探析行政复议制度的功能定位

作为我国行政救济体系的重要组成部分，行政复议制度旨在保护公民、法人和其他组织的合法权益。《中华人民共和国行政诉讼法（2017年修正）》〔以下简称《行政诉讼法（2017年修正）》〕第一条规定了立法目的。为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》），制定本法。由此可见，该项条款内容与行政复议制度的预期目标一致，为进一步定位行政复议制度的功能奠定了有利基础。

一、行政复议制度的本质、起源及功能

（一）行政复议制度的本质

为进一步体现行政复议制度的有效性，需持续完善《行政诉讼法（2017年修正）》的正式规则，并考虑民族文化、社会发展、有关政策制度等非正式规则。先进行补充协调，再大力建设实施规则，以达到规范行政权使用行为的目的，保护人民的合法权益。行政复议制度的本质是用于规范各类行政机关工作行为的规则，涵盖实施规则，将静态体系与动态规则相融合。在开展合理化改革与健全行政复议制度时，相关部门需从理论、实践层面入手，保障法律规范内容的严谨性、公正性，统一协调社会效果与法律效果，时刻掌握人民群众对制度的满意度、认同度。

（二）行政复议制度的起源

我国的行政复议制度最早起源于1950年的《财政部设置检查机关办法》。相较于单独维护个体利益、权利执行，行政复议不仅成本更低，还能提高解决行政争议的质量，为行政复议制度增添生命力。

通过分析相关法律规定可知，开展经济管理活动时，为科学调节与优化社会利益关系所制定的行政复议制度，充分体现了经济制度与法律制度之间的关系。整合上述理论体系可知，在促进行政复议制度持续更新的过程中，应详细分析经济发展的需求，以解决社会经济中的利益矛盾为目的，积极适应社会矛盾变化规律，保障制度成本的低廉性特征，更好地回应人民对美好生活的向往，以此体现制度优势，强化治理成效。

（三）行政复议制度的功能

第一，行政救济功能。当行政相对人的合法权益受到侵害时，行政复议机关能结合受害人的实际需求与具体请求，在法律层面给予适当救济。第二，行政监督功能。行政复议机关在正常运行过程中，及时纠正不当的行政行为及违法行为，并严格监督下级部门，有利于真正实现依法行政。第三，维护秩序功能。纠正非法干预、侵犯行为，促使行政机关能够自觉履行基本职责，维持社会秩序，推动社会和谐稳定发展。第四，解决争议功能。有序开展行政复议的审查与处理工作，正确处理并解决行政相对人与机关之间的矛盾纠纷。第五，诉讼减负功能。利用行政复议率先解决一些行政争议问题，最大限度地减少诉讼案件的数量，缓解人民法院的工作压力。第六，行政效率功能。利用行政复议，高效且精准地处理行政争议，明确行政法律关系。

二、法律文件对行政复议制度的影响

（一）影响受案范围

从受案范围入手，研究行政诉讼与行政复议，我们发现行政复议制度日渐趋于独立化，《行政诉讼法（2017年修正）》明显调整了受案范围。其第一条涉及行政行为、行政争议、组织与个体的合法权益等内容，加大了人民法院的审查力度，扩大了受案范围。《行政诉讼法（2017年修正）》的实施，不再通过一系列硬性条件限制行政复议的受案范围。如，复议前案件明显增多，其修订前指出：对认为行政行为为侵犯且已依法取得自然资源使用权或所有权的案件具有复议前置的权利。修订后，其新增当场作出处罚决定的案件、政府信息公开案件、行政机关不履行法定职责的案件。

（二）削弱了复议机构的独立性

《行政诉讼法（2017年修正）》包含共同被告制度，复议、诉讼具有较高的一致性，复议机构同时承担着成为被申请人的风险以及裁判的基本职责，扮演着双重角色，逐渐降低了其在案件审理期间的权威性、独立性。

（三）增加了行政复议中的应诉工作量

《行政诉讼法（2017年修正）》第一条着重强调了人民法院的责任与基本工作任务，即维护人民群众、社会组织机构的合法权利。以解决行政纠纷为例，当前常见的救济方法为先复议再诉讼。如果某个案件在行政复议与行政诉讼的范围内，那么当事人可直接向人民法院提出诉讼，或先复议再诉讼。设立行政复议制度的目的以节省司法资源、解决行政争议为主，复议中不收取申请人的费用，但《行政诉讼法（2017年修正）》提出复议机关应收取50元，此举显著提高了应诉案件的数量。

