跨级区域协同立法的现实困境与纾解

摘 要：党的二十大报告提出， “加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”，跨级区域协同立法作为区域协同立法的特殊形态，对促进区域协调发展、构建新发展格局进而推动国家重要发展战略目标的实现至关重要。跨级区域协同立法具有巨大的现实需求，2023年修正后的《中华人民共和国立法法》第八十三条为区域协同立法制度提供了明确法律依据，但在实践中，由于跨级区域协同立法的各立法主体间存在层级差异与权限差异，在立法合法性、立法权限、立法主体平等性、立法程序方面仍然存在问题，阻碍区域协同立法制度的发展。可以通过法律解释方法、遵循地方立法权的“最大公约数原则”、建立健全跨级区域协同立法的特殊备案与生效机制来纾解跨级区域协同立法的现实困境，完善区域协同立法运行与保障机制，有效适应新时代区域高质量发展要求。

关 键 词：跨级区域协同立法；区域协调发展；地方立法权；现实困境

中图分类号：D927 文献标志码：A 文章编号：1007-8207（2024）09-0064-12

一、问题的提出

区域协同立法是充分发挥地方立法权灵活性配合地方实现区域协调发展的一项重要举措，习近平总书记在党的二十大报告中提出：“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展。”［1］“促进区域协调发展”作为解决地方发展问题的锦囊妙计，能够统筹在地缘上具有一定关系的省、市等区域共同致力于同一发展问题，以系统性发展视角和相互协调配合的发展办法推动一定区域实现共同发展，尤其是在针对大气污染治理、流域保护等环境问题时地方各区域的协同配合显得尤为重要。我国最早的地方区域协同立法实践源于京津冀协同发展战略，早在2014年学界便开始了对地方区域协同立法的研究。［2］最初在区域协同立法研究中面临的最大问题就是区域协同立法的合法性问题，地方立法权源于《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）的授权，在区域协同立法的探索阶段，地方立法机关由于缺乏明确的法律规范指引，在立法实践中存在对地方区域协同立法合法性问题的担忧，2023年3月13日第十四届全国人民代表大会第一次会议通过的新《立法法》第八十三条明确了我国地方区域协同立法的合法性，成为地方以区域协同立法推动实现区域协调发展的重要法律依据。

深入贯彻实施区域协调发展理念的众多战略举措包括有东北振兴、西部大开发、中部崛起等区域性发展战略，同时也有具体到省的长三角一体化、京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设等区域协调发展战略。随着我国区域协调发展实践的深入，在区域协调发展的主体方面开始出现不同层级的地方协调发展与合作，例如成渝地区双城经济圈、长三角一体化战略中的“沪通”“沪杭”等区域协调发展战略。跨越地方行政层级的区域协调发展也带来了跨级区域协同立法的实践需要，实践中出现了跨级区域协调发展的实例。如在成渝地区，双方因在文化背景、历史传统和发展目标方面高度一致，其良好效果一直被视为同舟共济合作发展的典范，成都作为四川的经济重镇与重庆市开展双城经济圈建设合作也是双方顺应发展趋势的一项重要举措，通过此类跨级区域协调发展对于具有特殊地缘关系的省市充分利用周边发达省市资源具有非凡意义，能够将高层级地方的区域经济优势和教育文化等优势能量辐射到周边区域，构建起地方新发展格局，推动周边区域实现共同发展和高质量发展。

跨级区域协同立法指的是不同级别的立法主体在共同发展目标的指引下协同立法的合作行为，在实践中多表现为直辖市与其他省份的市进行协同立法。跨级区域协同立法能够进一步丰富我国地方区域协同立法实践的类型，满足特殊地区的区域协同立法实践需要，充分利用高层级地区的优势资源带动区域共同发展，但是随着立法实践的深入也产生了诸多问题与质疑。跨级区域协同立法无法回避的一个问题就是跨越行政级别的协同立法在立法权限、立法主体、立法程序等方面都存在诸多的冲突与矛盾，协同的前提是合作双方具有一致性，但跨越层级的立法主体在级别一致性方面易产生“分歧”，双方在级别上的天然差异使协同目标能否真正实现成为了问题，本文从跨级区域协同立法在现实应用中的困境出发，结合我国区域协同立法的发展路径与制度设计目的等内容，意图构建出一条既能够推动跨级别地区以区域协同立法推动区域实现高质量发展目标，又能规避立法主体由于层级矛盾带来冲突矛盾的协同之道。

