第十一课 健全保障和改善民生制度体系

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）围绕“健全保障和改善民生制度体系”作出重要部署，强调“必须坚持尽力而为、量力而行，完善基本公共服务制度体系，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，不断满足人民对美好生活的向往”。这些要求充分体现了我们党保障和改善民生福祉的价值追求，充分体现了以习近平同志为核心的党中央深厚的为民情怀，具有强烈的现实针对性和工作指导性。

一、充分认识健全保障和改善民生制度体系的重要意义

民生是人民幸福之基、社会和谐之本。《决定》指出，要“在发展中保障和改善民生是中国式现代化的重大任务”。因此，我们必须站在强国建设、民族复兴伟业的历史高度，把健全保障和改善民生制度体系作为推动全体人民实现共同富裕的重要基础，充分认识健全保障和改善民生制度体系的重要意义，不断增强健全保障和改善民生制度体系的思想自觉和行动自觉。

（一）健全保障和改善民生制度体系是坚持人民至上的集中体现

坚持人民至上是中国共产党一以贯之的价值追求。习近平总书记指出：“江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。”我们党在各个时期始终坚持以人民为中心，得到了人民群众的广泛拥护，给党和国家事业发展带来了坚实的群众基础和社会基础。时代在变化，历史在前进，但党的性质和宗旨永远不会变。我们要充分认识到，坚持人民主体地位，充分调动人民积极性，始终是我们党立于不败之地的强大根基。健全保障和改善民生制度体系，强调要始终坚持以人民为中心的发展思想，驰而不息加大民生投入力度，补齐民生短板，增进民生福祉，着力提高民生保障水平，让发展成果惠及全体人民。如此种种，正是坚持人民至上的集中体现。

（二）健全保障和改善民生制度体系是推进中国式现代化的应有之义

现代化的最终目标是实现人自由而全面的发展。中国式现代化不仅要创造更多的物质财富，而且要实现全体人民精神富有，激发全社会创新创造活力，促进人的全面发展。现在，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民对美好生活的向往更加强烈，人民群众的需要呈现多样化多层次多方面的特点。健全保障和改善民生制度体系，就是要适应人民对美好生活的向往从“有没有”向“好不好”转变，从“注重量”向“追求质”转变的现实需要，为人民群众提供更好的教育、更稳定的工作、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活等。

（三）健全保障和改善民生制度体系是推动高质量发展的重要基础

发展是党执政兴国的第一要务。我们党领导人民治国理政，最根本的就是为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴，不断回答好实现什么样的发展、怎样实现发展这个重大问题。党的十八大以来，我国综合国力和国际地位显著提升，全面建成小康社会目标如期实现，党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革。党的二十大报告明确指出：“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。”由此可见，面向未来，高质量发展是解决中国一切问题的基础和关键。健全保障和改善民生制度体系，就是要积极回应人民群众期盼，提高城乡居民收入，提升人力资本，调动全体人民的积极性、主动性、创造性，为推动经济实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展夯实重要基础。

（四）健全保障和改善民生制度体系是实现社会和谐安定的内在要求

健全保障和改善民生制度体系，就是要扎实做好民生保障工作，兜牢底线、补齐短板、加大投入，实现幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶，不断稳定社会预期，使人们能够安心工作、创业，从而营造和谐稳定的社会环境。当前，一些国家因贫富分化、中产阶层塌陷等现实情况，出现了社会撕裂、政治极化、民粹主义泛滥等问题。因此，我们必须加强保障和改善民生，做好就业、教育、社会保障、医药卫生、食品安全、安全生产、社会治安、住房市场调控等各方面工作，努力使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续，为社会和谐安定打下坚实基础。

二、准确把握加强保障和改善民生过程中的问题和挑战

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，高度重视保障和改善民生，以一系列重大政策举措惠民生、纾民困、解民忧，切实增强了人民群众的获得感、幸福感、安全感。但我们要清醒地看到，我国在加强保障和改善民生过程中仍面临着一些问题和挑战。

