权力监督何以有效

摘 要：有效性是权力监督的重要价值和目标。传统中国自上而下的集权分工式官僚结构是皇权专制政治的产物。随着古代监察制度的不断充实、发展与完善，监督的途径和方式趋于多样化，多种监督手段得到综合运用，形成一套完备的分工式权力监督体系。秦汉以来“设官分职”分工式分权模式，在维护传统中国权力监督的有效性、保证传统官僚体制正常运转的同时，存在着集权专制、人治传统以及程序缺失等诸多制度性缺陷，导致权力监督趋于低效空转乃至最终失效，对王朝政治产生严重的负面影响。有效的监督制约是通过科学的权力系统和结构设计，明确权力界限和职责、疏通权力通道、防止并纠正权力倾斜，使权力在既定的空间范围内畅通无阻地发挥作用，让权力监督达到最佳境界，在防范权力越轨的同时，最大程度地实现行政效能的传统中国权力监督思想与实践，为当前我国监察制度改革和权力监督有效性的建构提供了宝贵的历史资源。

关 键 词：权力监督；分工式结构；有效性；行政效能

中图分类号：D06 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2024）09-0001-12

权力因其天使与魔鬼的二重性，在为人类社会造福同时，也可能破坏社会的公平正义。权力的正负效应，取决于权力能否得到有效的监督与制约，因而权力与监督总是相伴而生。权力监督是人类民主政治进程中的核心议题，学术界从两种视角对此问题进行经验式或借鉴式研究：一是制度化视角。基于现实政治出发，从监督主体、组织建设、制度运行、技术运用等方面，对权力监督做经验式的剖析。或建议借助大数据的方法和技术，以创新地方政府权力监督方式。［1］或主张突破原有体制的弊端，构建全域立体监察模式，以创新无缝隙权力监督体系和反腐控制网络。［2］二是权力监督思想的视角。一方面是对党和国家领导人的权力监督思想的总结。比如，系统梳理百年来中国共产党公权力监督思想内容；［3］对习近平法治思想中的监察法治监督理论的阐释与研究。［4］另一方面，着力于从西方权力监督的思想和制度设计中，寻求借鉴价值。有研究指出，西方权力监督历经洛克两权分立、卢梭人民主权论、马克思人文关怀和实践品格，到当代对权力监督效果和精准度的极大关注。［5］可以说，学术界对权力监督的思想和制度进行了不懈探索，并将其视为权力有效运行的关键。

党的二十大报告指出：“完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行。”［6］党的二十大报告提出的这一明确要求，对健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系作出部署，吹响了乘势而上持续深化改革的号角。强化对权力监督的全覆盖、有效性，确保权力不被滥用。［7］如何做到权力监督的准确、精准和有效？分权无疑是重要的手段。实际上，秦汉以来传统中国一直施行“设官分职”［8］分工式分权。①通过对这一分工式分权运作机理的探讨，反思传统中国权力监督的根本缺陷，可以为我国当前监察体制有效性建构和政府行政效能的提升提供有益的历史借鉴。

一、传统中国权力监督的分工式结构及其功能

传统中国皇权专制集权政治，决定了其权力监督只限于官僚系统内部。为了保证监督的有效性和全面性，在国家机构设置上，遵循着权力分解原则，实行互不统属的分工式分权，注重在官僚体制各个环节建立相应的监督机制，强化自上而下的控制。

（一）传统中国权力监督的职能分工式结构

传统中国历朝统治者在各级行政机构设置上，有着自身的理论逻辑，十分注意分散权力，强化权力主体间的监督与制约，形成分工式权力监督模式。［9］在中央，从秦至清，先后有三公九卿制、三省六部制、二府三司制、内阁制、六部制等形式，按照民政、财政、军政等不同职责，将事关政权安危的最高行政权力化整为零，化集中为分散，或三权、或多权。各个分散的权力主体之间，互不统属且互相制约，各自分别对最高皇权负责。

随着分工式分权的发展，传统中国越到后期中央机构的权力越分散，朝廷各职能部门的权力日渐式微；与此同时，最高皇权则日益强化，近侍恩宠日甚。从西汉至明清，这些地位卑下的近侍“内官”得以参与政事，尚书省、中书省、门下省、枢密院、内阁、军机处等要害部门先后出现，这些“内官”和要害部门都是“私权公化”的典型。中央最高权力机构“波纹式外推”［10］的“私权公化”演进规律，是皇帝不断加强权力监督与控制的制度呈现。