二、跨级区域协同立法的实践基础

（一）跨级区域协同立法的现实需求

跨级区域协同立法是不同层级的地方区域实现协调发展的重要法治路径，随着我国区域协调发展战略的深入推进，在各地都出现了不同程度的跨级区域协调发展实践，如太忻一体化等省会城市与周边设区的市的区域协调发展，以及构建成渝双城经济圈等直辖市与省会城市的区域协调发展，再到粤港澳大湾区建设等涉及地方省级行政区与特别行政区的区域协调发展，各种形式的跨级区域协调发展层出不穷，本文主要研究跨级区域协同立法的形式为省、市之间的跨级区域协同立法以及省、市与特别行政区之间的跨级区域协同立法。

区域协调发展在实践中对于跨级区域协同立法具有强烈的现实需求。成渝双城经济圈建设作为省会城市和直辖市的区域协调发展实例在我国区域协调发展总的战略中具有重要地位，作为我国区域发展的重要力量，成渝双城经济圈建设已经上升为国家战略。2020年10月，中共中央政治局会议在审议《成渝双城经济圈建设规划纲要》时指出，要通过完善发展理念和区域协同合作机制将成渝双城经济圈打造为我国区域协同发展的高水平样板。［3］2021年1月，沪苏浙两省一市共同联合印发《上海大都市圈空间规划》（以下简称《规划》），《规划》是对2017年党中央、国务院提出构建上海大都市圈理想图景的具体落实，《规划》将上海市同周边的苏州市、南通市、宁波市等8个城市以“1+8”的形式划入上海大都市圈建设范围，充分发挥上海的地区优势，建立以上海为核心、周边地区为基础推动建设具有世界影响力的卓越大都市圈，上海大都市圈建设是新时代推动我国经济发展实现国内国外双循环格局的重要举措之一。上海大都市圈的建设必然涉及上海与周边城市的具体区域协调发展事项，也必然会涉及到直辖市与设区的市之间的跨级区域协同立法，随着长三角一体化进程的推进，跨级区域协同立法需求也不断提升。2017年7月1日，习近平总书记在香港出席《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》签署仪式，国家发展和改革委员会、广东省人民政府、香港特别行政区政府、澳门特别行政区政府四方协商一致共同签署了该协议，粤港澳大湾区建设作为我国在区域协调发展领域的重大突破，是我国建设“一带一路”战略枢纽和构建“引进来”“走出去”双向平台的重要战略支点，承载了我国重大发展战略职能。［4］粤港澳大湾区建设不同于一般的区域协调发展，特别行政区与内地省级行政区的协调发展属于跨法域区域协调发展，从立法层级上来看特别行政区的立法权限高于省级行政区的立法权限，因此特别行政区同省级行政区在区域协调发展战略实施过程中制定的协同性立法文件也属于跨级区域协同立法。从成渝双城经济圈建设、上海大都市圈建设到粤港澳大湾区建设都是我国区域协调发展战略中的重要内容，未来我国在跨级区域协同立法领域存在着巨大的立法需求。

（二）跨级区域协同立法的现实特点

⒈具有国家战略属性。以区域协调发展的方式构建新发展格局推动实现高质量发展是大势所趋，跨级区域协调发展作为特殊形态的区域协调发展主要分布于国家重点发展区域，如成渝双城经济圈、上海大都市圈、粤港澳大湾区建设等跨级区域协调发展项目，这些发展战略都已经被上升为国家战略。习近平总书记指出：“凡重大改革都要于法有据。”［5］国家重点战略的实施和推进不能脱离法治的轨道运行，因此，跨级区域协同立法成为了保证跨级区域协调发展战略的合法性的重要举措，故而跨级区域协同立法也具备了国家战略属性。明确跨级区域协同立法的国家战略属性有利于对跨级区域协同立法的相关法律规范作出正确的、合目的的解释，意味着跨级区域协同立法具备更加深刻的发展内涵和历史使命。面对跨级区域协同立法制度存在的冲突与矛盾应当从有利于推动跨级区域协同立法发展的角度进行解释和处理，依托国家重点发展战略推动实现跨级区域协同立法制度的进一步完善。

