长沙市“多规合一”的实用性村庄规划实践与思考

摘 要：村庄规划是指导乡村建设的重要依据，也是推进乡村振兴战略的关键环节。基于长沙市村庄规划的实践，从工作组织、工作方法、技术支撑和实施管理4个方面总结出现有长沙市实用性村庄规划编制模式。同时指出，长沙市实用性村庄规划仍然存在规划编制体系有待进一步完善、规划实施管理全流程管控体系有待健全、规划实施合力和管理水平有待提升等问题。基于新时期对村庄规划的要求，提出长沙市实用性村庄规划的优化模式，具体包括完善乡村地区规划编制体系、探索编制与实施全周期管理机制、加强基于全域全过程的实用性政策设计和建立健全协调多元主体的实施保障机制等几个方面，为长沙市及其他地区后续推进实用性村庄规划提供参考。

关键词：乡村振兴；村庄规划；实用性；规划实施；长沙市

中图分类号：TU982.29 文献标志码：A 文章编号：2096-9902（2024）18-0072-06

Abstract： Village planning is an important basis for guiding rural construction and a key link in promoting rural revitalization strategies. Based on the practice of village planning in Changsha City， a practical village planning compilation model for Changsha City has been summarized from four aspects： work organization， working methods， technical support， and implementation management. At the same time， it is pointed out that the practical village planning in Changsha City still has problems such as the planning preparation system that needs to be further improved， the full-process management and control system of planning implementation management needs to be improved， and the synergy of planning implementation and management level needs to be improved. Based on the requirements for village planning in the new era， an optimization model for practical village planning in Changsha City is proposed： specifically， it includes improving the planning preparation system for rural areas， exploring the preparation and implementation of a full-cycle management mechanism， strengthening practical policy design based on the entire region and process， and establishing and improving the implementation guarantee mechanism for coordinating multiple entities， providing reference for the subsequent promotion of practical village planning in Changsha City and other regions.

Keywords： rural revitalization; village planning; practicality; planning implementation; Changsha City

改革开放以来，中国的城镇化进程高速发展，成就显著。但是长期城乡二元体制下偏向城市和重工业的发展路径，也造成了乡村地区发展的不平衡和不充分问题日益凸显[1-2]。党的十九大报告首次提出乡村振兴战略，旨在解决快速城镇化背景下产生的农业发展乏力、农民增收困难、农村环境恶化等问题，推动乡村社会的全面发展，实现城乡现代化。2019年5月，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》确立了新时代的国土空间规划体系框架，将村庄规划定位为乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可和进行各项建设等的法定依据。在乡村振兴战略和国土空间规划体系为牵引的“多规合一”背景下，对村庄规划提出了更高的要求，村庄规划不仅仅是技术层面的工作，更是推进乡村振兴的一个重要抓手，也是实现乡村治理现代化的一个重要环节[3]。

乡村是动态复杂的巨大系统，村庄规划肩负了“好用、管用、实用”的重大使命，如何保障村庄规划的实用性是国土空间规划体系下乡村规划的关键命题与技术难题[4-5]，需要站在更高层面去认识村庄规划的角色和作用，去理解村庄规划在技术层面、管理层面应该做什么、如何做才能实现村庄规划的可操作性。为此，学界针对村庄规划实用性进行了大量的研究与实践探索。理论研究方面，张立等[6]认为乡村规划是一个体系，要区分管控、发展与建设，并提出了“镇域层面的乡村建设控制规划+（县域、镇域或村域层面）乡村（近期）建设规划+乡村社区规划”的乡村规划体系建构逻辑。袁源等[7]认为村庄规划编制分级谋划的逻辑框架应当与“五级三类”国土空间规划体系实现联动。周国华等[8]认为未来的村庄应重视村庄整体综合研究，重点推进规划体系、类型、内容和方法等方面的创新。菅泓博等[9]认为实用的政策设计是实用性村庄规划运作的前提与保障，要用好“刚性”和“弹性”工具。季正嵘等[10]提出实用的村庄规划应做到指标系统实用，治理策略实用和实施路径实用，有效的村庄规划应做到刚性传导有效、规划组织有效、蓝图动态有效。同时，也有学者将理论与实践结合，探索了乡村规划用途管制[11-12]、村庄规划编制方法[13-15]、村庄规划公众参与[16-18]等内容。

