水权确权登记及数据库应用研究

摘要

水权确权登记是水资源权属管理改革中的基础，不可或缺的重要环节，也是水权交易的前提条件。做好水资源确权登记工作，清晰界定政府的权力和责任以及用水户的权利和义务，并做到统一。通过水权市场化配置，提高水资源的利用效率和效益，保护用水者权益，促进经济社会可持续发展。本文以山东省水权改革为例，主要研究水权确权登记的意义、内容、方法及注意事项，建立水权确权数据库及其与水资源管理系统的数据链接与应用。

关键词

水权确权登记，水权交易，数据库，水资源管理系统

一、水权的概念

明确地给水权下一个定义是当前水资源管理关注的理论热点。水权在概念上有广义和狭义之分，广义上，水权与土地权、林权等类似，是与水资源有关的各种权力的总称。十八届三中全会明确提出：“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。”水资源的所有权是对水资源占有、使用、收益和处置的权力，所有权具有全面性、整体性和恒久性的特点。《中华人民共和国水法》明确规定：“水资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归该农村集体经济使用。”为适应对水资源不同的使用目的，可以在水资源使用权的基础上，着眼于其使用价值，将其各项权能分开，创设使用权、用水权、开发权等，其中最重要的是水资源的使用权。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中指出：“建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，创新有偿使用、预算管理、投融资机制，培育和发展交易市场。推行合同能源管理和合同节水管理。”国家鼓励依法开发、利用水资源，并保护其合法性。考虑到我国水资源所有权属于国家，使用权属于取用水户，因此有关水权的很多表述中通常指的是水资源使用权，即从水资源所有权中分离出来的单位和个人依法对水资源占有、使用和收益的权利。在我国，水资源使用权形式主要是取水权和用水权，水权交易就是水资源使用权在不同取用水户之间的转换。

取水权和用水权都是水资源使用权，但侧重点略有不同。取水权是《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国物权法》均明确的一种物权类型，主要指的是直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的权利，按规定已纳入取水行政许可管理范围。按照取与用的特征，可分为两种：一是“只取不用”，包括水库、灌区、自来水公司等公共供水单位的取水权；二是“既取又用”，包括生产性工业企业取用水户自备水源的取水权。提出用水权概念是在党的十八届五中全会上，明确指出用水权是最终端用水户的水资源使用权，其范围主要包括“既取又用”的工业企业以及灌区内农业用水户（含使用农村自有水塘水库水源的集体组织及个体）的水权。

二、水权确权登记的意义

水权确权登记是实现水资源所有权和使用权分离的重要措施，也是建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代水权制度的前提和基础。用水总量控制是当前形势下强化水利行业监管的重要内容，强化国家对水资源进行区域分配的宏观管理，而水权确权登记则是对水权使用权属的微观管理。通过区xLHSsIryA5gsntY6vzkRM72+j92qqRt3xaf034+Np68=域用水总量控制指标分解、江河水量分配和取水许可管理规范等工作，通过建立水资源刚性约束指标体系，覆盖省、市、县三级的用水总量控制指标体系，方能真正优化配置不同区域、不同行业取用水，提高用水效率。在此基础上，确定生活、生产、生态用水量，明确工业用水权、农业用水权，以及对取用再生水的工业企业核发水资源使用权证。对水权进行确权登记主要考虑以下几个方面的需要。

（一）开展水权交易的需要

水资源产权明晰是水权交易的前提和基础，水权交易的开展是伴随着市场经济改革及水资源供需矛盾的突显逐步探索进行的。进入21世纪，在经济社会快速发展过程中，一些地区水资源供需矛盾越来越突出，引入市场机制优化配置水资源成为解决矛盾的有效方式，在工程措施配置水资源的基础上，大大提高水资源利用效率和效益。在有效推进水权水市场改革试点中，企业节水交易、闲置取用水指标交易、水权收储、再生水水权交易，都需要有针对性地开展确权工作，明晰水权归属、可交易水量；随着高效农业、节水型农田的建设，以大型灌区为主体的农业用水户加强了水权意识，对节约的农业用水寻求交易方式来实现水资源的价值变现。水权交易市场急需各行业各类型水权的确权登记，奠定水权交易顺利开展的良好基础。