（一）收入分配改革任务艰巨

经过多年的努力，我国居民收入水平稳步提升、宏观分配格局持续优化，但在收入分配方面仍存在短板。比如，居民收入分化现象仍然存在；居民可支配收入增长速度仍有提升空间；居民财产性收入占可支配收入比重较低；脱贫地区发展基础相对薄弱，产业结构较为单一，自身发展“造血”能力偏弱，存在返贫风险；劳动在收入分配中占比仍不高；等等。

（二）就业总量压力仍将存在

我国是世界上劳动力资源最丰富的发展中国家，解决就业问题具有长期性、艰巨性、复杂性。因此，当前和今后一个时期，我国劳动力总量依然庞大，就业总量压力仍将存在。一是劳动力结构发生深刻变化。如新质生产力加快发展、新兴产业的培育壮大和未来产业的布局建设，对劳动者技能水平提出新的更高要求，但适应产业转型升级需要的高层次研发人员、高技能工人和创新型复合型人才不足，人力资源供需不匹配。二是重点群体就业任务仍然艰巨。比如，脱贫群众就业扶持任务十分繁重，终身职业技能培训制度需要健全，等等。三是公共就业服务基础较为薄弱。如就业服务管理、用工制度、社保政策等，仍需进一步完善。

（三）社会保障存在“短板”

随着经济社会快速发展，我国社会保障领域面临许多新情况、新问题。比如，社会保障体系覆盖不全，部分非国有企业、个体工商户和灵活就业人员等尚未全面纳入社会保障体系，部分低收入群体和特殊群体未能得到充分保障；个别地区医疗保险基金存在使用效率不高等问题；社会保障法制建设尚需进一步完善，部分法律法规条款缺乏具体实施细则；社会保障监管机制有待进一步加强，对违法违规行为的惩处力度不够；等等。

（四）医疗卫生体制改革任重道远

近年来，我国医疗卫生服务体系不断健全，但总体上离高质量发展还有一定距离。比如，医疗资源分配不均，城乡之间、区域之间的医疗资源分配仍然存在明显的不均衡现象，农村和偏远地区的医疗资源相对匮乏；医疗服务质量参差不齐，一些医疗机构存在管理不够规范、技术水平不够高、服务态度不够好等问题；医疗卫生人才短缺，特别是基层医疗卫生机构和农村地区的医疗卫生人才严重短缺，制约了医疗卫生服务能力的提升；公立医院改革进程需进一步加快，药品供应保障制度尚不够完善；等等。

（五）人口发展支持和服务存在差距

当前，我国人口发展支持和服务方面存在的问题主要集中在如何完善生育支持政策体系、如何应对人口老龄化等方面。比如，生育支持政策体系还需进一步完善，提供生育补贴、延长育儿假、降低养育教育成本等措施还需进一步细化；人口老龄化带来的养老负担问题进一步凸显，医疗费用占国内生产总值的比例增加，对国家财政和社会保障的可持续性造成一定考验；等等。

三、切实抓好健全保障和改善民生制度体系改革各项任务

《决定》围绕“健全保障和改善民生制度体系”提出了“完善收入分配制度”“完善就业优先政策”“健全社会保障体系”“深化医药卫生体制改革”“健全人口发展支持和服务体系”五个方面的改革任务。我们要按照全会部署要求，聚焦提高人民生活品质，继续把改革推向前进，续写保障和改善民生领域改革的新篇章。

（一）完善收入分配制度

收入分配是民生之源，是改善民生、实现发展成果由人民共享最重要、最直接的方式。《决定》围绕完善收入分配制度提出的改革举措，为我们完善收入分配制度提供了路径。

1.优化收入分配结构。调节收入分配要坚持以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，注重发挥财富与收入分配相关法律政策的规范性作用，注重发挥市场在分配中的调节性作用。要构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系，完善初次分配制度、加大再分配的调节力度、鼓励与扩充第三次分配，提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。要完善劳动者工资决定、合理增长、支付保障机制，健全按要素分配政策制度。要完善税收、社会保障、转移支付等再分配调节机制，支持发展公益慈善事业，改善收入和财富分配格局。

