基层检察机关自行补充侦查制度的检视与完善

2020年4月，最高人民检察院、公安部联合制定并印发《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》，该意见对规范检察机关自行补充侦查工作具有重要的指导意义。检察机关自行补充侦查，可以迅速补齐证据，减少“件”数，有效节约司法资源，符合“高质效办好每一个案件”的新时代检察履职办案基本价值需求。基于此，笔者通过对A省C市检察院自行补充侦查的适用情况进行专题调研，了解制度落实情况、存在的问题，提出健全审查起诉阶段基层检察机关自行补充侦查制度的措施。

一、C市基层检察机关自行补充侦查

工作情况

（一）2020—2023年自行补充侦查基本情况

2020—2023年，C市8个基层检察院共受理案件17852件。其中，自行补充侦查共2355件，一次退回补充侦查共1091件，二次退回补充侦查共342件，退回补充侦查共计1433件。据统计，当前自行补充侦查活动主要由员额检察官在案件审查起诉阶段自行启动。补充证据的类型多为书证等实物证据和言词证据，统一业务系统案卡也仅有“是否”开展补充侦查的填录要求，且对该制度缺少必要的监督。所以说，自行补充侦查制度仍有不少领域空白亟待完善。

（二）C市基层检察机关自行补充侦查工作特点

1.自行补充侦查案件数量逐年上升

2020—2022年，自行补充侦查案件数量逐年上升。由上述内容可知，C市2022年自行补充侦查案件数量约为2020年的8.5倍，2023年上半年的数据已接近2022年的总数。从2020—2022年最高人民检察院（以下简称最高检）工作报告可知，全国自行补充侦查数量也呈倍速增长。例如，2020年自行补充侦查案件数量约为2019年的23.7倍，2022年与2018年相比自行补充侦查数上升约266.3倍。

2.退回补充侦查案件数量逐年减少

从上面数据可以看出，“一退”和“二退”数据逐年减少。2021年一次退回补充侦查案件数是2020年的+YaL4OjiZLs0YQ7Qz8IxKngOfooGuL+19JjaGt7tYsE=57%，2022年一次退回补充侦查案件数只有2020年的46%。二次退回补充侦查案件数减少的更为明显，从2020年的190件降至2022年的45件。纵观全国其他地区，这种情况普遍存在，2023年《最高人民检察院工作报告》显示：“自行补充侦查3020件、退回补充调查808件。”自行补充侦查案件数约为退回补充侦查案件数的3.7倍。

退回侦查机关补充证据案件数大幅度减少的主要原因包含三个方面。第一，受“案件比”制度的影响，退回侦查机关补充侦查会增加“件”数，提高“案件比”，影响考评结果。第二，最高检将自行补充侦查数纳入考核范围，检察系统内部基于考核指向，要求检察官能补尽补，导致自行补充侦查案件数量大幅度增加。第三，检察官的观念发生变化。越来越多的检察官认识到自行补充侦查对于补强证据的作用，自主通过自行侦查补充所需证据。

二、基层检察机关自行补充侦查制度

运行困境

（一）基层检察机关自行补充侦查存在局限性

实践中，大部分的案件集中在基层。基层部门“案多人少”的矛盾一直存在，尤其是在一些案件基数较大的基层检查院，一名员额检察官平均每周要办结4到5件审查批捕案件，兼顾办理审查起诉的案件。在“案—件比”的压力下，传统的通过“三延两退”方式缓解办案压力的模式不被允许，检察官处于超负荷工作的状态。此种情形下，检察官办案质与量之间的矛盾逐步激化。现有法规没有单独为这项工作的开展设定额外时间，检察官想要自行补充侦查只能在审查起诉期限内进行。这加大了办案压力，也限制了这项权利的行使，同时削弱了检察官行使权利的积极性。

（二）基层检察机关干警能力有待提高

实践中，由于案件当事人、证人等配合度不够高，故检察官行使自行补充权很大程度上依赖于侦查机关。但是，受繁重任务的影响，检察机关开展自行补充工作的精力不足，效率不高，且容易处于被动状态。在侦查技能及经验方面，侦查机关更具优势，基层现有的检察官的侦查能力不足。基层检察院的侦查权只剩自行补充侦查，大部分员额检察官通过公务员招考的方式进入检察队伍，原本的专业基本上是法学，而不是侦查学，因此未经过专业的学习和训练。这导致检察官在开展补充侦查工作时仅是调取书证、补充证人证言等，一些有困难的证据补充还要依赖于侦查机关的配合，其自动补充侦查能力有待提高。

（三）未形成内外联动机制

当前，C市8个基层检察院主要由检察官、助理、书记员行使自行补充侦查权，尚未在本单位各内设机构以及上下级院之间形成相应的办案机制，自行补充行为大都是检察官的个人行为。此外，检察机关与公安机关也未形成联动机制。检察官遇到需要侦查机关协助开展补查工作的案件，大都需要耗费一定的时间才能启动自行补充侦查，效率不高，制约了该项工作的开展。例如，一起诈骗案经过两次退查后，侦查机关补充的证据仍然不充分，需进一步查明案件事实、补齐证据链。因案发地远在外地时，需要侦查人员配合帮助异地取证，检察官向分管检察长汇报后，再与侦查机关协调一个月，才启动自行补充侦查。