（二）保障取用水户权力的需要

《中华人民共和国水法》和《取水许可和水资源费征收管理条例》虽然规定了取水权，但原则性比较强，未明确界定取水权的权利内容。将水资源使用权确权到取用水户，不仅有利于确立取用水户水资源使用权的主体地位，也是将水资源使用权与所有权明确分离，使取用水户拥有的水资源使用权得以落实到位的重要步骤，还是保障取用水户合法权益的重要途径，工业企业及灌区管理单位、农业合作组织等取用水户通过向水行政主管部门申请办理并取得取水许可证，不仅获得取用水权，享有取用水权使用和收益的权利，而且能够有效防止工业用水挤占农业、生态用水。在用水紧张地区，一旦出现用水纠纷，取用水户持有的取水许可证、水权证就能真正发挥权属凭证作用，切实保障取用水户的合法用水权益。

（三）提升水资源节约保护和高效利用内生动力的需要

明晰取用水权后，打通了水权交易的关键环节，取用水户通过水权交易方式将节约的水转变为经济效益。水权确权登记有利于提升水资源节约和高效利用空间，加强生活、工业、农业节水，落实最严格水资源使用管理制度，实行水资源总量控制，加强高耗水行业及重点领域节水，健全节水激励机制，加强非常规水源的利用力度，加快推进节水型社会建设，强化水资源对经济社会发展的刚性约束，推动经济社会发展转型升级提质增效，加快形成节水型社会的生产方式和消费模式。

三、水权确权登记的内容

笔者认为水权确权登记应首先确定确权范围、确权类型、确权单元、确权形式、确权期限、确权方法及确权水量等内容，本研究以山东省水权确权登记为例，笔者认为从区域水权、取水权、用水权、再生水水权几种类型进行确权登记，兼顾生活、生产、生态，重点涉及工业和农业。水权确权时应充分考虑不同水源优先分配次序、合理确定水权确权单元，依据区域的供水能力，在满足现状工业、农业、生态环境用水的情况下，需要为未来生活、工业、农业的发展充分考虑预留水权。

（一）区域水权确权

区域水权确权主要是确定本行政区域用水总量控制指标和河湖水量分配指标范围内的各种水资源的使用权，确权单元以县级行政管理单位为最小确权单元，分省、市、县（市、区）三级进行确权，主要包括当地地表水、浅层地下水、外调水。对山东省来说，外调水主要包括黄河水和长江水；对确权单元来说，外调水也包括本区域外的其他行政区的来水，在确权时应明确确权水量及水源类型。

（二）取水权确权

取水权主要是指通过取水许可形式获得取水权的行业和用户，依据区域用水总量控制指标和江河水量分配方案，统筹考虑城市发展、粮食安全、产业布局等因素，将区域水权分配到县域内生活、生产、生态环境用水等领域。

生活用水确权到县（市、区）自来水公司或供水厂（站）生产用水。生产用水分工业和农业，工业企业又可分为纳入公共供水管网取水的工业企业和未纳入公共供水管网取水的工业企业，分别确权到为公共供水管网供水的自来水公司或供水厂（站）和用水企业；农业取水权确权单元为农田灌溉用水户、林牧渔畜用水户。根据管理情况，具体可以是乡镇政府（街道）、村集体（联合村、自然村）、村镇用水者协会、灌溉用水户（农户、灌区）。生态环境用水根据核定合理生态用水量，确权到实际取用水户，或者确权到相应管理单位。

（三）用水权确权

用水权的确权采用水资源使用权证的形式（简称水权证），主要考虑纳入公共供水管网（或工业园区）取水的工业企业用水权和乡镇政府（街道）、村集体（联合村、自然村）、村镇用水者协会、大型灌区等范围内灌溉用水户的用水权。用水权纳入取得取水权的工业园区、农业用水集体及灌区统一管理。

