各县（区）的文旅部门，形成对实际工作的考核监督。在结果最优的目标追求下，行政压力层层传导，一线的工作人员不得已通过“摆平术”去斡旋各相关利益方。

不难发现，摆平具有权宜性，为了让诉求者满意，一线工作人员最可能采取的策略是向市场主体施压，由其承担经济和声誉损失的代价，这种做法却损害了政府公信力并埋下了长久隐患。

（二）求好评

政府绩效管理本该“运用科学的方法、标准和程序对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价”。④在热线整合的情境中，政府统一以诉求者的满意度作为对部门工作实效的评价，这一指标体系的设置跟服务型理念倡导有关。服务型理念主导下的政府治理行为提倡“公民为先”，在实践中更倾向于赋予公民表达诉求的权利，以“结果满意”的考核保障公民的权益。这一规则打破了权利义务平衡，形塑了消费者、市场主体、政府之间不平等的权责关系。极致追求满意度指标又经常异化为一线工作人员的“求好评”工作，为求得诉求者的满意，需要耗费大量时间和精力。某一线工作人员说：

“旅游者诉求多样，其中多数比较合理，但是也存在部分旅游者不根据实际情况，任意夸大旅游从业者责任，随意提出不合理的请求，如认为景区风景不好，要求退门票，不愿意支付停车费等，在一定程度上使纠纷处理难度加大。当我们在处理过程中对部分不合理诉求明确表示不予支持，建议其走司法途径时，当事人往往无理取闹，到处投诉。最终迫于各种压力，我们只能继续调解，通过沟通向对方退让后达成调解协议。这种工作方式违背法治精神，不利于旅游投诉处理工作的长期健康发展。”

政府本该以其所实施的公共事务管理去推进、实现和维护公共利益的最大化，公共利益源自对共同价值准则的对话和协商，而非个体自我利益的简单叠加。在“顶格管理”的要求下，治理却异化成了让消费者满意，这种妥协也容易滋长过度主张个人权利的风气，伤害一线人员的工作积极性。

五、结语

在大力推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，技术治理被推至前所未有的高度。作为技术治理应用的典范，12345热线的建设也备受关注。政府试图通过政务热线功能的整合提升治理效能，但是不论是从理论逻辑上，还是在实践运行中，技术治理都不等同于治理现代化。

笔者认为，政务热线整合过程中出现了诸多困境，其要害是过度发挥了技术治理擅长的工具属性，而忽视了其短板。技术治理难以自发匹配复杂社会治理场景，也不会主动动员科层组织。如果不能正视这一点，就容易陷入自我合法化的幻象中。在效率最高和效果最优的目标导向下，技术治理注重形式理性的生产，偏离实质理性的轨道。

要防止技术治理中权力的过度支配。技术治理本质上是一种工具，使用主体的意志决定了使用工具的方向和效果。在当前的诸多数字治理创新中，技术工具往往掌握在上级政府和强势职能部门手中，进而被惯性地按照科层等级和固化的行政思维方式使用。12345热线的理想类型是专业逻辑、管理逻辑与政治逻辑等三种逻辑的集成与综合。①在实际运作中，政治逻辑却经常凌驾于专业逻辑之上。热线整合过程中出现的“顶格管理”趋势是一例证，12345热线采用信访部门的逻辑去整合其他热线，以强大的制度性权力保障其运转，将一些专业性和事务性的工作“一刀切”地提升至政治性领域。而一旦转为政治性事务，就必然采取从快办理、从严监督、人民满意等一整套原则。这种基层治理中的“顶格管理”倾向表面上看是对人民群众负责的“讲政治”，实则是形式主义和官僚主义的变形。

要让“技术”实质性赋能治理过程。现代科层组织以专业化分工为基础，职能部门之间有较为明确的边界。但现代社会的治理是高度复杂的，边界不清晰的，因此需要多部门协同。技术治理以其工具性的优势见长，在一定程度上具有提高监控能力的功能，但是这仅是加强督查，并不是实质性赋能。技术治理要充分嵌入治理过程，在很大程度上要依赖制度安排。②因此，从技术治理的制度设计上，要构建多部门联动的工作机制，赋予技术治理超越部门利益的工作潜能，真正将分化的政府职能整合起来，提高治理绩效。如在处理旅游投诉时，为提高治理效能，有关部门应通过技术赋能，实现区域性的信息互动、工作互动，实现联防联控；完善旅游市场横向、纵向之间的投诉受理信息、案件线索、形势研判等通报机制。

让“技术”科学评价回应结果。现有的以回应对象满意度为导向的评价体系虽然简约，但是并不科学。在此考核导向下，基层工作人员经常被裹挟进无意义的内耗中，造成行政资源的浪费。首先，应当明确满意度考核适用范围，通过技术手段将一些不适合使用满意度评价的领域排除在外，尤其对涉及单方面服务质量的纠纷，不应过多动用公共资源提高消费者的主观满意度。行政调解类、执法办案类事项应依法依规处置，不片面追求满意率。其次，进一步完善绩效考核制度，制定既符合考核要求又贴近基层实际情况的考核制度。考核部门应充分考虑基层部门的实际情况与现有资源，鼓励容错探索，有效收集与考核体系相关的意见和建议。