（二）巡视监察以制衡

前述秦汉时期的三省制之一，即为御史大夫的御史台这一专司监察机构，后来延续为唐宋时期的台谏制度与明清时期的督察院。当然，还有各种皇帝临时差派负责监察的各类使职。二者一起对以宰相为首的百官群体进行定期、不定期的监督。监督的职责包括人和事，监察官和使者都有权论奏，实现对行政系统的监督和控制。

当然，此一制度常常被最高行政权力拥有者宰相所要挟控制。宋代吸取了前朝相权过重、并可随意任免台谏官的教训，剥夺了行政长官宰相对台谏官的任免权。［11］从此，宰执只有为皇帝拟定台谏官候选人名单的“进拟”权力，最终由皇帝差额选定。然而，更多的是皇帝不经宰执的“进拟”，直接挑选合适的人充当台谏官。如此一来，割断了行政系统宰执和监察系统台谏监察官二者之间的联系。从此，台谏不受宰相挟制，敢于弹劾以宰相为首的所有官员。

传统中国唐宋以降，为了维护台谏官员的监察权，还规定“风闻言事”之制。台谏官可以将道听途说之事，拿到朝堂之上作为弹劾的依据。这一规定对权力机构极具吓阻作用。这也是迫于行政官员和监察官员在人数上的数额差、权力上的强弱之别，监察力量难以穿透行政系统的外壳，发掘官僚系统各类不法行为的现实需要。这样一来，“风闻言事”和遣使巡视制度一起成为台谏监察制度的有力补充，共同实现纠正失策和按劾腐败的功能，达到制衡行政官僚系统的作用。［12］

（三）皇权秩序的维系

君主专制分工式结构下，皇帝以天下最高主宰的身份垄断了全部国家政治、经济、社会文化资源，“人迹所至，无不臣者”（《史记·卷六·秦始皇本纪第六》），天下为君主一姓之私，皇权高高在上，不受限制。在国家政治生活中，维护皇权的神圣性和权威性、巩固自上而下的一统秩序是核心内容。“与古希腊在差异中找到一致的意见的公众参与性质大为不同”［13］，传统中国“政治”的概念，据《尚书·舜典》，“政者，事也”“治者，理也”“教不善，则政治”。权力的拥有者通过暴力赋敛维持皇权的最大利益，并实现对社会的有效控制，是传统中国“政治”的主体和归宿，国家政治体系的构架和政府体制的运作都围绕这一点而展开。

在权力结构和利益关系中，作为最高权力拥有者的皇帝与分执权力的百官之间形成严格的从属关系：人主者发号施令、生杀予夺，人臣者凭一己之智、事其主上。如何保证这个庞大的官僚机器在实际运作中如“臂之使指”般地贯彻皇帝的意旨，保证皇权及其“家天下”利益的真正实现，这是传统中国皇权政治需要解决的核心问题。［14］基于皇权统治的需要，庞大的官僚体系建立起来，君主将一己垄断的国家权力分配并授予大小各级官吏。这种“设官分职”政治格局下的分工式分权，保障着各权力机构之间的均衡，在维护皇权的同时，实现着政治清明、官民和谐与社会公利。

传统中国儒家强调“君仁臣忠”的理想政治模式，臣子忠心尽职似乎是不言自明的道理。然而，在现实政治中，基于利害互异关系而导致君臣交恶的局面屡次发生，官僚集团追求私利的异化倾向难以遏止。皇权的私有和垄断属性，无法容忍工具化的官僚集团背离其设置的初衷，权力监督在皇权至上这一前提下突显出来，这是传统中国权力监督机制建设的基本出发点。

因此，以巩固皇权政治秩序为出发点的传统中国权力监督机制，与现代政治理论下“人民主权”“有限政府”的权力监督要旨大相径庭。它以加强和巩固皇权为目的，在专制集权的政治背景下，拥有“家天下”传统中国社会的权力监督与民众毫无关系。这一点，决定了传统中国权力监督制约机制的整体面貌、特质及其运作的实际效果。

