农村集体产权制度改革的新机遇

2016年中共中央、国务院下发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，对深化农村集体产权制度改革做出了全面部署安排。多年来农村集体产权制度改革取得了明显成效，但也遇到了一些困难和问题。6月28日，《中华人民共和国农村集体经济组织法》经十四届全国人大常委会第十次会议表决通过，自2025年5月1日起施行。该法的通过，为农村集体产权制度改革提供了有力的法律保障，对于推动农村集体产权制度改革具有重要意义。

一、农村集体产权制度改革的法制化进程

农村集体经济组织，是指以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行家庭承包经营为基础、充分结合双层经营体制的区域性经济组织，包括乡镇级农村集体经济组织、村级农村集体经济组织、组级农村集体经济组织。完善农村集体经济组织是农村集体产权制度改革的基础。

（一）《乡村振兴促进法》为农村集体产权制度改革保驾护航

《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出：农村集体产权制度改革的目的是构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，保护和发展农民的合法权益。之后，党的十九大报告及历年中央一号文件多次提出，研究制订农村集体经济组织，深化农村集体产权制度改革等。2021年4月29日，《乡村振兴促进法》经第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过。明确指出：村民委员会、农村集体经济组织等应当在乡镇党委和村党组织的领导下，实行村民自治，发展集体所有制经济，维护农民合法权益，并应当接受村民监督。各级人民政府应当引导和支持农村集体经济组织发挥依法管理集体资产、合理开发集体资源、服务集体成员等方面的作用，保障农村集体经济组织的独立运营。《乡村振兴促进法》以法律形式为农村集体产权制度改革保驾护航。

（二）《集体经济组织法》加快农村集体产权制度改革法制化进程

党的二十大报告提出，巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济。 2020年农业农村部制定《农村集体经济组织示范章程（试行）》，成为农村集体经济组织规范运行的重要依据。2024中央一号文指出：深化农村集体产权制度改革，促进新型农村集体经济健康发展，严格控制农村集体经营风险。此次《集体经济组织法》的出台，从农村集体经济组织的法律地位、组织原则、职能职责、特别法人地位、监管部门等各方面做出了具体规定，进一步推进了农村集体产权制度改革的法制化进程。

二、力破农村集体产权制度改革难点

多年来为推动农村集体产权制度改革，各地以各种方式进行了积极探索，但不少地方的农村集体经济组织，存在着组织机构不健全、运行机制不完善、监督和管理制度不落实等问题。《集体经济组织法》力破改革难点，明确了困扰农村集体产权制度改革的许多难点问题。

（一）明确了农村集体经济组织成员确认标准、程序

农村集体经济组织成员身份确认是农村集体产权制度改革基础中的基础，但身份的确认比较复杂，是困扰改革的一个难点。《集体经济组织法》明确了农村集体经济组织成员确认标准。第十一条规定：“户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民，为农村集体经济组织成员。”以“户籍在或者曾经在”为前提，并与其形成稳定的权利义务关系，以其成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民为具体条件。对于在农村集体产权制度的改革过程中，女儿外嫁户口不外迁情况进行了明确规定：农村集体经济组织成员结婚，未取得其他农村集体经济组织成员身份的，原农村集体经济组织不得取消其成员身份。并规定：对因成员结婚、收养或者因政策性移民而增加的人员，农村集体经济组织一般应当确认为农村集体经济组织成员。农村集体经济组织成员不因就学、服役、务工、经商、离婚、丧偶、服刑等原因而丧失农村集体经济组织成员身份。

在确认程序方面也做了明确规定：农村集体经济组织通过成员大会，依据前条规定确认农村集体经济组织成员。农村集体经济组织应当制作或者变更成员名册。成员名册应当报乡镇人民政府、街道办事处和县级人民政府农业农村主管部门备案。

（二）规范了农村集体经济组织的组织机构和议事规则

《集体经济组织法》第六条规定：农村集体经济组织依照本法登记，取得特别法人资格，依法从事与其履行职能相适应的民事活动。农村集体经济组织不适用有关破产法律的规定。这就明确了农村集体经济组织的法人地位，但不是一般的法人，不适用破产。

