第六课 完善城乡融合发展体制机制

2024年7月15日至18日，中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议在北京举行。此次全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），从“健全推进新型城镇化体制机制”“巩固和完善农村基本经营制度”“完善强农惠农富农支持制度”“深化土地制度改革”等方面对完善城乡融合发展体制机制进行了战略部署，并强调“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”。完善城乡融合发展体制机制是促进城乡共同繁荣发展的关键一环，我们必须深刻领会、科学把握完善城乡融合发展体制机制的重大意义、基本原则，推进乡村全面振兴，加快推进农业农村现代化，确保党中央决策部署在全国各地落地生根、开花结果。

一、深刻领会完善城乡融合发展体制机制的重大意义

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视城乡融合发展，提出一系列关于城乡融合发展的新思想、新观点、新论断，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，全面打赢脱贫攻坚战，实施乡村振兴战略，让发展成果更多更公平地惠及全体人民，城乡融合发展取得历史性成就。新时代新征程，完善城乡融合发展体制机制，对于城乡融合发展具有重大的理论价值和现实意义，我们必须深刻领会、认真落实，推动城乡融合发展迈上新台阶。

（一）完善城乡融合发展体制机制是推动共同富裕的必然要求

习近平总书记指出：“我们说的共同富裕是全体人民共同富裕，是人民群众物质生活和精神生活都富裕，不是少数人的富裕，也不是整齐划一的平均主义。”共同富裕既是中国式现代化的重要特征，也是社会主义的本质要求。实现全体人民的共同富裕，要求城乡之间互利共生与共同繁荣。当前，推动共同富裕的重点和难点依旧在农村，关键在于缩小城乡发展差距和城乡居民收入差距。完善城乡融合发展体制机制有助于提升农村居民的收入水平和生活水平，‌缩小城乡居民收入差距；有助于发挥农民的主体作用和首创精神，调动亿万农民的积极性、‌主动性和创造性；有助于释放农村市场的巨大潜力，让广大农民共享城乡融合发展成果，‌从而促进共同富裕。

（二）完善城乡融合发展体制机制是推动高质量发展的迫切需要

习近平总书记指出：“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。”高质量发展，强调的不仅仅是经济的高质量发展，而是涵盖经济、社会、生态、文化、军事等各领域的全面协调可持续发展。在此前提下，完善城乡融合发展体制机制不再是简单的城乡经济互动和资源优化配置，而是囊括多个领域的深度融合发展。同时，乡村既是巨大的消费市场，又是巨大的要素市场。因此，推动高质量发展，农村有巨大空间，也大有作为。完善城乡融合发展体制机制，有助于解决社会主要矛盾，‌加快推动产业转型升级，释放巨大的创造动能和消费潜能，促进经济社会全面协调发展。

（三）完善城乡融合发展体制机制是不断实现人民对美好生活的向往的客观要求

习近平总书记指出：“为民造福是立党为公、执政为民的本质要求。必须坚持在发展中保障和改善民生，鼓励共同奋斗创造美好生活，不断实现人民对美好生活的向往。”党的十八大以来，我国新型城镇化建设取得积极进展，农业转移人口市民化成效显著，城乡要素自由流动进一步加快，城乡发展的协调性、均衡性明显增强。但也要看到，城乡公共资源配置效率不高、公共服务均等化水平有待提升等问题仍然存在。当前，我国农村人口有4.77亿人，第一产业就业人员有1.69亿人，占全国就业人员比重为22.8%。这种人口分布特点和庞大的农村人口数量，进一步证明了要实现中国式现代化，必须推动城乡融合发展。因此，我们要持之以恒推进乡村全面振兴、推动城乡一体化发展，拓宽农民增收致富渠道，推动城乡基本公共服务均等化，进而不断实现人民对美好生活的向往。

二、科学把握完善城乡融合发展体制机制的基本原则

党的十八大以来，在全面深化改革的推动下，我国城乡关系发生了深刻变化，呈现出新气象、新局面。我们必须全面领会、贯彻落实《决定》的部署要求，遵循客观规律，科学把握完善城乡融合发展体制机制的基本原则，确保城乡融合发展始终沿着正确的方向推进。