二、权力监督的制度手段与运行模式

传统中国权力监督从权力产生到权力结束的全部过程都形成了相应的规范，它注意到行政过程的每一个环节都存在权力滥用的可能，并尽可能地采取有效措施加以克服。静态监督与动态监督，事先、事中、事后监督的多环节有效结合，各种手段的相互交叉，从而保证最大程度地发现和纠正官场不法行为和官僚集团的异化。两套监督系统的配合和各种监督手段的利用，其目的是实现权力制约与效能二者之间的平衡，但更多的却是处于失衡的状态。

（一）权力监督的制度设计

传统中国权力监督，主要得益于两套系统。一是行政系统的人事考核，二是监察系统的御史监察。［15］［16］这两套系统交互配合，对官员进行考核与监察，进而给予奖惩，实现对百官的监督与控制，达到强化中央集权的目的。其中，人事考核制度是职官管理的常态制度，主要由行政系统内部负责职官考课的官员掌管。具体说来，宋代以后由审官院、吏部考功司等行政系统经手对百官的考绩，通过批书印纸记录功过，对官员进行赏罚与升降。如果说人事考核制度是对官员的日常工作进行管理，御史监察制度则是对官员失职不当的行为进行监管，以加强对官员的控制。

无论是人事考核还是御史监察都是职官管理的制度手段，各级官员同时受到并行的两项制度的约束。虽然在不同的时期由于各方面的需要，某项制度在某个时期发挥着主要作用，但另一项制度并没有因此失去约束效力，只是因为政治需要而隐身幕后。如宋代对地方路级监司的监督，“付御史台考校为三等，仍与中书、门下参覆其实”（《续资治通鉴长编·卷一八六·嘉祐二年四月丁酉》），这表明虽然主要由御史台对监司进行考校，但行政系统的中书和门下仍然能够参与对监司的控制。可见，人事考核制度和御史监察制度是互相配合、交互为用的，共同实现对官员权力的监督。

传统中国行政考课和御史监察两套系统，在实现权力监督与均衡的基本手段上，主要依赖于道德、法律和权术。道德在中国传统伦理社会里有着特别的地位，尤其在一个秩序良好、政治清明的时期，道德对于权力的约束力更加突出。历代王朝在选官用人时，都注重德行标准的要求；对于在任者，有大量的“官箴”对其加以告诫、警醒。一个官员如果在任期间不能获得良好的口碑，甚至遭到清议①的贬斥，其前途将会受到很大影响。这对权力形成了有力的道德约束力。法律对于权力的约束也相当重要。法家“以法治吏”的主张在秦汉以后的帝国政治中被推行。历朝进行了大量约束戒饬官员行为的立法，比如，规定官员职责和权能的行政组织立法，督促官员在职勤政、规范用权的考课和审计立法，以及追究官员违法失职行为的监察立法和刑事立法等等。这些强制性立法明确划定了官员权力行使的界限，保障着整个权力系统的正常运转。权术是专制政治统治的产物，它是君主以秘密方式窥察臣子、防奸治奸的非常手段，这一被称作“妄妇之道”的非常手段有着独特的作用，历代帝王也都或多或少地加以应用，在唐代、明代的宦官擅权之下，一度达到极盛。

在传统中国政治中，以上三种手段在权力监督过程中相互交迭与融会：道德的约束需要借助制度的形式表达，而制度的建制又以道德为基础，或者是基于政治权术的考量。而且在传统中国“伦理政治”中，权力控制的第一道防线是“道德”，所谓“用人行政，惟在治心”（《清史稿·卷三九一·李棠阶传》）。与此同时，道德自律之外，“他律”更是不可或缺。道德防患于未然，法律和权术则是察其非法、制其非法。三种手段相互配合、各施其能，构成传统中国权力监督的系统工程。

（二）权力监督的运行模式

以上两类制度、三种手段的作用方式灵活多样。既有静态的事先防范和事后制裁，又有动态的过程参与、跟踪监督。总体上来看，权力监督覆盖了传统中国权力配置、行使及其运行的全过程。

一方面，“事先防范”表现在道德约束、权力配置过程中的部门建制和选官任官制度中。历朝中央与地方政府机构的演变兴革始终坚持一个基本原则，地方集权于中央，中央集权于皇帝。分割、转移事权是权力配置中经常使用的手段，把不同的事务或一事的不同阶段分别交予不同部门，使其相互之间形成牵制；通过明予暗取、明升暗降等方式转移权力中心，使原本膨胀中的权力部门失其威势，弱化其权力含量。这些制度化或非制度化的方式在传统中国权力监督制约过程中发挥着积极的作用。