（四）再生水水权确权

再生水是经处理后可利用的水资源，是水资源的重要组成部分，在明晰其权属的基础上，借助市场机制发挥再生水利用价值，对于优化配置水资源配置、保护水生态意义重大。可以利用现有的截污导流工程及蓄水工程、污水处理工程等，对用水企业排出污水进行处理后的再生水，开展再生水水权确权。通过水权交易集中将再生水用于生态环境等对水质要求不高的行业，实现再生水的利用。一方面降低蓄水区及污水处理厂的运行成本和企业的生产成本，另一方面大大减少地表、地下新鲜水的取用量，保护了可利用的宝贵水资源，实现了工业生产与生态保护的双赢。

四、水权确权数据库的应用研究

建立水资源确权登记数据库，通过收集工业、生活、农业等水权确权信息，开发规范的库表结构和功能模块，实现水权确权基本信息的集中存储、水权数据信息的展示、分类统计、数据检索及可视化等功能，便于对数据的查阅、统计与分析，确保各级水权登记信息实时共享，与各级横向部门间实现互通、共享、交换，系统遵循云总体框架，充分共享、互联互通的多级系统组成，有助于提升水资源信息化管理水平，实现摸底调查、水权初始分配、动态管理，以及水权申请、延续、变更、注销、权证打印等全流程确权服务。建立水权确权登记数据库，能够加快推进水资源管理信息化，为水权交易市场建设奠定良好的技术基础。

（一）水权确权数据库技术架构

1.基础设施层

基础设施层（IaaS）是水权确权登记数据库系统的服务层，整合水权确权登记过程中的计算数据、存储数据、网络数据等，按照构建云服务模式和云架构有关规定及要求，形成水权确权登记数据资源库，数据资源库能够与外部进行共享，内部动态扩展，高性能计算，高容量存储，不仅实现水权确权登记业务中海量数据存储、高并发业务办理及信息资源共享，还能满足多层级、多维度水权确权登记系统接入业务平台的各种需求。

2.平台层

平台层（PaaS）是水权确权登记信息资源管理基础平台的枢纽，能够实现对数据信息资源、主要应用业务、基础信息资源等的统一管理、监控与调度运用，为应用开发创造基础条件。

3.数据资源层

数据资源层（DaaS）的组成主要包括水权确权登记中的以下数据库：业务数据库、文件数据库、地理信息数据库。通过对应用层和平台层的数据的统一清洗、组织、存储和管理等方式，为水权确权登记信息、信息共享和检索服务、分析信息等提供数据支持。水权确权登记数据库在完成初始信息登记后，通过对日常水权信息实时登记管理实现动态更新，形成覆盖本行政管理区域的、历年积累的登记信息。

4.应用层

应用层（SaaS）是面向各类取用水户、水权交易平台、涉及的工程管理部门工作人员以及权利人、利害关系人等，通过提供水权确权登记信息的检索、分析、交换等，满足数据信息共享、登记及各项业务办理服务要求。

5.标准和制度保障体系

主要从信息数据、应用服务、技术标准规范、管理制度等四个方面建立标准和制度保障体系，保障水权确权登记信息管理基础平台内部组成部分之间、平台与外部系统之间，能够在数据信息方面不仅实现交互使用，而且运转规范并有效衔接。

6.安全保障体系

为保障数据存储、传输、访问、共享的安全，主要从管理制度、基础设施、网络安全、主机安全、应用安全、数据安全等方面建立安全保障体系。

（二）水权确权数据库功能需求

水权是水资源使用权利和义务的统一，建立水权确权登记数据库，不仅能有效改善水资源权属管理混乱的现状，而且能够在管理过程中实现以下各项功能。

1.水权确权登记功能

通过摸底调查，可对取水工程及供水情况、确权对象及用水情况等基础数据进行在线填报与审核。

2.水权初始分配功能

在水权分配方面，可基于水权分配模型分水库、引水闸坝、提水泵站、农村集体经济组织的塘坝、地下水机井等不同水源及取水工程，合理划分确权断面，对不同层级的确权对象进行水权初始分配，并可对确权数据、确权对象、水源工程进行“一张图”展示。