实践探索方面，上海市探索了空间管控与行动紧密结合的“有行动的规划”新路径[19]。通过构建镇级国土空间规划（含村庄布局规划）（总体规划层次）-郊野单元村庄规划（详细规划层次）-村庄规划设计乡村国土空间规划体系，传导刚性管控要求，理清各类规划之间的关系，实现乡村地区详细规划的覆盖。通过印发《上海市乡村建设项目规划资源审批制度改革实施细则（试行）》等政策文件实现全域全类型的规划管理机制和规划管控、项目设计、行政审批及登记监督的全流程规范。通过建立“郊野单元村庄规划+全域土地综合整治+国土空间用途管制”三位一体的郊野地区空间规划的统筹和实施平台，实现空间、资金、时序3个平衡。浙江省杭州市总结推广“千万工程”的有益经验，纵向上建立了“区县村庄布局规划-乡镇村庄布局规划-村庄（乡村单元）规划”传导关系及“单元-区块-地块”图则的层次关系。村庄规划采用“通则管理+图则管理”的方式，作为实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可的依据。进一步厘清国土空间规划、建设、管理各环节的部门职责和管控要求，建立完善城乡统筹、部门协同的“详细规划-建筑设计-施工建设-运维管理”全过程管控机制。

总体来看，当下围绕实用性村庄规划的研究覆盖面较广，如何开展“多规合一”的实用性村庄规划工作，各地根据实际情况还在不断探索完善。长沙市始终坚持规划先行，积极探索实用性村庄规划编制路径，总结了一些工作经验的同时也发现了部分问题，为此有必要对长沙市工作经验进行总结，对提高村庄规划实用性进行系统性研究。

1 长沙市概况

长沙是湖南省省会，是长江中游城市群的中心城市和“一带一路”的重要节点城市，全国重要的粮食生产基地，土地总面积1.18万km2，共有乡镇74个，行政村867个[20]。2022年长沙市常住人口1 042.06万，农村常住人口174.34万，城镇化率83.27%，城镇化发展迈入中后期转型提升阶段，城市辐射带动农村的能力进一步增强，为率先实现乡村振兴提供了良好条件。长沙市是典型的山地-丘陵城市，地貌类型丰富，乡村主要分布在长沙县、浏阳市、宁乡市和望城区等周边地区，相较湖南省其他地区的村庄，长沙市村庄具有优越便捷的交通区位，资源禀赋优越，发展基础良好，2021年长沙市提出建设乡村振兴示范市，强调要促进村庄规划质量提升，更好地提升村庄规划实用性、乡村整体风貌引导、乡村空间治理能力。自2019年长沙市启动“多规合一”实用性村庄规划编制工作以来，已基本实现乡村地区规划管理依据全覆盖。长沙现有省级美丽乡村示范村105个，建设市级美丽宜居村庄1 967个。

2 长沙市实用性村庄规划的探索与实践

2.1 工作组织上，强化县域统筹，创新规划编制模式

搭建了市-县-乡-村四级联动“纵向到底”的组织工作体系，有效畅通了规划上下传导反馈的渠道。印发《长沙市镇村国土空间规划审查报批工作方案》，明确了镇村规划编制、审查、报批的责任分工与程序要求。强化县域统筹，创新了“镇村一体”工作模式，鼓励镇村规划编制统一采购3450f6bebde512d0f057d66cd8d49501、统一调研、统一编制和统一审查，由同一家单位或联合体进行编制（图1）。

2.2 工作方法上，注重分类分步，破解村庄规划难题

长沙市结合湖南省村庄规划质量评估工作，统筹摸排了全市村庄规划编制情况，区分重点村、一般村和亟需开展建设的村庄，分类开展质量提升行动。同时为有力破解村庄规划“通病难题”。以雨花区跳马镇、长沙县春华镇、宁乡市双江口镇和沙田乡四大片区为试点开展示范性村庄规划编制工作，聚焦村民乱占耕地建房、乡村风貌不优等问题，探索解决思路。在此基础上，因村制宜、精准施策，总结可向区县（市）全面复制推广的规划建设实用经验。