（一）坚持党的全面领导

习近平总书记强调：“只要坚定不移坚持党的全面领导、维护党中央权威和集中统一领导，我们就一定能够确保全党全国拥有团结奋斗的强大政治凝聚力、发展自信心，集聚起守正创新、共克时艰的强大力量，形成风雨来袭时全体人民最可靠的主心骨。”党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。坚持党的全面领导是完善城乡融合发展机制体制的内在需要和根本保障。在政策制定、规划编制和项目实施等各环节，我们必须坚持和落实党的全面领导，充分彰显党的意志和主张。要进一步健全党的全面领导的体制机制，确保城乡融合发展的各项任务能够落到实处、取得实效；要进一步明确工作职责，加强协调配合，形成工作合力，增强基层党组织的政治功能和组织功能，推动城乡融合发展工作不断取得新成效。

（二）坚持以人民为中心的发展思想

习近平总书记指出：“坚持以人民为中心的发展思想，不是一句空洞口号，必须落实到各项决策部署和实际工作之中。”坚持以人民为中心的发展思想，体现了党的理想信念、性质宗旨、初心使命，也是对党的奋斗历程和实践经验的深刻总结。中国共产党自成立之日起就把“人民”镌刻在自己的旗帜上，无论世情、国情、党情如何变化，无论党的工作任务、工作内容、工作方法怎样改变，党的性质宗旨始终不变、一以贯之。党的十八大以来，中国共产党始终将人民至上的价值理念贯穿城乡融合发展的具体工作中，确保城乡融合发展的各项政策能够顺利实施，真正惠及广大人民群众，不断满足人民群众对于美好生活的物质需要和精神需要，提升人民群众的生活品质。我们要坚持以人民为中心的发展思想，坚持从人民的整体利益、根本利益、长远利益出发，通过加强政策支持、鼓励企业发展、优化资源配置等措施，不断完善城乡融合发展体制机制，促进城乡共同繁荣发展。

（三）坚持实事求是的思想路线

习近平总书记指出：“实事求是，是马克思主义的根本观点，是中国共产党人认识世界、改造世界的根本要求，是我们党的基本思想方法、工作方法、领导方法。”只有坚持实事求是的思想路线，党和国家的各项事业才能沿着正确方向不断前行，并不断取得胜利。坚持实事求是的思想路线，要求我们从城乡融合发展的实际出发。当前，虽然我国城乡关系发生了深刻变化，但必须清醒认识到，我国城乡要素流动不够顺畅、公共资源配置不够合理等问题依然突出，影响城乡融合发展的体制机制障碍尚未根本消除，城乡发展不平衡、农村发展不充分依然是我们构建新发展格局、建设全国统一大市场的短板。这就需要我们坚持一切从实际出发，以实事求是的态度面对城乡之间的客观差距，用发展的眼光看待城乡融合发展过程中产生的问题，因地制宜完善城乡融合发展体制机制。

（四）坚持全面推进与突出重点相结合

习近平总书记强调：“积极面对矛盾、解决矛盾，还要注意把握好主要矛盾和次要矛盾、矛盾的主要方面和次要方面的关系。”完善城乡融合发展体制机制是一项系统工程，既需要坚持以全局观念和系统思维谋划推进，也需要瞄准关键环节精准发力，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，突出工作重点。“融合”二字，体现了城乡互融互促、逐步缩小差距的过程。完善城乡融合发展体制机制，基础是要打通城乡要素流动梗阻。在推进城乡融合发展的进程中，城市与农村是互为促进、共同发展的有机整体，也存在着区别与分工。因此，只有实现公共资源均衡配置、生产要素顺畅流动、生产力合理布局，才能为乡村振兴“开山凿路”，为城市繁荣“积蓄能量”。完善城乡融合发展体制机制，重点是要坚持农业农村优先发展，明确农村在推进中国式现代化进程中的关键地位和作用，着力破解城乡融合发展的痛点和难点问题，破除城乡二元结构，构建更为科学和成熟的城乡融合发展体制机制。

三、完善城乡融合发展体制机制的实践路径

《决定》指出：“必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。”这是对完善城乡融合发展体制机制进行的总体部署和战略安排。我们要探索符合中国国情、体现中国特色的城乡融合发展道路，推动城乡实现协同发展、资源共享和优势互补。

（一）同步推进新型城镇化与乡村全面振兴

当前，我国发展最大的不平衡仍是城乡发展的不平衡，最大的不充分仍是农村发展的不充分。为加快推动城乡融合发展，持续完善城乡融合发展体制机制，我们必须进一步全面深化改革，把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，加快推动城乡要素高效配置和公共资源均衡配置，有力推动城乡一体化发展。