⒉立法主体的非一致性。区域协同立法是推动实现区域协调发展的法治途径，虽然各区域在关系上具有一定竞争性，但在区域协调发展战略的合作内容中更多体现的是合作与协同，因此，区域协同立法也必然反应出各合作区域的“共识”特征，这一特征要求区域协同立法主体具备协同立法人格的平等性、行为的共同性和立法法益的一致性。［6］跨级区域协同立法主体在前述三个方面均存在一定的矛盾。在人格平等性方面，跨级区域协同立法主体属于不同层级的立法主体，在行政级别上具有一定差异，不同级别之间的立法主体在进行立法协商对话时难以形成平等的协同关系，难以跨越行政级别带来的鸿沟。在行为共同性方面，跨级区域协同立法主体在行政级别上的差异也带来其公权力属性的差异，高层级立法主体掌握较大的话语权而低层级立法主体则掌握较小的话语权，前述问题并非针对立法权限而是指在具备共同立法意志的前提下协同立法的实施与执行问题，例如直辖市人大制定的地方性法规施行难度就要小于设区的市人大制定的地方性法规，因为后者的法律实施与执行还需要得到上级人大的批准，可见，跨级区域协同立法主体在行为的共同性方面也存在矛盾。立法法益的一致性方面，跨级区域协同立法主体由于主体层级的差异，在利益考量方面也存在差异，例如省级立法主体要兼顾全省各市的发展，而设区的市立法主体更多考虑自身的利益，双方在立法法益的衡量与协商过程中也存在立法法益的冲突矛盾。

⒊立法权限存在差异。跨级区域协同立法主体在层级上的差异必然带来立法权限的差异，根据《立法法》规定，省级人大可以在不同上位法冲突的情况下制定地方性法规，而设区的市的人大在遵守上位法的前提下只能在城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面制定地方性法规，省级人大的地方立法权限显著大于设区的市人大。在粤港澳大湾区建设这种省级行政区与特别行政的区域协调发展战略中更是存在巨大的立法权限差异，特别行政区与内地法律属于不同法域，其在立法方面的自由空间也远大于内地省级人大的地方立法权。设区的市只能在规定事项范围内制定地方性法规，省级人大在遵守上位法的前提下制定地方性法规，特别行政区则拥有了更为自由的立法权限，不同层级的协同立法主体之间的立法权限存在巨大的差异，由此也给协同立法一致性的实现带来了挑战。

三、跨级区域协同立法的现实困境

区域协同立法制度在最初发展时面临的主要问题是对协同立法合法性的质疑，在法律尚未明确规定区域协同立法制度时法治风险成为了区域协同立法制度发展的困境。［7］随着《立法法》的修改，我国在法律层面确立了区域协同立法制度，但法律的修改并未使得区域协同立法面临的困境全都随新法消弭，随着区域协同立法形式的丰富，跨级区域协同立法在实践中应运而生，这种特殊的区域协同立法形态在实践运行过程中由于其跨级的特殊性为区域协同立法的落地生根带来了诸多挑战。

（一）跨级区域协同立法面临法治风险

随着《立法法》的修订，区域协同立法制度正式以法律的形式得到确认，但跨级区域协同立法的形式还存在一定争议，一方面在法律规范文义解释的角度存在歧义，另一方面实践中的一些区域协同立法行为也存有法律风险。

⒈法律规范具有模糊性。《立法法》第八十三条第一款规定，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务会员会可以协同制定地方性法规。前述法律文本在表述内容存在不同理解，一方面，可以解释为A类立法主体和B类立法主体都可以进行区域协同立法，但A类立法主体只能和同类进行区域协同立法，B类同理；另一方面，可以解释为A类立法主体可以和同类也可以和B类立法主体进行区域协同立法。由于《立法法》第八十三条对于立法主体的设置采取了并排的方式，因此不能明确是否允许省、自治区、直辖市级人大同设区的市、自治州级人大开展跨级区域协同立法，但在实践中已经出现了众多跨级区域协同立法的实践，例如广东省已经率先开展“1+N”模式，其中1指的是省级立法，N则是相关地市的地方性法规，法律规范的模糊性给区域协同立法的发展进程带来了挑战。［8］