2.3 技术支撑上，强化标准研究，提升规划编制整体水平

在省厅下发国土空间规划底图底数的基础上，长沙市进一步统一全市底图底数，为规划编制提供基础数据支撑。数据包含“三条控制线”、专项规划数据、区域性基础设施、上位规划重大项目、地质灾害和“承诺制”项目等内容。制定了《长沙市乡镇国土空间总体规划编制技术导则（试行）》《长沙市村庄规划编制技术导则（试行）》，明确镇村规划编制审查要点，指导镇村规划编制实施与管理。建立了规划预审机制，在规划审批前开展分批次预审，重点审查约束性指标和重大基础设施布局要求的落实情况，满足近期建设发展需求。组建了专家团队，为规划的审查报批工作提供技术指导，全面把关规划成果。

2.4 实施管理上，注重试点先行，探索编管融合工作路径

长沙市自然资源、农业农村、住建、交通和水利等部门建立村庄规划部门联合审查机制，共同把关规划成果质量，落实“不规划不建设、不规划不投入”要求，在试点地区保障村庄规划与美丽宜居村庄、特色小村庄等建设行动有效衔接。管控政策方面，明确了新编县乡级国土空间规划应安排不少于10%的建设用地指标，重点保障乡村产业发展用地。乡级国土空间规划和村庄规划可预留不超过5%的建设用地机动规模指标，用于零星、分散的单独选址农业设施、乡村设施等建设。此外，浏阳市出台了《浏阳市自然资源服务乡村振兴试点十八条措施》，包括烟花爆竹产业特殊单元实行建设用地“定量不定点”管控，深化集体经营性建设用地入市等18条农村产业融合发展用地政策实施细则，加大了用地服务保障力度。推广“一师两员”制度，签约乡村规划师70余人，并在雨花区跳马镇等地搭建起责任规划师工作站，保障规划实施管理的人才支撑。

3 长沙市实用性村庄规划实践过程中存在的问题

3.1 乡村地区规划编制体系有待进一步完善

2019年，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》将村庄规划提升到了以全地域覆盖和全要素统筹为目标的法定规划层面，与详细规划一起“肩负”国土空间管制依据的重要使命。长沙市控制性详细规划的编制、审批、实施和变更等管理历经多年实施修改完善，形成了一整套完整的编制体系、技术规范、配套制度及工作机制。而村庄规划则起步较晚，特别是国土空间规划体系改革后，乡村地区乡村振兴战略规划、专项规划（建设行动、实施方案）、村庄规划和乡村设计之间暂未形成稳定的编制体系框架。各个规划的深度没有明确，导致村庄规划大多停留在宏观层面，无法进一步指导微观的设计和操作，如村庄规划中将乡村公益事业设施规划为公共管理与公共服务用地，但是设施用地的容积率、建筑高度等指标却缺乏微观层面的规划依据，进而导致规划实施过程中出现断层的现象。

3.2 乡村规划实施全流程管控体系有待健全

目前，长沙基本实现了乡村地区管理依据全覆盖，村庄规划走向前所未有的“广度”，在编管融合方面也进行了一些探索，但是乡村层面缺乏全域全要素“评估—编制—审批—实施—监督”全周期全链条的建设管理经验，为规划编制带来很大的不确定性。通过调研发现，长沙乡村地区用地需求类型较多，部分项目用途在执行过程中存在一定的争议。如农民职业培训基地等用地用途的认定边界非常模糊，基层对于认定为商业服务业用地还是公共管理与公共服务用地中的教育用地存在争议。乡村地区众多的美丽屋场等复合用地的规划建设管理也缺乏相应的标准。再如，根据《第三次全国土地调查实施方案》，建设用地相关地类和设施农用地图斑最小调查上图面积为200 m2，农用地（不含设施农用地）相关地类最小上图面积为400 m2，而卫片执法的精度可以达到1～2.5米级。在规划中确定的可不上图的小微项目，在执法中可能视为违法用地。此外，农村住房对于宅基地面积有规定要求，但是屋前屋后绿化、晒谷场等农民生活需求必备的用地如何保障也是亟需解决的问题。诸如此类乡村地区遇到的实际问题，如何通过规划引领，加强用地规划与用地管理如何有效衔接，避免规划在编制、审批、实施和执法过程中出现矛盾，亟需建立一整套能推广、可复制的乡村地区规划实施全流程管控体系。