严格选官用人，从权力的入口处防范权力违规。从秦汉时期的察举制、中经魏晋南北朝的九品中正制、下至隋唐以后的科举制，选官制度日趋合理。［17］其功能有二：一是通过合法的、稳定的渠道选贤任能，保证官吏队伍的整洁和高素质；二是减少、杜绝选官、任官过程中的权力腐败，防止营私舞弊。在任官环节建立了选任分离、试官授职以及保举连坐、任官回避、“流官”制度等一系列有效机制。在权力的分配与获得环节采取的防范措施，为权力的有效运行提供了前提。

另一方面，事中与事后的防范与制裁并重。权力运行阶段的文牍、考课、审计、监察、司法有助于权力运作的规范化，有助于随时监控发现并解决权力的越轨问题；而针对官吏违法失职犯罪的法律责任追究制度，以纯粹的问责乃至强制性的刑罚来处罚权力违规。

前者以考课和监察为例。依法定期不定期对官吏进行考核的考课制度。秦汉时有“五善五失”“上计”。魏晋南北朝有“五条诏书”课郡吏、中正。唐代“四善二十七最”对考课标准规定详瞻，为品评官吏提供依据。明清时期，考课的方式、权限、程序、时间、内容以及奖惩等均十分明确。监察机构的监察权因相对独立而具有极高的权威。东汉光武时，负责监察的御史中丞，与司隶校尉、尚书令在朝会时专席独立而坐，时为“三独坐”（《后汉书·卷二七·宣秉传》）。唐太宗时，准谏议官入宰相府共议国事，“有所开说，必虚己纳之”（《贞观政要集校·卷二·求谏第四》）。上及太子、下至百官，官员的职内、职外活动都在监察官的视野之中。在专制集权统治之下，监察制度对权力滥用的预防和制裁作用显著。［18］对违法失职官吏的刑事责任追究的司法监督是所有权力监督方式中最有力且具强制性的监督。传统中国官吏职务犯罪的法律规定非常全面系统。就利用职务之便的枉法“私罪”而言，有因官挟势乞取财物、监临主司受财、事后受财、家人受财等；官吏“缘公事致罪，而无私曲者”的擅权、失职等“公罪”，法典中都有明确规定。（《唐律疏议·卷二·以官当徒》）这些为司法机关加强对权力的监督提供了法律依据。

（三）权力监督的困境：制约与效能之间

通过监督实现权力制约与权力效能的平衡问题，一些时期备受皇权关注。汉代的刺史“六条问事”制度是其中成功的一例。汉时刺史制度严格规定了巡察的对象、范围和程序。［19］刺史巡察以“所部”为限，所察对象仅限于比六百石黑缓以上的官吏，比二百石的黄缓则不在刺察范围之内。巡察事件以“六条诏书”为据，六条之外不予过问。巡察的程序如下：每视察所部，先到学宫见诸生，试其诵读之书，询问得失；再进入行郡，询问土田多寡；然后接见一郡长官，即二千石郡守。刺史在巡察中，一旦有越权者，将被弹劾。哀帝时，鲍宣为豫州牧，“举措烦苛，代二千石署吏听讼，所察过诏条”（《汉书·卷七二·鲍宣传》），很快由丞相司直郭钦对其提起弹劾，鲍宣因此被免官。汉代刺史“六条问事”有两个积极的意义：第一，防止刺史利用监察权干预郡守的正常事务，带来纷乱，妨碍地方行政；第二，保证刺史集中精力履行监察职能，严防越权。顾炎武将刺史“以六条察郡国”视为百代不移良法。（《日知录校注·卷九·六条之外不察》）

然而，无论历代统治者是否意识到权力制约与行政效能的平衡与统一问题，在传统中国权力制约的政治实践中，制约与效能更多时候表现为矛盾和对立，无法兼顾。［20］主要表现在以下两端：一方面，重效能而轻制约。唐代中枢体制由“三省制”走向“一省制”是一个例证。分工式分权的目的在于“制约”，但当它成为帝国高效政治运作的阻碍时，回归集权是一个必然的路向。又如，明初朱元璋废丞相权归六部，实现了分权，与此同时，“内阁”在政务中的地位日渐突出，并成为实际上的中央决策机构，一应军国大事，皆由内阁会议奏决，分权在悄然之间回归集权。