关于组织机构，该法明确了农村集体经济组织成员大会或代表大会、理事会和监事会的设置、职权和议事规则。关于成员大会规定：农村集体经济组织成员大会由具有完全民事行为能力的全体成员组成，是本农村集体经济组织的权力机构。在议事规则和决策程序方面规定：成员大会实行一人一票的表决方式。成员大会做出决定，应当经本农村集体经济组织成员大会全体成员三分之二以上同意。关于理事会规定：农村集体经济组织设理事会，一般由三至七名单数成员组成。对于理事、理事长的设置、产生、任期以及法定代表人任职等分别做了规定。关于议事规则规定：理事会会议应当有三分之二以上的理事会成员出席。理事会实行一人一票的表决方式。理事会做出决定，应当经全体理事的过半数同意。关于监事会也做了相应规定。

（三）明确了对集体财产依法实行分别管理

农村集体财产能不能量化到每个成员、哪些可以量化、如何进行量化也是困扰农村集体产权制度改革的一个主要问题。《集体经济组织法》明确了集体财产的主要范围，根据相关法律规定和农村集体产权制度改革实践经验，确定了对集体资源性财产、经营性财产、非经营性财产分别依法进行管理的原则，确定了集体收益分配的原则和顺序。

对于集体资源性财产明确了集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地，依照农村土地承包的法律实行承包经营。而经营性的集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施，由农村集体经济组织按照国家有关规定和农村集体经济组织章程使用、管理。对于农村集体产权制度改革中经常出现的出租、入股和出让等经济行为也分别做了规定。

关于集体资产的量化问题，规定集体财产不得分割到成员个人，但集体所有的经营性财产的收益权可以份额形式进行量化，作为其参与集体收益分配的基本依据。

三、农村集体产权制度改革的新机遇

（一）产权市场助力农村集体产权制度改革

《集体经济组织法》在农村集体资产的权属界定、资产量化、资产出租、入股和出让等方面做了明确规定，有利于产权市场助力农村集体产权制度改革。一是有利于交易机构充分发挥市场功能。据有关资料显示，截至2021年底，全国清查核实农村集体土地资源面积65.5亿亩，集体账面资产8.2万亿元，确认农村集体经济组织成员约9亿人，已经登记赋码的农村集体经济组织约96万个（其中，村级57万个，组级39.5万个，乡级864个）。该法的出台有利于交易机构发挥市场功能，盘活这笔庞大的农村集体资产。二是有利于交易机构提供金融支持服务。国家鼓励政策性金融机构立足职能定位，在业务范围内采取多种形式对农村集体经济组织发展新型农村集体经济提供多渠道资金支持。产权交易机构可以与金融机构、中介机构合作，提供涵盖产权交易、价格评估、担保、保险等业务的综合服务体系，通过提高一揽子综合服务降低综合融资成本。三是有利于交易机构提供农村集体产权制度改革咨询服务。交易机构在农村集体产权制度改革中积累了丰富经验，《集体经济组织法》的实施有利于交易机构提供改VHt1Lz2gZQQp96dbKJeuf+0KBCTch9yFMWL42xd9588=革咨询服务。

（二）掀起农村集体产权制度改革新高潮

《集体经济组织法》的通过是我国农业领域的一件大事，《集体经济组织法》与《公司法》相比，在多个方面有相似之处。《集体经济组织法》是一部规范农业集体经济的组织法，而《公司法》是规范国有经济、民营经济等国民经济的组织法。在我国经济改革发展大潮中，《公司法》在规范公司的组织和行为，保护公司、股东、职工和债权人的合法权益，完善中国特色现代企业制度中发挥了重要作用。《集体经济组织法》明确了农村集体经济组织成员大会或成员代表大会、理事会、监事会的组成、职权、议事规则和决策程序等，并规定了禁止行为，从法律制度上健全了农村集体经济组织内部治理机制，保障农村集体经济组织运行顺畅，实现民主管理、民主决策。结合农业集体经济特点，该法在特别法人地位、成员确认、“一人一票”议事方式、资产量化、破产适用等方面做了具体规定，解决了困扰农村集体产权制度改革的一些难点、堵点问题，相信《集体经济组织法》的通过实施，将掀起新一轮农村集体产权制度改革高潮。

《集体经济组织法》在法律层面为农村集体产权制度改革提供了法律支持和组织保障，具体实施过程中还需要尽快出台配套政策。如集体经营性财产收益权量化的具体办法以及对农村集体经济组织开展定期审计、专项审计的审计办法等，虽然在推行农村集体产权制度改革过程中还会遇到各种各样的问题，但我们应该看到改革的春天已经到来。