1.健全乡村全面振兴长效机制。《决定》明确提出，要 “运用‘千万工程’经验，健全推动乡村全面振兴长效机制”。在强国建设、民族复兴的新征程上，健全乡村全面振兴长效机制必须以城乡一体化发展为基石，不断激活农业农村发展的潜力与活力，避免出现城乡发展失衡的现象。要持续深化农业农村改革，妥善处理农村与土地的关系。要深入推进农村集体产权制度改革，推动城乡建设用地权利平等化。要加大农业支持保护政策力度，吸引资金、人才、技术、信息等要素流向农村。要健全农业投入稳定增长机制，进一步增加农民收入，提高农民生活水平。要加快健全种粮农民收益保障机制，统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，统筹推进粮食购销和储备管理体制机制改革，健全粮食和食物节约长效机制，构建多元化食物供给体系。

2.健全推进新型城镇化体制机制。要把县域治理作为城乡融合发展的切入点和突破口，着力破除城乡二元结构，深化户籍制度改革，不断完善推进农业转移人口市民化的体制机制，加大在教育、医疗、住房等方面的财政投入。要推动县城基础设施改造升级，提升县城公共服务供给能力，增强农村居民享受县城公共服务资源的便利性。要持续优化城镇化空间布局，推动县城与大中城市的互联互通，实现协调发展。

3.坚持推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合。要将城市与农村视为紧密连接的有机整体，在保留二者特色的基础上，深化二者在经济发展、社会交流、空间结构上的融合交互，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，促进城乡要素平等交换、双向流动，加快形成城乡发展一体化新格局。

（二）实现城乡基本公共服务均等化

实现城乡基本公共服务均等化，是完善城乡融合发展体制机制的重要内容，也是促进社会公平正义的重要举措。我们要在政策制定、资源配置、服务提供等方面，充分考虑城乡差异，采取有力有效的措施，逐步缩小城乡差距，让城乡居民共享高质量的基本公共服务。

1.完善基本公共服务制度体系。完善基本公共服务制度体系，需要社会各界共同努力、加大投入，提高公共服务质量，确保城乡居民在基本公共服务方面享有同等权利。例如，在教育方面，要继续推进义务教育均衡发展，优化教育资源配置，提高教师队伍素质，推动素质教育深入实施；在医疗方面，要深化医药卫生体制改革，加强公共卫生体系建设特别是基层医疗卫生机构建设，提升应对突发公共卫生事件的响应与处置能力，提高医疗服务质量和效率，最大程度保障人民群众的生命安全和身体健康；在社会保障方面，要进一步完善覆盖全民的社会保障体系，加强社会保障制度的衔接和整合，提高社会保障水平；在公共基础设施建设方面，要加强交通、能源、水利等基础设施建设，提高公共基础设施的承载能力和服务水平。

2.推动基本公共服务向农村延伸。各有关部门和单位要推动基本公共服务向农村延伸，加大对农村基础设施建设的投入，特别是那些直接关系到老百姓日常生活和生产的设施。针对农村地区基本公共服务设施服务水平不够高的现状，要结合实际情况采取倾斜政策，加大支持力度，鼓励社会力量参与农村基本公共服务供给，形成多元化的供给格局，不断满足人民群众对美好生活的需要。

3.加强乡村基本公共服务信息化建设。公共服务信息化建设是实现基本公共服务均等化的内在要求。随着时代发展，乡村基本公共服务信息化建设被赋予了时代内涵，肩负着推动农业农村信息化发展的重要任务。要利用现代化信息技术手段，充分发挥城市信息化的资源功能，推动乡村基本公共服务信息资源的共享和整合，提高乡村基本公共服务质量。要通过建设基本公共服务信息平台，实现服务事项的网上办理、网上查询、网上反馈，让城乡居民都能更加方便地享受到基本公共服务。

4.加强监管和评估。制度执行力的提高，必须通过加强监管和评估来实现。要建立健全基本公共服务监管和评估机制，对提供服务的机构进行定期检查和评估。要加强社会监督，鼓励公众积极参与基本公共服务监督和评估工作，营造全社会共同关注、积极参与基本公共服务建设的良好氛围。