2.规范收入分配秩序。构建公平正义的收入分配制度是提高效率、加速社会财富积累的最佳路径。要坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，加强收入分配宏观调节，更加注重社会公平，切实规范收入分配秩序。要树立积极健康的财富观念，摒弃追求“快富暴富”的不良心态，抛去“走捷径、赚快钱”的错误思维，规范财富积累机制，促进财富积累合理、合法、合规。要加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，多渠道增加城乡居民财产性收入，形成有效增加低收入群体收入、稳步扩大中等收入群体规模、合理调节过高收入的制度体系，促进共同富裕。

3.深化国有企业工资决定机制改革。国有企业工资决定机制改革是深化收入分配制度改革的重要任务。要坚持所有权和经营权相分离，发挥企业党委（党组）领导作用，依法落实董事会的工资分配管理权，完善既符合企业一般规律又体现国有企业特点的工资分配机制，促进国有企业持续健康发展。要坚持效益导向与维护公平相统一，做到既有激励又有约束、既讲效率又讲公平。要健全国有企业职工工资与经济效益同向联动、能增能减的机制，在经济效益增长和劳动生产率提高的同时实现劳动报酬同步提高。要充分发挥市场在国有企业工资分配中的决定性作用，实现职工工资水平与劳动力市场价位相适应、与增强企业市场竞争力相匹配。要更好发挥政府对国有企业工资分配的宏观指导和调控作用，改进和加强事前引导和事后监督，规范工资分配秩序。

（二）完善就业优先政策

《决定》强调，健全高质量充分就业促进机制，完善就业公共服务体系，着力解决结构性就业矛盾。我们要以实施就业优先战略为引领，以强化就业优先政策为抓手，以深化就业体制机制改革为动力，持续促进就业质的有效提升和量的合理增长。

1.强化就业优先政策。就业是最基本的民生。我们要把高质量充分就业作为经济社会发展的优先目标，推动财政、货币、投资、消费、产业、区域等政策与就业政策协调联动，充分发挥各类经营主体吸纳就业的主渠道作用，使高质量发展的过程成为就业提质扩容的过程。要统筹城乡就业政策体系，同步推进户籍、用人、档案等服务改革，破除妨碍劳动力、人才流动的体制机制障碍，优化创业促进就业政策环境，支持和规范发展新就业形态。要促进制造业高质量就业，扩大服务业就业，拓展农业就业空间，支持中小微企业和个体工商户持续稳定发展以增加就业，促进数字经济领域就业创业。

2.稳住重点就业群体。稳住了重点就业群体，就稳定了就业基本盘。要坚持市场调节与政府促进相结合，健全终身职业技能培训制度，支持重点群体多渠道就业创业。要坚持把高校毕业生等青年群体作为重中之重，实施高校毕业生等青年就业创业推进计划，拓宽就业空间，畅通成长路径，强化品质服务，加强就业观念的引导，确保高校毕业生就业水平基本稳定。要坚持农民工外出务工和就近就业双向发力，返乡创业、劳务品牌、职业技能、劳务协作“四轮驱动”，特别是要稳定脱贫人口务工规模和务工收入。要进一步完善退役军人就业服务体系，多措并举提升退役军人就业创业能力。要强化就业困难人员公益性岗位等兜底安置。

3.健全就业服务体系。公共就业服务是促进就业的重要手段，是国家基本公共服务的重要内容。要建设和用好全国统一的就业公共服务平台，推行“大数据+铁脚板”管理服务模式，让群众在家门口就能享有高效便捷的就业服务。要完善促进创业带动就业的制度，营造公平就业环境，健全统一规范的人力资源市场体系。要构建多元供给格局，健全高标准人力资源市场体系，支持人力资源服务业高质量发展，加快培养龙头企业、领军人才，提供更多专业化服务，提升劳动力市场供需匹配效率。要完善劳动关系协商协调机制，完善适应灵活就业和新就业形态的劳动权益保障制度，加强劳动者权益保障。

（三）健全社会保障体系

《决定》坚持问题导向，围绕“健全社会保障体系”作出了一系列新部署。要按照系统集成、协同高效的要求，进一步深化社会保障制度改革，促进制度成熟定型，推动社会保障事业高质量、可持续发展。