（四）监督力度不足

当前，基层检察机关启动自行补充侦查的决定权掌握在检察官手中，当案件较为复杂或难度系数较高时才会向分管检察长和检察长汇报，自行补充侦查工作本身实务中汇报较少。对于自行补充侦查工作是否符合必要性、合法性等基本原则，是否被滥用以及出现违法行为时由内部哪个部门进行监督，也缺乏相关规定。

三、完善基层检察机关自行补充

侦查制度措施

（一）加强自行补充侦查队伍建设

1.提高自行补充侦查的积极性

开展自行补充侦查不仅是一项权力，还是法定职责。近些年，虽然自行补充侦查案件的数量逐年增加，但少数检察官主观上并不愿意自行补充侦查，只是迫于考核压力。对此，可以加强培训宣传，阐明自行补充侦查工作的重大意义，引导检察干警积极开展自行补充侦查，切实将“发挥检察诉前主导作用”“强化法律监督”等执法理念和工作要求落到实处。

2.提高检察官自行补充侦查能力

第一，建立“检校共建”机制，邀请高校法学专家来院授课，并与高校签订共建协议，提高检察干警的自行补充侦查能力。第二，实施警、检“同堂培训”策略，邀请公安机关的侦查骨干为检察干警授课，或邀请侦查人员共同参与补充侦查活动，使检察干警在实践中提升侦查能力。第三，通过考试招录一些侦查专业的干警，提升检察干警队伍侦查专业技能，为检察机关开展自行补充侦查、机动侦查权活动提供人才支持。

3.完善激励机制

针对检察官开展自行补充侦查意愿不强的问题，检察机关可以制定符合办案规律和工作实际的考核考评办法，充分发挥考核指挥棒的作用，对自行补充侦查工作成绩显著的人员，可在检察官绩效考核时适当加分，突出正向引领。

（三）强化对自行补充侦查权的监督

1.以案件评查为抓手，强化内部监督

当前，不少检察机关基层院设立了案件评查办公室，但案件质量评查的重点集中于案件事实、程序以及法律文书制作、案卷装订等方面，自行补充侦查尚未被纳入案评范畴。对此，基层检察机关应基于考评“指挥棒”和“风向标”作用，不仅要关注自行补充侦查开展的数量，还要将质量纳入考评范围，通过采取多种措施，如完善内部控制机制，强化内部监督。

2.发挥检务督察部门的监督作用

检察机关内部监督的有效方式之一是检务督察，但从实际情况看，检务督察对于检察办案活动的监督大都停留在事后监督，如出现案件质量问题后进行追责，事前和事中监督存在不足。对此，基层检察院检察官可启动自行补充侦查程序，除了应向分管检察长、检察长汇报外，还要向院检务督察报备。

3.强化外部监督

第一，在审查起诉阶段，辩护律师对检察官通过自行补充侦查调取的证据并不了解。为了保护辩护律师享有的包括阅卷权在内的合法权利，检察官应将通过自行补充侦查调取的新证据告知辩护律师。第二，充分发挥检察官联席会和检委会作用。对于重大疑难复杂的案件，承办人应提交讨论或审批决定，第三，可以邀请人民监督员参与自行补充侦查过程，全流程进行监督，以此加大审查监督力度。

（四）建立内外联动机制

充分调动基层检察机关各业务条线干警的积极性，发挥各业务条线干警的作用，如司法会计、法医、司法警察等，应对检察官在自行补充侦查中相关领域知识匮乏和侦查经验不足的问题。同时，积极践行“共赢”工作理念，依托侦查监督合作平台，在自行补充侦查活动中强化与公安机关的协作互助。

截止2023年7月11日，C市检察机关共完成2355件的自行补充侦查工作。例如，L县院在办理丁某某、赵某等3人（L县某粉末机械科技有限公司、南京某物资有限公司）虚开增值税专用发票案中，该院在L县公安局的配合下自行补充侦查，成功调取了证实L县某粉末机械科技有限公司系民营企业的相关书证。

（五）运用大数据探索自行补充侦查新路径

当前，数字检察工作是各级检察机关工作的重中之重，基层检察机关应朝着数据业务化的方向，充分发挥大数据在自行补充侦查工作中的作用，以检察官业绩考核指标为抓手，打通不同部门数据之间的壁垒，通过数据碰撞能动取证，依法监督履职，促进诉源治理。通过共享侦查机关的侦查平台数据模块，实现数据共享，为自行补充侦查提供技术支撑。

结语

自行补充侦查是法律赋予检察机关的一项权力。随着法治建设的不断深化，基层检察机关自行补充侦查制度方面发挥了越来越重要的作用。这一制度的实施，能够有效保障司法公正，提高案件办理的质量和效率，同时体现检察机关忠实履行法律监督职责。虽然基层检察机关在自行补充侦查权行使过程中还存在少部分问题，但随着检察实践的深入，将会有更多的实践路径，引进更强大的技术力量，实现自行补充侦查工作智能化，为基层检察机关最大限度地行使自行补充侦查权提供支持。

（作者单位：安徽省凤阳县人民检察院）