⒉以非法律形式替代跨级区域协同立法。区域协同立法虽然经过几十年的发展，但在立法推进的层面还存在一定困难，地方区域协同立法进程中仍然存在以政府间合作协议、红头文件等形式开展的“协同立法”，这些协议虽然具备一定优势能够有效推动协同立法工作的开展，但是在合法性和执行力层面也存在着明显劣势。［9］前述在区域协同立法实践中的问题也存在于跨级区域协同立法的实践中，并且这些问题在跨级区域协同立法领域只会更加严重。合法性层面，地方政府间约定形成的区域协同立法合作协议并无法律依据，法无授权不可为作为公法领域的基本原则普遍适用于一切行使公权力的行为，地方政府之间签订区域协同立法合作协议于法无据，因此带来了巨大的法治风险，其合法性得不到保障就会导致区域协同立法成为一纸空文。跨级区域协同立法的立法主体在行政级别上有高低之分，如果不同级别的地方政府通过合作协议或红头文件的形式进行区域协同立法合作，当产生责任问题时则会由于立法主体间的权力大小差异带来追责难、责任分配不公等问题。执行力层面，由于本身这种合作协议和红头文件不具有法律效力，当出现违反协议内容的情况时难以通过法律途径解决，跨级区域协同立法的主体之间本身就存在着权力的鸿沟，如果高层级立法主体违反协议内容，低层级立法主体很可能由于“势单力薄”而吃“哑巴亏”，无法诉诸正当的救济途径。

（二）协同立法的一致性与跨级立法权限存在冲突

协同立法作为区域协调发展的重要法治手段，要求立法主体之间在立法目的和立法内容上具有一致性。如果立法目的和立法内容无法达成一致就难以实现区域协调发展，转而形成各自为战的发展模式，一般的区域协同立法在立法目标和立法内容层面只需各方立法主体能够在利益分配、组织协调、统筹安排等方面通过协商谈判达成一致，就能在立法目标和立法内容上具备一致性，从而制定出高效服务于区域协调发展的区域协同立法。跨级区域协同立法由于立法主体层级的不同，在立法权限上也存在较大差异。《立法法》第八十条规定，省、自治区、直辖市人大可以在不违背上位法的情况下制定地方性法规，但是第八十一条第一款规定，设区的市、自治州人大只能在城乡保护、环境保护等规定的范围内制定地方性法规，不同层级的立法主体在立法权限上存在着较大差异，这也为实践中跨级区域协同立法一致性的实现带来难题。如成渝双城经济圈建设属于国家重点战略，这种跨级区域协调发展模式离不开跨级区域协同立法，但经济圈建设与城乡保护、历史文化保护、环境保护等内容相去甚远，重庆市作为直辖市可以在经济建设方面制定地方性法规，但成都市却无权在此领域制定地方性法规。目前的区域协同立法形式主要还是各方立法主体通过区域协同立法机制达成一致，具体地方性法规的制定还是各自通过地方立法程序进行，成都市即使同重庆市在经济建设方面的立法达成一致其也难以通过成都市人大的立法程序制定地方性法规。这种情况下对《立法法》第八十三条第一款的解读就出现了分歧，该条规定协同制定的地方性法规“在本行政区域或者有关区域内实施”，那么在成都市无权制定经济建设法规的情况下是否可以通过协同立法机制，在双方达成一致后，由重庆市人大制定服务于成渝双城经济圈建设的地方性法规，同时规定适用于成都市。这种由高层级立法主体利用较大的地方立法权制定地方性法规并规定实施于另一低层级立法主体所在区域的行为就带来了合法性的质疑，因为此种情形虽然在形式上符合《立法法》第八十三条规定的“在有关区域内实施”，但在实质上突破了成都市的地方立法权限制。

（三）立法主体跨级带来平等性质疑

跨级区域协同立法主体往往在行政级别上存在较大差距，主体间行政级别的差异带来了权力大小的差异，直接影响到区域协调发展过程中对于利益分配事项等内容的话语权问题。协同意为各方互相配合，配合意味着不同主体间的关系应当是平等的而不能是上下级领导关系，但在跨级区域协同立法的实践中各立法主体在行政级别上存在着大小差异，在行政体制内很难认为这些立法主体是平等关系，由此便产生了对协同立法主体平等性的质疑。