1.积极推动高质量参保。要坚持把高质量参保作为工作重点，聚焦灵活就业人员、农民工、新就业形态人员等重点群体，完善参保政策措施，推动参保人数增长、结构优化、费率与待遇水平相适应。要稳妥有序扩大新就业形态就业人员职业伤害保障试点实施范围。要聚焦加快建设全国统一大市场和促进区域协调发展，统一规范有关政策、待遇标准等，全面取消在就业地参保户籍限制，完善社保关系转移接续政策，更好促进劳动力和人才流动。要发挥各类商业保险补充保障作用。要健全保障妇女儿童合法权益制度。要完善残疾人社会保障制度和关爱服务体系。

2.健全基金监管体系。增强社会保障安全性，关系到参保群众的每一分“养老钱”、每一笔“救急款”。要始终绷紧基金安全风险防控这根弦，压实主体责任，落实监督责任，紧紧围绕“安全规范”目标，标本兼治、综合施治，健全社保基金保值增值和安全监管体系，持续筑牢政策、经办、信息、监督“四位一体”防控体系，强化人防、制防、技防、群防“四防”协同，加强对基金运行的全链条监管。要坚持问题导向，持续深入开展大排查大检查，加强基金管理使用全过程监管。要注重源头治理，大力加强基金监管制度机制建设，加快健全基金管理法治体系。要坚持以零容忍的态度严厉打击欺诈骗保、套保或挪用贪占等违法行为。

3.持续优化经办管理服务。增强社会保障便捷性，是满足人民群众社会保障公共服务需求的基本目标。要坚持以落实《社会保险经办条例》为牵引，促进各项工作规范化、标准化、精细化。要扎实推进“高效办成一件事”，高质量落实社会保障卡居民服务“一件事”、退休“一件事”和其他具体事项，让群众和企业可感可及。要全面推行以社会保障卡为载体的“一卡通”管理服务新模式，推出更多“一卡通”数字化应用场景，逐步实现全国“一卡通”，不断推进管理服务从解决堵点难点问题向提升总体体验转变，从满足普遍性需求向提供个性化服务转变，从注重业务办理“减时增效”向“自动匹配、主动推送”转变。

4.加快建立租购并举的住房制度。加快建立租购并举的住房制度，构建房地产发展新模式，是破解房地产发展难题、促进房地产平稳健康发展的治本之策。要加大保障性住房建设和供给，完善住房供应体系，更好满足工薪群体刚性住房需求。要消除过去“高负债、高周转、高杠杆”的模式弊端，建设适应人民群众新期待的“好房子”。要充分赋予各城市政府房地产市场调控自主权，因城施策，允许有关城市取消或调减住房限购政策、取消普通住宅和非普通住宅标准，加快房地产市场重塑信心、走出调整期的步伐。要改革房地产开发融资方式和商品房预售制度，稳定供给预期。要进一步完善房地产税收制度。

（四）深化医药卫生体制改革

《决定》强调，实施健康优先发展战略，健全公共卫生体系，促进社会共治、医防协同、医防融合，强化监测预警、风险评估、流行病学调查、检验检测、应急处置、医疗救治等能力。只有落实好这些举措，推动卫生健康事业高质量发展，才能使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

1.促进医疗、医保、医药协同发展和治理。医疗、医保、医药密不可分，共同为人民健康保驾护航。只有相关部门同向发力、形成合力，才能更好满足人民群众对美好生活的新期待，才能使医改更加直接地惠及民生。要加强医改组织领导，推动地方各级政府进一步落实全面深化医改责任，巩固完善改革推进工作机制，探索建立医保、医疗、医药统一高效的政策协同、信息联通、监管联动机制。要突出以人民健康为中心，创新“三医”协同发展和治理的跨部门工作机制，使制定的各项改革政策目标一致、措施协同、落地有声。要突出“三医”数据共享和业务联动，以检查检验结果互认、费用一站式结算、电子病历规范查询、远程医疗、异地就医等业务应用场景为重点，切实提高协同治理、运行评价等决策和服务能力。要强化部门联动，全链条加强监管，形成“三医”标准统一、相互衔接、相互配合的监管格局，做到联合执法、联合惩戒。