3.3 村庄规划实施合力和管理水平有待提升

乡村振兴背景下长沙市乡村旅游、体验农业、创意农业等农村新产业新业态蓬勃发展，而产业发展涉及主体较多。如自然资源主管部门要严控基本农田、建设用地指标数量，负责乡村建设规划许可证的核发；林业部门要保护生态林；水利部门要严格控制蓝线，保护水源；农业农村部门要负责农村宅基地改革和管理有关工作及农村农产品种植种类和总体布局规划，并将农村宅基地审核批准调整至乡镇。此外，乡村地区国有土地所有制与农村集体土地所有制并存、行政治理与村民自治并存，村庄规划作为政府实施空间治理的工具，若不能与乡村社会治理机制有机结合，若各个部门管理不能有效衔接、形成合力，就可能形成多头管理、互相掣肘的工作局面，不可避免地会出现效率低下、管理混乱的情况。与此同时，浏阳市和雨花区作为全国集体经营性建设用地入市改革试点地区，集体经营性用地制度改革、农村产业用地等方面的政策还在不断改进，村庄规划实施合力和管理水平有待提升（图2）。

4 新时期长沙市实用性村庄规划实践模式的创新优化

乡村振兴战略和国土空间规划体系改革的新时期，村庄规划具有新的使命、新的理念、新的定位，强调“多规合一”和实用性，更加注重村庄规划的实效性、可操作性和执行约束力。乡村规划运行是一个整体，村庄规划作为法定规划，是整个乡村规划体系运行的基础。长沙市现有村庄规划编制模式取得了阶段性的成果，但是从全域、全要素、全过程管控的角度来看，各个环节之间的联动有待加强，需从规划编制和规划实施2个维度全方位统筹考虑各个阶段、各个环节之间的关系与衔接，真正确保村庄规划能用、好用、管用。因此探索了长沙市实用性村庄规划的优化模式（图3）。

4.1 完善乡村地区规划编制体系

坚持规划设计先行，以国家统一的国土空间规划体系为基础，建立健全以乡村振兴战略规划为龙头，县乡级国土空间规划为指引，村庄规划、乡村设计、建设工程实施方案为基础，农村土地综合整治规划、历史文化村落保护规划等专项规划为补充的规划体系。综合考虑全域全要素的管控要求，对现有规划进行有机融合与传承创新，明确各类规划的定位、主要内容、编制深度和实施要求等内容。具体来看，乡村振兴战略规划主要从顶层设计的角度，为村庄规划提供引领，解决村庄层面无法解决的问题。县乡级国土空间规划主要明确镇村体系布局、统筹人口、产业、基础设施和公共服务设施等空间布局，为村庄规划确定指标、定位等内容。村庄规划重点落实上位规划，实现村庄各要素资源的统筹规划，进行科学用地布局，形成“多规合一”实用性村庄规划一张图。乡村设计重点是以村庄规划落地为宗旨，进一步细化风貌控制、投资估算、近期建设项目等内容，加强规划的可实施性。建设工程实施方案则作为具体项目的实施方案，指导实施阶段具体工作。