（三）巩固和完善农村基本经营制度

《决定》明确提出，要“完善农业经营体系，完善承包地经营权流转价格形成机制，促进农民合作经营，推动新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩”。巩固和完善农村基本经营制度，要坚持家庭承包经营的基础性地位，保持现有农村土地承包关系稳定并长久不变。

1.深化农村承包地“三权分置”改革。《决定》指出：“有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，发展农业适度规模经营。”我们要深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，进一步巩固所有权、承包权、经营权“三权分置”和经营权流转的格局，有效破解农村土地流转中的各类难题。要通过分离土地承包权和经营权，促使农民在保留承包权的同时，将经营权流转给更有能力进行规模化经营的主体，如乡村龙头企业、农民合作社等，不断提高土地的利用效率和产出效益，延伸农村产业链条，加快农业农村现代化的进程。

2.加快构建优势互补、链接高效的新型农业经营体系。加快新型农业经营体系建设，是把小农户引入现代农业发展轨道的重要着力点。针对当前新型农业经营主体发展不充分、农业社会化服务组织发育不完全等突出问题，可以引导家庭农场、农民合作社及农业产业化龙头企业等主体健全规章制度、完善运行机制、加大科技创新，进而提升农产品质量安全水平和市场竞争力。

3.建立健全符合市场经济要求的集体经济运行机制。发展壮大新型农村集体经济，是引领农民实现共同富裕的重要途径。长期以来，在统分结合的双层经营体制中，“统”的层面相对薄弱，仍然存在大量集体经济“空心村”。因此，要着重解决好“统”得不够的问题。要加快创新农村经济发展模式，确立新型农村集体经济组织的市场主体地位，保障集体经济的持续、稳定、健康发展。

（四）加快构建适应城乡融合发展的乡村善治方式

加快构建适应城乡融合发展的乡村善治方式，我们需要从多个维度发力，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，坚持在尊重乡村的传统文化和社会结构基础上，积极引入现代治理理念和技术手段，实现乡村治理的创新与升级。

1.强化基层党组织在乡村治理中的领导作用。基层党组织是贯彻落实党的路线方针政策的“前沿阵地”。在推动乡村全面振兴的过程中，强化基层党组织在乡村治理中的领导作用，不仅是实现乡村全面振兴的根本前提，也是确保农村社会稳定、经济繁荣和文化繁荣的关键所在。要通过加强基层党组织建设，提升党员队伍整体素质，增强基层党组织凝聚力战斗力，确保党的路线方针政策在乡村得到全面贯彻落实。要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，推动乡村治理的民主化、法治化、规范化。

2.注重发挥村民自治作用。在全面推进乡村振兴的过程中，村民自治不仅是乡村治理的重要形式，更是实现乡村全面发展的重要动力。我们不仅要认识到村民自治的重要性，更要注重发挥其独特作用，确保每一位村民都能成为乡村发展的积极参与者和受益者。要高度重视和尊重村民的主体地位，确保村民充分享有知情权、参与权、表达权、监督权等权利，引导村民全面融入并积极参与乡村治理的全过程、各环节。要通过建立健全村民会议、村民代表会议等制度，让村民在乡村治理中发挥更大作用，打造共建共治共享的社会治理新格局。

3.提升基层治理法治化水平。在乡村治理中，必须持续强化法律面前人人平等的原则，提供制度保障，确保法治精神融入乡村治理体系的每一个层面。要深入开展法治宣传教育，深入弘扬社会主义法治精神，提高村民的法律意识和法治素养。要加强乡村公共法律服务体系建设，为村民提供便捷高效的法律服务。对于在乡村治理中发生的矛盾纠纷，要依法依规进行处理，维护乡村社会的和谐稳定。

4.夯实乡村治理的道德基础。在乡村治理现代化进程中，德治不仅与自治和法治协同发力，而且为自治和法治提供了重要支撑。要强化乡村治理的道德涵养，把社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德融入村民自治的整个过程，同时以必要的道德元素为内容，让法治蕴含必备的道德水准。要提倡乡村文明新风尚，倡导节俭办事，抵制攀比之风，取缔低俗文化。要注重乡村德治的实践养成，深入发掘乡村社会中蕴含的以优良家训家教家风为主要内容的道德元素，充分利用乡村社会涌现出来的好人好事，深入开展乡村道德模范宣传活动。要根据乡村治理的实际需要，通过吸纳优良家训家教家风中的现代元素，不断完善村规民约，建立健全乡村德治的激励约束机制。