另一方面，重制约而轻效能。汉代为防止官吏互相勾结庇护，实行任官“三互法”，规定诸州郡行政长官不能任用本籍之人，两州人士及婚姻之家也不得交互任官，导致一些地方出现“久阙不补”的状况。（《后汉书·卷六箹下·蔡邕传》）宋代汲取五代地方混战的教训，对地方“稍夺其权”，地方“一兵之籍，一财之源，一地之守，皆人主自为之”（《叶適集·水心集·卷之十·始论二》），财、政、军大权统统汇入朝廷，地方行政即在约束钳制之中生气全无，导致“内外失衡”的政治格局，以至在战乱时期失去了必要的防御能力，“至一州则破一州，至一县则破一县”（《宋史·卷四一八·文天祥传》）。明代为控制地方，地方三司鼎足而立，重大事务需三司合议，任何一方无权单独做出决定，可谓“官多则乱，将多则败”（《日知录校注·卷五·医师》）。

三、权力监督运行困境的原因分析

权力必须受到制约，深谙治道的传统中国帝王对此有清醒的认识，前述权力监督机制由此建立起来。然而，传统中国是典型的君主专制中央集权政治。在集权和人治的政治中，权力呈现天然扩张的趋势；与此同时，又从根本上排斥制度性的权力监督机制。这是传统中国政治体制无法解决的矛盾。所以，权力监督往往趋于低效乃至失效，对王朝政治产生了非常恶劣的负面影响。

（一）一人视听察天下的失效

专制政体下的权力监督与反监督，实际上是皇帝与官僚之间的博弈。作为权力主体的皇帝，与官僚集团在政治权力对比中虽然处于优势，然而在利益争夺过程中，却不得不时常成为最终的失败者。为了获得体制内利益的最大化，官僚集团成员结成巨大的利益共同体，与帝王暗中较量。博弈双方力量悬殊，作为孤家寡人的皇帝常常处于劣势，一人之智难敌众人之智。深居九重的皇帝甚至可能完全被隔绝在现实的官僚政治之外，时常因为信息渠道的堵塞和内容的扭曲而失去对臣僚的控制能力。“三人成虎”（《邓析子·转辞篇》）论即深刻解释了帝王政治中臣下欺君之害，官僚集团的异化不可遏止。

为了实现家天下的目标，最高当权者可以将监督权不断地分配给大小监察官、家臣、奴才等可资信赖的人。然而，专制皇帝多疑的天性，“道不足于己，而先自疑于心；心不自保，而天下举无可信。兄弟也、臣僚也、编氓也，皆可疑者也”，所以，“其愚不可廖、其祸不可救”（《读通鉴论·卷一一·晋泰始元年起》）。官僚集团基于对自身利益的追求，抛却对皇帝的忠诚，君臣信任尽失，高居权力塔尖的皇帝一筹莫展。因此，专制政治本身产生了权力监督的必要，但一人之视听察天下之奸形成悬殊的君臣力量对比，决定了权力监督往往失效。

（二）集权专制导致监督难以奏效

传统专制集权政治之下，权力监督发端于最高皇权。［21］伴随着行政机构的层级设置，自上而下的行政体制内的纵向权力监督架构导致制约成本增加，制约效率低下甚至完全失效。

首先，皇帝高居权力监督框架的顶端，不受任何制度性约束。专制集权政治权力肆意的最大危险来源于君主，君主权力被赋予了无限的机会，任意作为，畅行无阻，权力监督在它的起点处走到尽头。其次，官员的权力和利益源于皇帝的分配和授予。所谓“君垂爵禄，臣尽死力”（《韩非子·卷一五·难一》），君臣间利益予夺无时不在。官吏的命运操控于上司和监察官之手，欺上瞒下、贿通上司极易演化为官场进身的通则，媚上成为官僚体制的系统性行为。上自皇帝，下迄百官，受利益驱使形成利益集团，贿上包庇成为常态。［22］在上下级官员之间、执掌监督和被监督者之间，无利害得失的根本冲突而层层交易，在窥视、打量、窃取皇家利益的时候极易形成联盟，权力监督机制趋于失效。最后，自上而下的权力监督更多地表现为对权力失范的事后纠正和制裁。监察官或负考核职责的上级长官，通过年度或任期考课和定期不定期的巡察活动，无法及时发现权力行使中的违规现象，权力越轨得以在一段时间内持续，甚至长期潜伏，吏治往往因监督的滞后性而付出惨重代价。［23］事后纠正和制裁，使违规成本大为降低，吏治进入恶性循环。［24］