4.2 探索编制与实施全周期管理机制

探索建立乡村地区规划编制、审批、实施和监督的全周期管理工作机制。统筹各个环节主要内容并进行有效衔接，在管理依据、地类认定、管制方式、管控规则和政策标准等方面统一标准、统一口径，并配套形成适应村庄规划编制与实施要求的技术标准体系与行动准则。针对规划编制环节，首先要明确规划依据，部分乡村建设行动在村庄规划中难以体现具体要求的，可以将乡镇国土空间规划或者其他专项规划作为实施依据。村庄规划作为主要法定依据，不同要素的编制深度要根据实施内容、实施主体、实施方式的不同，灵活确定差异化的规划思路，在不同规划内容的深度和弹性上体现针对性。针对乡村建设环节，开展用途管制准入条件、用途管制规划许可、施工许可和竣工验收4个阶段的乡村建设项目全流程审批研究，明确各类建设行为的管制依据和管制方式。加强规划编制与实施环节在技术规定、政策标准等方面的协调管理，使规划编制内容与实施部门用地管理可以得到最大程度的衔接，确保规划的内容可以满足具体项目的实施需要，推动规划有效落地。

4.3 加强基于全域全过程的实用性政策设计

开展面向全域全要素全过程的用途管制政策研究。针对乡村建设活动、用地类型、用地方式，统筹乡村建设活动用途管制、乡村建设规划许可证核发等全过程，研究左右衔接、上下贯通、衔接顺畅的“政策包”。明确适宜的乡村各类用地管控内容和管理模式，优化乡村用地办理程序，加强和规范相关技术标准和政策规则。如在法律规定的农村宅基地、乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地管理及乡镇企业使用集体建设用地许可几类之外，进一步细化设施农用地、集体经营性建设用地入市、文旅项目用地，以及一、二、三产融合发展用地及农村道路、视作原地类管理的小微项目等用地类型管理实施细则。同时，从顶层设计层面统筹好年度变更调查、镇村规划、用途管制和行政执法间的冲突与矛盾，采取一事一议的方式，逐步探索每一类用地管理的全生命周期的具体路径，明确各阶段各部门具体职责。通过土地综合整治的平台，统筹考虑农用地整理、建设用地整理和生态功能片区保护“一盘棋”，兼顾旅游、历史文化传承等的需求，前瞻性地做优存量文章，做实增量空间，提升整体品质，激活乡村地区经济发展潜力。

4.4 建立健全协调多元主体的实施保障机制

村庄规划实施是面向农业、生态、建设各种资源要素的系统实施，亟需建立健全实施保障机制。一要组织保障，建立政府领导、自然资源主管部门统筹、相关部门协同、村民和集体组织全程参与的规划编制和实施保障机制。坚持村民主体，使村民真正成为发展好、维护好自己利益的主体，为规划与实施的长效管护机制打下人员基础，提高乡村建设和治理的实效。二是技术保障，完善相关技术标准，依托数字技术和信息技术，将村庄规划成果及时纳入国土空间规划“一张图”，搭建部门与基层联动的开放共享、精细化基层治理平台，推动建立村庄规划编制、审批、实施和监督的全周期管理工作机制，为形成支撑村庄规划实施的常态化动态管理机制提供技术支撑，扎实推进基层治理体系和治理能力现代化建设。三是政策保障，在实用性政策设计的基础上，研究好政策实施落地的具体工作路径，打好从空间维度规划编制向时间维度实施治理延伸的政策“组合拳”。四是资金保障，梳理各类涉农资金投入渠道，统筹各级各类资金使用，集中资金，聚发合力，提高效益，为规划编制与实施全过程提供充足的资金保障。

5 结束语

在乡村振兴战略和国土空间规划“五级三类”体系下，如何通过规划、建设、管理各环节的有效衔接提升村庄规划实用性是本文研究的出发点。以长沙市为例，详细阐述了长沙市实用性村庄规划的具体做法及存在的问题，并基于新时期对村庄规划的要求，从顶层设计的角度提出了长沙市实用性村庄规划的优化模式，提出了完善乡村地区规划编制体系、探索编制与实施全周期管理机制、加强基于全域全过程的实用性政策设计、建立健全协调多元主体的实施保障机制等建议。尤其要注重规划编制阶段与实施监督阶段在管控依据、地类认定、管制方式、管控规则和政策标准等方面的融合衔接，确保规划有效落地。乡村地区全域全要素空间管控是涉及政治体制、规划体系、社会经济和用途管制等多领域的复杂系统，未来，针对每一个具体环节的执行落地还有待进一步深入研究，在规划编制与管理实践中针对具体问题具体分析。

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