3.水权确权服务功能

可根据水权分配数据、确权对象、水源工程及相关信息，自动生成水资源使用权证信息。水权权利人可利用系统进行水权申请、延续、变更、注销等操作；水行政管理机构可利用系统对水权申请、延续、变更等进行审核，以及水权证查询、打印等操作。

4.水权动态管理

可与已有水资源管理系统监测计量系统数据互联，根据预测与实际来量水对年度配水量滚动修正，实现水权动态管理。根据各市、县（市、区）辖区内水权交易情况，实现水权变动的动态管理。

5.水权数据检索功能

建立数据库的各级管理部门可实现以下各类各维度数据的检索：

（1）省、市、县（市、区）各级辖区内水权数据总量情况；

（2）生活、生产、生态各行业分配情况；

（3）区域水权、取水权、用水权情况。

（三）系统构成

1.数据管理子系统

数据管理子系统是按照特定策略组织存储的覆盖工业、生活、生态、农业等行业水权登记结果数据的数据集合。子系统负责对水权登记数据库进行统一组织、存储、管理、维护和更新。

2.水权登记信息子系统

水权登记信息子系统为水权登记提供全流程服务，实现各级水权登记业务的网络化、透明化、柔性化和规范化管理，通过水权初始分配模块完成各行业的初始水权分配，通过水权动态管理模块对农业水权根据来水预测、水库调度来确定水权动态配水量。水权登记信息子系统基于水权登记数据库，既能够一次性方便地将历史确权数据导入系统，又能够围绕试点区的水权登记及其业务流程，集成工作流和动态表单等技术，提供定制化灵活化服务，其功能主要包括调查数据管理、工作流管理、表单定制、登记业务管理、水权证管理、电子档案管理等内容，按照当地需求完成登记数据的日常管理与维护。

3.水权登记信息共享、查询与分析子系统

水权登记信息共享、查询与分析子系统既能面向水行政主管部门和水权交易平台的协同共享服务，还能面向相关部门的信息共享服务，也可以面向水行政主管部门和各级水权交易平台的信息综合分析服务。

4.平台管理子系统

平台管理子系统负责各类资源的统一配置、调度、监管和调控，为水权登记数据库及其管理子系统、水权登记统一接入子系统、水权登记信息子系统、水权登记信息共享查询与数据分析子系统等应用系统的运行提供统一的资源保障、运维保障和安全保障。依据云架构建设要求，平台管理系统功能主要包括基础资源管理、数据资源管理、应用服务管理、通用服务管理、开发环境管理等内容。

五、建议

（一）建立健全水权制度

水权确权登记是实现水资源精细管理的一项重要手段，也是实现水资源有效配置的信息化途径。建立健全我国的水权水市场管理制度体系，按照用水总量控制和用水定额管理等多项管控要求配置水资源，以水资源承载力及水环境承载力作为水资源优化配置的约束条件，利用水权市场化交易流转机制，从真正意义上实现水资源的优化配置和高效利用，加大政府对水资源管理和水环境保护的责任。

（二）初始水权实行有偿获得

实行新增用水有偿取得是激活水权交易的重要举措。目前，宁夏、内蒙古两自治区力促新增用水通过水权交易获取，有力促进水市场的培养和发展。超指标新增用水水权交易可借鉴方式，一是用水户通过购买政府回购的农业节水改造富余水量指标；二是实施合同节水管理，购买其他用水户节约水量指标；三是通过实施区域水权交易获得新增水权。实行水资源初始使用权有偿获得，节水方具有内生动力，在此基础上进行水权流转，更能有效且优化配置水资源，提高水资源的效用。

（李娟，山东水发水资源管理服务有限公司总经理、高级工程师）

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