2.促进优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局。“大病重病在本省就能解决，一般的病在市县解决，头疼脑热在乡镇、村里解决”，是深化医改的重要目标。要进一步推进国家医学中心和区域医疗中心建设，深化紧密型医疗联合体改革，引领行业发展。要引导规范民营医院发展。要强化医疗质量管理和专科建设，增加优质服务供给。要促进优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局，加快建设分级诊疗体系，推进紧密型医联体建设，更好满足人民群众看病就医需求。要强化基层医疗卫生服务，改善基层医疗卫生机构基础设施条件，加强中心卫生院建设，推广智慧医疗辅助信息系统，增强农村卫生服务能力。

3.深化以公益性为导向的公立医院改革。公立医院改革是新时代深化医改的重点。要深化以公益性为导向的公立医院改革，建立以医疗服务为主导的收费机制，完善薪酬制度，建立编制动态调整机制。要深入开展提升高水平医院临床研究和成果转化能力试点，实施公立医院高质量发展促进行动和公立医院绩效考核。要推进以业财融合为重点的公立医院运营管理，加强公立医院债务风险管控，指导推动各地有序分类化解公立医院长期债务。要改造提升医院病房，推进医院病房适老化、便利化改造，规范发展特需医疗服务的政策，满足群众多样化医疗服务需求。要健全支持创新药和医疗器械发展机制，完善中医药传承创新发展机制。

（五）健全人口发展支持和服务体系

《决定》强调，以应对老龄化、少子化为重点完善人口发展战略，健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，促进人口高质量发展。要着眼人的现代化，健全人口发展支持和服务体系，坚持以人口高质量发展支撑中国式现代化。

1.完善生育支持政策体系和激励机制。实现“幼有善育”，对于激发“生”的意愿、解决“育”的难题和减轻“养”的负担具有重要作用。要建立生育补贴制度，整合各种补贴形式，逐步提高补贴水平，并且与扩大生育保险覆盖范围协同推进，形成广泛覆盖的家庭育儿支持基本制度，提高生育、养育、教育成本公共化水平。要完善生育休假制度，包括制定产假、育儿假、陪护假、哺乳假法规和管理办法，创造育儿友好的就业环境。要加大个税抵扣力度，具体办法可以从提高抵扣的照护婴幼儿年龄和提高抵扣比例两方面着手。要加强普惠育幼服务体系建设，增加普惠性服务的战略性投入，加强对家庭婴幼儿照护的支持和指导，完善家庭育儿支持服务体系，支持用人单位办托、社区嵌入式托育、家庭托育点等多种模式发展。

2.构建促进人口合理集聚有序流动机制。目前，人口合理有序流动仍面临一定体制机制障碍。要把握人口流动客观规律，推动相关公共服务“随人走”，从而促进城乡、区域人口合理集聚、有序流动。要推动城乡人口协调发展，完善以城市群为主体形态的人口空间布局，促进人口分布与国家区域发展战略相适应。要按照尊重意愿、自主选择，因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量的原则，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。要全面实施居住证制度，推进居住证制度覆盖全部未落户城镇常住人口，切实保障居住证持有人享有国家规定的各项基本公共服务和办事便利。

3.完善发展养老事业和养老产业政策机制。积极应对人口老龄化，推进养老事业和养老产业协同发展是一项综合性系统工程。要遵循“党委领导、政府主导、市场运营、社会参与、全民关怀”的原则和做法，精准把握养老事业和养老产业协同发展的路径选择，形成多层次、多样化的养老服务供给格局。要发展银发经济，创造适合老年人的多样化、个性化就业岗位。要按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革。要优化基本养老服务供给，培育社区养老服务机构，健全公办养老机构运营机制，鼓励和引导企业等社会力量积极参与，推进互助式养老服务，促进医养结合。要加快补齐农村养老服务短板。要改善对孤寡、残障失能等特殊困难老年人的服务，加快建立长期护理保险制度。