在国家治理体系和治理能力现代化范畴内的平等包含三层含义，即主体平等、机会平等、规则平等。［10］在主体平等层面，私法范畴内主体平等意味着双方权利义务对等，例如在《中华人民共和国消费者保护法》中规定了许多增加经营者义务的条款，其目的就是为了平衡经营者与消费者的平等关系，由于经营者本身处于优势地位所以要给予消费者更多的保护以保障双方主体在民事法律关系中处于平等地位。在跨级区域协同立法中，由于具备了协同性的要求因此对公权力主体之间的平等性也提出了要求，权力不对等的立法主体在不平等的关系下难以制定出能够平衡协调各区域利益的协同性法规。在机会平等层面，反映到跨级区域协调发展中应当指的是各地区各区域在协调发展战略中，享有的发展机会和竞争机会是平等的，但在跨级区域协同立法中由于立法主体之间具有行政级别上的差异，即使低层级立法机关不属于高级立法机关的直接下级也会出于现实行政体制的考虑受到高层级立法主体的影响，在发展机会和竞争机会方面高层级立法主体往往掌握更丰富的优质资源，使得那些低层级立法主体在本身权力小于高层级立法主体的情况下，更加难以与高层级立法主体站在同一起跑线享受协调发展的成果。在规则平等层面，跨级区域协同立法中面临的最大挑战就是救济程序的问题，无救济则无权利，如果协同立法的内容得不到落实就需要通过相应的救济程序来进行维权，但是在跨级立法主体之间由于主体权力层级的差异为救济权的落实也带来了困难，如广东省“1+N”的跨级区域协同立法之间，如若代表“1”的省级立法主体违反了区域协同立法的协议内容，那些属于其下级的“N”将难以通过正常的法律途径来维护自身的权益，上下级的领导关系打破了协同立法关系中的规则平等，使得规则成为了约束低层级立法主体的单方面约定。

（四）跨级主体立法程序不同带来协同立法障碍

在区域协同立法实践中，一般的协同程序表现为各方立法主体通过协商一致制定区域协同立法的合作纲领性法律文件，各方立法主体根据区域协同立法文件的具体要求各自根据相应的立法程序制定具体的地方性法规，如在长三角三省一市的区域协同立法实践中，浙江省、江苏省、安徽省、上海市共同协商确定了一个区域协同立法的标准范本供协同机制内的各成员省市制定地方法规使用。［11］本质上区域协同立法就是在协同立法目标的指引下各立法主体按照各自立法程序制定具有协同性关系的地方性法规的过程。跨级区域协同立法不同于一般的区域协同立法，由于立法主体层级出现差异导致立法程序的不同也为协同立法带来了不确定的风险，《宪法》规定特别行政区立法实行备案制，并且在备案之前法律即生效，《立法法》规定省级人大制定的地方性法规应当在公布后三十日向全国人大和国务院备案，但设区的市级人大制定的地方性法规则不是备案制，而是报省级人大常委会批准，若未得到批准则该法规不发生法律效力。特别行政区立法和省级地方性法规均实行备案制，虽然二者在立法权限上不同，但在法律生效方面还是具有一定相似性的，然而设区的市人大制定的地方法规却必须经过省级人大常委会的批准才能生效，使得跨级区域协同立法主体在立法程序上出现了差异。备案制与审批制的差异主要表现为法律生效时间的不同，前者公布即生效而后者需等待上级批准若未得到批准则法律不发生效力，对于跨级区域协同立法而言则增加了协同立法失败的风险。这种风险在实践中表现为当各层级立法主体就某一区域协调发展事项达成协同立法的一致后分别各自制定了地方性法规，高层级立法主体的地方性法规在公布后发生了法律效力，但低层级立法主体制定的地方性法规不被上级立法机关批准，于是就可能出现协同立法而不能协同生效的尴尬境地，区域协同立法往往是多方利益平衡的结果，某一个区域的地方性法规不发生效力对于其他参与协同立法并且制定的法规已经生效的地区而言是不公平的。

四、跨级区域协同立法的困境纾解

跨级区域协同立法作为跨级区域协调发展的重要组成部分，对构建新发展格局推动实现高质量发展至关重要，跨级区域协调发展往往能够充分利用高层级立法主体的优势资源并整合区域资源统筹发展目标推动跨级区域实现协调发展。