（三）人治导致监督缺乏长效性

人治导致法律屈从于个人意志，最高权力得以绕开法制规定，以一己意志为高下，法外施情。秦汉以来选官用人都有明确的制度，但皇帝可以任凭好恶，枉顾既有的规则制度，任人唯私。各级官员往往视制度为障碍，肆意破坏，一些精心设计的权力防范机制失去效用。法律的失效使权力失范者得不到应有的问责，违规风险大大降低，使更多的潜在违规者败坏吏治。

而且，人治政治寄希望于精英执政。“明君贤相”是这个社会各个环节得以正常运转的有力保障，圣君在位，政治昌明；反之则深受其害。就基本模式和具体制度言，传统中国权力监督机制的实践效果最终取决于人治政治的圣明程度。然而，人治环境下存在着因人设法、临时议制的权力监督现象。同一官员在其职任期间权责大小可能完全不同。受到皇帝信任者，大权在握，无人抗衡，受到皇帝猜忌的人则被排挤，甚至其官职完全成为虚职，制度存废因人而异。所以，王朝政治完全寄希望于明君，而非既有制度的约束。

（四）轻程序化使得监督难以持续

现代政治学在注重实质的同时，非常强调程序，因为后者保证前者得以实现。虽然前文指出，传统中国有一套事前、事中、事后权力监督机制，然而程序在传统中国皇权政治中时常变得陌生。由于传统中国伦理政治强调“潜移默化”的道德教化，所以在中国传统思维模式中，历来有重实体而轻程序的弊端。在伦理化、权威化的行政过程中，“程序”往往被皇权专制政治视为冗余。

行政过程的轻程序化，导致“重结果，轻程序”的弊端。一方面，由于对权力运行“结果”的监督，重于对其“程序”的控制，很多监督行为只能作为一种补救措施在事后施行；另一方面，作为行政过程一部分的监督行为，由于自身缺少严格的程序规范，往往在低程序状态下实施。诸如权力监督的时间、步骤、方法、手段，监督过程中的调查、处理程序，公开、回避、保密制度等的规定，传统中国权力监督制度往往没有或只有笼统的说明，监督行为失当无法在程序方面得到相应的规制。

四、现代审思：权力监督的“均衡”原则

传统中国两千余年权力监督实践告诉我们，轻程序化、集权、人治的专制政治是其权力制约监督机制的根本局限，它排斥制度化、长效性、透明公开的现代民主监督方式，一切受到皇权的意志和集团利益的左右。这种权力监督方式可以奏效一时，却无法保持长久，并给“五百年必有王者兴”的传统中国带来了政治无序与周期性的振荡，使社会付出惨重的代价。

（一）经验教训

传统中国两千年分工式人事与监察相配合的控权模式中，蕴含着丰富的历史经验和教训，值得我们去进一步总结和反思，助益我国监察体制改革的理论和实践。

皇权专制社会里，权力监督机制的确立有其根本的原因。作为社会经济基本形态的小农经济，无法凝结成一个有力的社会集团。专制社会国家权力的高度集中正是小农经济高度分散的结果。在传统中国社会结构中，始终没有形成西方中世纪集团化的贵族、城市工商业者组织，皇权至尊并垄断一切。小农只是王朝赋税承担者，他们蛰伏在无限政府权力之下，无力提出任何个体的要求和利益主张。［25］不存在任何一支社会力量足以构成对皇权政治的挑战和约制。传统中国权力监督的结构、模式、特质，正是这一社会现实状况的必然结果。在两千年一贯的以小农经济为主体的专制集权社会里，新的政治理念无从产生，更加合理、有效的权力监督方案无从谈起。正因为如此，有学者认为，传统中国只有专制集权，以及“私天下”的人治，分权与制衡的文化理路在传统中国是不存在的；而西方法治传统，分权与制衡是其共识和原则。［26］

自上而下的权力监督将民众排除在权力监督体系之外。在传统中国媚上苛下的官场理念下，对上负责是仕途成功的关键，为政理民无关紧要，小民利益往往被忽略，没有表达自身利益和要求的机会和可能，最终成为苛敛奉上的牺牲品。在现代人民主权原则下，民众得以自由参与政治监督，将享有公权力的官员置于全体民众的监督视野中，这是一种低成本、高收益的权力制约监督模式。“众人之视听”以察奸，较之皇权政治下“一人之视听”以察奸，其有效性不言自明。

（二）现代审思

对权力监督的研究，中国学者深受西方自由主义话语的影响。由于中西在经济基础、政治体制和发展模式上的差异，西方私有制经济基础之上以自由主义为话语、以“三权分立”为特征的现代控权制度，难以适应中国的实际诉求。［27］在这种背景下，国内学界近年来从中国政治学研究本土化视角出发，主张对西方政治学范式进行选择性吸收，探索建构中国特色权力监督的理论体系。［28］诸如，采用“结构-过程”双重分析维度，从权力结构和运行机制两个维度去审视政府权力私有化的问题。［29］当然，也有学者基于政治文明建设的需要出发，探讨权力监督机制中存在的功效不足，提出理顺纵向权力关系，进而实现有效的纵向权力监督。［30］监督的有效性是权力监督的重要目的，其最终目的是使权力更有效地服务社会，而非锁住权力的手脚、桎梏权力的灵性。

在规范权力秩序的同时，赋予权力运作必要的空间和能量，最终实现权力制约与效率的有机统一。但是，在人类政治文明史上，权力制约与效率的失衡状态时常发生。在西方近现代政治实践中，权力制约监督与权力效能之间的矛盾一直存在。如美国分权制度的演变经历了两个时期：国会的立法权中心和总统代表的行政权中心。为了解决行政权迅速扩张的问题，美国实行了两党分治的政治模式。在有效遏制行政权扩张的同时，带来了政府行政效率低下和部门间摩擦的新问题，这些都阻滞降低了美国行政体制的效能。

权力的两面性决定了其异化的必然性，权力监督就是要减少和防范权力的异化，以保障权力的有效运行。习近平总书记强调：“要完善权力监督制度和执纪执法体系，使各项监督更加规范、更加有力、更加有效。”［31］权力监督不能缺位或者越位，有效的权力监督无不是在防范权力异化的同时，最大程度地实现权力的本来效能。也就是说，监督要以被监督者的权力不被削弱或取代为前提，以确保被监督者的权力全面正当地运行。

总而言之，必要的权力监督制约是通过科学的权力系统和权力结构设计，明确权力界限和职责，疏通权力通道，防止和纠正权力的倾斜，使权力在既定的空间范围内畅通无阻地发挥其全部的、正当的能量。正是在这个意义上，我们确信有限政府比无限政府更强有力，因为“通过限制政府官员的专断权力，可能在适当条件下增加国家解决特定问题以及为了共同目标而动员集体资源的能力”［32］。可见，权力监督有效性的理想状态应该是造就一个强大有力而又有节有制的权力工具，这是权力监督的最佳境界。

【参考文献】

［1］谭海波，蒙登干，王英伟.基于大数据应用的地方政府权力监督创新——以贵阳市“数据铁笼”为例［J］.中国行政管理，2019（5）：67-71.

［2］吴建雄，李春阳.健全国家监察组织架构研究［J］.湘潭大学学报（哲学社会科学版），2017（1）：37-45.

［3］张桂林.百年来中国共产党公权力监督思想研究［J］.政治学研究，2022（5）：49-60+153.

［4］秦前红.习近平法治思想中的监察法治监督理论［J］.比较法研究，2022（5）：1-15.

［5］王天海.权力监督的思想谱系及其当代启示［J］.中国人民大学学报，2019（1）：73-82.

［6］习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告［N］.人民日报，2022-10-26（01）.

［7］始终坚持改革正确政治方向 持续纵深推进纪检监察体制改革［EB/OL］.中央纪委国家监委网站，https：//www.

ccdi.gov.cn/toutiaon/202308/t20230814_282603.html.

［8］贾海生.西周时期的赐服制度与设官分职［J］.中国社会科学，2019（12）：175-198+203.

［9］董瑛.中国特色权力运行制约监督机制的三重逻辑［J］.甘肃社会科学，2021（2）：32-39.

［10］（日）和田清.东洋史［M］.何宁，译.韩正文，校.北京：商务印书馆，1963：17.

［11］中国社会科学院.中国史研究历程·宋代卷［M］.北京：商务印书馆，2022：162.