（一）以法律解释完善跨级区域协同立法的授权性规定

《立法法》第八十三条并未明确规定跨级区域协同立法制度，但在现实已经存在大量的跨级区域协同立法实践，从实践成果来看跨级区域协同立法无论是在成渝双城经济圈建设还是上海大都市圈建设等领域都发挥了重要的作用，因此，在法律层面明确跨级区域协同立法制度的合法性至关重要。在不适宜通过立法程序修改的情况下通过法律解释的方法来证成跨级区域协同立法的合法性显得更为可行。目的解释是缓和机械性严格法治的重要方法，根据现实主义法学派的观点，法律条文出现空白或矛盾是一种常态，依据目的解释的方法对规范进行解释能够有效消除条文的不确定性，填补条文的空缺，而此处作为法律解释依据的目的则指的是表现在法律文本中的法律目的。［12］对《立法法》第八十三条的规定进行目的解释，探寻该规范的目的是否包含了跨级区域协同立法，本质上就是在探究区域协调发展的立法目的中是否包含了跨级区域协调发展，前文中已经阐明跨级区域协同立法具有国家战略属性，《立法法》在修改过程中专门制定了相关的区域协同立法机制，应当肯定的是第八十三条的规范目的为鼓励以区域协同立法推动区域协调发展，但不能单从区域协同立法属于跨级区域协同立法的上位概念解释出规范目的包含跨级区域协同立法的结果，因为跨级区域协同立法在法律效果和立法程序、立法权限上均有别于一般的区域协同立法，但从跨级区域协同立法的结果导向来看，其对于区域协调发展目的的实现发挥了重要的作用，证明了这是一项有利于推动区域协同立法制度发展促进构建新发展格局实现高质量发展的有益制度。因此，应当认为《立法法》第八十三条的规范目的包含了跨级区域协同立法，使其在基本法律层面具备了合法性。通过法律解释方法肯定跨级区域协同立法制度，能够及时缓和由于法律模糊性带来的不利影响，还能够通过表明跨级区域协同立法制度的合法性减少政府间以非法律形式替代跨级区域协同立法的行为，推动我国区域协同立法事业在法治轨道运行。

（二）遵循地方立法权限的“最大公约数”原则

跨级区域协同立法作为区域协同立法的特殊形态，在本质上属于地方人大通过行使立法权致力于同一发展目标的协同性行为，而非单一立法主体的主导性立法行为。因此，在跨级区域协同立法过程中，各立法主体都需要通过行使各自的地方立法权来完成协同立法的目标。《立法法》对于各层级立法主体地方立法权的权限作出了不同规定，省级人大可以在不与上位法冲突的情况下制定地方性法规，但设区的市级人大只能在城乡保护、历史文化保护、环境保护等方面制定地方性法规，二者立法权限存在差异。同时《立法法》第八十三条规定协同制定的地方性法规在“本行政区域或者有关区域内实施”，由此便产生了在跨级区域协同立法时，高层级立法主体制定低层级立法主体不具有立法权限的法规内容并规定此项法规适用于相关低层级主体辖区的合法性问题。这种立法行为在形式上符合《立法法》第八十三条规定，但在实质上突破了地方立法权的限制，不应当允许此种跨级区域协同立法行为的出现。对于《立法法》第八十三条规定的“在本行政区域或者有关区域内实施”应当作出限制解释，即“在有关区域内实施”的前提必须为有关区域对于此类事项具有地方立法权。如在同省内跨级协同立法时，省级人大可以指定只在某市内适用，因为其具有对此事项的地方立法权。但是在前文所述的跨省协同立法的情况下则不允许，因为A省虽然拥有经济建设的地方立法权但该立法权的范围仅限于A省内，如果约定在B省b市适用，虽然在形式上符合其制定经济建设法规的立法权限，但在实质上突破了省级地方立法权的适用范围，扩大了地方性法规的适用范围，同时也有侵犯B省人大的地方立法权之嫌。跨级区域协同立法不能避免各立法主体在立法权限上出现差异，但能够避免立法主体突破地方立法权的情形。为保障跨级区域协同立法的合法性，避免协同立法突破地方立法权限而导致立法无效，应当在协同立法时遵循地方协同立法的“最大公约数原则”，即跨级区域协同立法的各主体在进行协同立法时只能针对所有立法主体都具有立法权限的事项进行协同立法，立法范围就低不就高，由此能够保障跨级区域协同立法的合法性，保证相关立法内容能够得到切实有效的执行。