［12］余蔚.士大夫的理想时代：宋［M］.上海：上海人民出版社，2018：252.

［13］（美）乔治·萨拜因.政治学说史：城邦与世界社会［M］.邓正来，译.上海：上海人民出版社，2019：25.

［14］黄宗智.国家与社会的二元合一［M］.桂林：广西师范大学出版社，2022：225.

［15］余新忠.中国传统考课制度的困境、意义与现代启示［J］.历史教学（下半月刊），2019（5）：3-6.

［16］陈凯健，蔡宝刚.中国古代御史监察制度的运行机制及其功效［J］.南京社会科学，2021（7）：86-92.

［17］王勋成.唐代铨选与文学论稿［M］.北京：中华书局，2022：110.

［18］常冰霞，艾永明.中国古代监察权的监督与制约及当代启示［J］.华侨大学学报（哲学社会科学版），2020（1）：99-107.

［19］李耀建.汉代刺史制度研究及其现实意义［J］.北京大学学报（哲学社会科学版），2006（4）：139-145.

［20］赵晓耕，刘盈辛.中国传统御史监察制度的反思［J］.武汉大学学报（哲学社会科学版），2020（6）：150-161.

［21］程念祺.集权、制衡与监督——以汉代为中心［J］.探索与争鸣，2009（12）：79-83.

［22］金鸿浩.以刑赏为市：警惕领导干部腐败后公共权力的非公共运作——基于中国古代吏治腐败和司法腐败现象的思考［J］.领导科学，2021（1）：103-105.

［23］郭婷.古代吏治得失对新时代干部队伍建设的启示［J］.领导科学，2020（11）：103-105.

［24］曹平.中国古代吏治经验及其借鉴价值——以现代行政监察制度创新为中心［J］.法学评论，2015（6）：179-184.

［25］吴柳财.尊尊统亲亲：论传统中国社会的伦理内涵与结构化机制［J］.广东社会科学，2023（4）：220-232.

［26］冯玉军.中西法律文化传统的形成与比较［J］.政法论丛，2019（6）：15-26.

［27］陈国权.权力制约监督论［M］.杭州：浙江大学出版社，2013：289-292.

［28］江国华.国家监察权力运行及其监督机制研究［M］.北京：中国政法大学出版社，2020：208.

［29］许天翔.功能性分权与中国特色权力制约监督理论的探索——评《权力法治与廉政治理》［J］.公共行政评论，2019（2）：183-190.

［30］金太军，张劲松，沈承诚.政治文明建设与权力监督机制研究［M］.北京：人民出版社，2010：386.

［31］习近平：坚持严的主基调不动摇 坚持不懈把全面从严治党向纵深推进［EB/OL］.中央纪委国家监委网站，https：//www.ccdi.gov.cn/toutiaon/202201/t20220118_165296.html.

［32］Steve Pincus C.A..The Heart of the Declaration：the Founders’ Case for an Activist Government，New Haven and London：Yale University Press，2016，p42.

How to Effectively Supervise the Power of Public Administration

——A Modern Reflection on the Division of Labor Structure and Operational Dilemma of Traditional Chinese Power Supervision

Wu Yeguo， Fang Ye

Abstract： Effectiveness is the important value and goal of power supervision. The traditional top-down bureaucratic structure of centralized division of labor in China is the product of imperial autocratic politics. With the continuous enrichment， development and improvement of the supervision system in ancient China， the ways and methods of supervision tended to be diversified， a variety of supervision means were comprehensively applied to form a complete power supervision system of division of labor. Since the Qin and Han Dynasties， while maintaining the effectiveness of traditional Chinese power supervision and ensuring the normal operation of traditional bureaucratic system， there are many institutional defects such as centralized autocracy， the tradition of rule by man and the lack of procedures， which lead to the power supervision tends to be inefficient and idle， and even eventually ineffective， which has a serious negative impact on dynastic politics. Effective supervision and restriction is through scientific power system and structure design， clear power boundaries and responsibilities， dredge power channels， prevent and correct power tilt， so that power can play an unimpeded role in the established space， so that power supervision can reach the best state. At the same time， the traditional Chinese power supervision thought and practice of administrative efficiency are realized to the maximum extent， which provides valuable historical resources for the reform of China’s supervision system and the construction of the validity of power supervision.

Key words： power supervision； divisional structure； validity； administrative efficiency

（责任编辑：刘剑明）