（三）建立健全跨级区域协同立法的特殊备案与生效机制

⒈构建跨级区域协同立法内容的备案指导机制。《立法法》规定设区的市级人大制定的地方性法规需要报请省级人大批准，由此跨级区域协同立法开展过程中对于低层级立法主体来说要面临协同制定的地方性法规不被上级人大批准的风险。区域协同立法需要各地区立法机关就需要协同发展的事项达成一定共识，并在此基础上就具体事务在实践工作中的分歧进行协商谈判，在缺乏外在强制力的约束下，协同立法更多依靠的是各立法主体不断在谈判协商中达成的立法共识。［13］在跨级区域协同立法过程中，经过长期谈判协商达成的立法共识如果在制定地方性法规后才报请上级人大机关审批则会加剧立法风险和立法成本，一旦法规不被批准那么在长期立法谈判中付出的各种努力和经济成本将付诸东流。因此，有必要确立针对跨级区域协同立法内容的备案指导机制，在跨级区域协同立法制度中加入上级人大对参与协同立法的低层级立法主体拟立法内容的备案指导，规定当低层级立法主体与高层级立法主体展开跨级区域协同立法合作时应当将协同立法的谈判过程和内容报上级人大备案审查，上级人大根据备案内容及时指导低层级人大协同立法工作，当上级人大认为立法内容不妥当时应当提前介入，对相应的立法工作作出指导，针对潜在的问题早发现早解决，避免因事后否定地方性法规效力造成立法资源的浪费。

⒉构建地方性法规协同生效机制。特别行政区法律和省级人大制定的地方性法规在生效方面都实行备案制，但设区的市级人大制定的地方性法规需经过报批程序才能生效，并且在实践中即使同为省级人大在协同制定地方性法规方面的生效时间也存在不一致的情况。例如在长三角地区大气污染防治立法协同工作中，苏皖浙沪三省一市的协同立法进程耗费数年之久，从最初2015年《安徽省大气污染防治条例》审议通过到2017年12月上海市才完成了对《上海市大气污染防治条例》的修订，虽然各立法主体在协同立法层面达成了一致但在立法生效实施的时间不同步影响了协同立法的效果。［14］在跨级区域协同立法中表现为各立法主体根据《立法法》第八十三条第二款的规定“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制”建立地方性法规协同生效机制，在具体制定协同性地方性法规时明确约定该项法规的生效条件为各个协同立法主体制定的地方性法规都通过审议，由此能够确保各立法主体制定的协同法规同时生效，既保障了协同立法的一致性，又能够维护各立法主体的协同利益。

结 语

《立法法》的及时修改适应了我国区域协调发展的战略目标，有效推动了区域协同立法的实践进程，从京津冀、长三角到粤港澳大湾区建设，区域协调发展已经成为我国未来发展的重要动力之一，区域协同立法作为区域协调发展的法治保障能够确保区域协调发展路径在法治轨道上运行。跨级区域协同立法作为区域协同立法的特殊形态，对于丰富区域协同立法的实践样态发挥了重要作用，这一制度目前在立法主体层级、立法权限冲突、立法程序衔接等方面尚存有待完善的空间。我国区域协同立法制度尚处于建构阶段，目前还未形成完备的区域协同立法制度。［15］一方面需要在实践中依靠地方立法不断探索的经验来完善，另一方面也需要国家从法律制度层面继续完善立法顶层设计，实现以区域协调发展推动构建新发展格局，实现高质量发展的重大战略目标。

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The Realistic Dilemma and Relief of

Cross-Level Regional Cooperative Legislation

Yu Xun， Wei Jianyu

Abstract： The report of the 20th CPC National Congress proposes to “accelerate the construction of a new development pattern， and strive to promote high-quality development”， and as a special form of regional cooperative legislation， cross-level regional cooperative legislation is crucial to the realisation of the goal of coordinated development of the region， and then to promote the realisation of the important national development strategy goals. Cross-level regional cooperative legislation has a huge demand for legislation， but in practice， there are various problems in the legality of legislation， legislative authority， equality of legislative subjects， and legislative procedures， which impede the development of coordinated legislation system， which can be solved by the method of legal interpretation， following the “principle of the greatest common denominator” of local legislative authority， and establishing a sound cross-level regional cooperative legislation system. In view of the above problems， the practical difficulties of cross-level regional cooperative legislation can be solved through the method of legal interpretation， and the establishment of a sound mechanism of special filing and entry into force of cross-level regional cooperative legislation.

Key words： cross-level regional cooperative legislation； cooperative regional development； local legislative power； realistic dilemma

（责任编辑：王正桥）