以某公司配套建设环境保护未验收案例为例。复议机关为市政府，被申请人为生态环境局，生态环境局通过下发《行政处罚告知书》，要求该公司立刻整改违法行为，并处罚10万元。但是，该公司不认同这一决定，向政府申请行政复议。

三、行政复议制度主导功能的立法发展

（一）立法发展

通过分析我国既有法律体系的发展规律可知，每项法律的第一条都会简要阐述立法目的，指出法律效果与核心功能，起到统摄法律文本的作用，其他条款以第一条内容为基础，实行系统性的制度设计。例如，《行政诉讼法（2017年修正）》第一条介绍了该项法律设定的目的，以发挥人民法院作用、保护人民和组织合法权益为目标，为行政复议制度的立法发展奠定有利基础。

行政复议制度起源于1990年，由《行政复议条例》演变而来，并随着时间的推进不断完善内容。1999年，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）全面落实，并由国务院制定《〈中华人民共和国行政复议法〉实施条例》。在经过三次立法后，行政复议制度内容发生较大变化，主导功能定位随之变化，呈现出多元化的特征，包括解决争议、权利救济、内部监督等。《行政诉讼法（2017年修正）》在实施期间，改变了行政复议三重功能的先后顺序。其第一条重点强调保护公民、法人与其他组织的合法权益，完善行政复议制度的基本内容，加大对人民法院等行政机关的监督力度，为建设和谐稳定社会做出贡献。

（二）行政监督功能的立法发展

2017年6月，《行政诉讼法（2017年修正）》出台并全面落实。其第一条总结该项法律的基本内容与功能，行政复议被当作一种行政内部监督方式。通过解读《行政诉讼法（2017年修正）》第一条内容可知，立法目的主要集中于救济权利、监督纠错两个方面，其中监督纠错是核心，权利救济则属于附随效果。

《行政诉讼法（2017年修正）》视角下，行政监督包括职能监督、层级监督、专门监督，具有显著的隶属关系。但是，受历史因素的影响，少数人认为会存在“官官相护”的情况，难以切实保护行政相对人的合法权益，导致有关行政复议的受案量逐渐变低。此外，行政复议机构被划分到行政机关内部，只能按照上级委托与授权内容使用职权，其法律地位不够独立，降低了复议机构的权威性，难以充分发挥行政监督的权利。在行政复议制度中，行政监督由立法制度设计生成，但具体实施期间效果并不明显，随着《行政诉讼法（2017年修正）》的完善，该项功能定位被摒弃。

四、行政复议制度的功能定位

（一）权利救济功能

从《行政诉讼法（2017年修正）》第一条视角出发，要求权利救济功能定位明显高于监督功能、解决行政争议功能，其原因如下。

一方面，权利救济功能更贴合《宪法》权力观，可弥补现阶段行政复议制度的不足。从《宪法》角度分析，权利救济既是公民的基本权利之一，也是国家机关的基本义务。行政复议制度实施的重要前提条件是行政相对人已完成先行申请，其明显区别于常规性的行政监督活动。其中，申请行政复议的主要目的是在法律范围内寻求权利救济，来化解各项争议，保护合法权益不受侵犯。对此，在改革与完善行复议制度时，需优先考虑救济功能的适应性。一旦缺少切实可行的救济渠道，容易出现明显的制度短板。因此，提高权利救济功能的地位，与《宪法》原理相匹配，有利于维护行政复议制度良性运行。

另一方面，权利救济功能体现了行政复议制度的核心价值目标。基于《行政诉讼法（2017年修正）》第一条的视角发现行政复议制度中，解决行政争议功能可防止社会矛盾尖锐化；行政监督功能可纠正内部执行错误，规避职权滥用；权利救济功能可全方位保障人民的权益，贯彻《宪法》基本精神，有助于实现制度核心目标。由此可见，针对权利救济功能展开定位时，要求其地位格局超过行政监督、解决行政纠纷，将其定义为制度的主导功能。

（二）解决行政争议功能

在《行政诉讼法（2017年修正）》第一条视角下，分析行政复议制度立法发展情况可知，该项制度的功能已逐渐由内部监督转变为解决争议。虽然已明确了行政复议制度的多元功能，且在理论层面达成一致，但主导功能定位仍存在部分争议。2014年第一次修正的《行政诉讼法》提出，第一条内容指出人民法院的功能，希望以此解决复议机关不愿成为被告的问题，但再度引发社会公众关于行政复议的解读以及行政争议功能定位的探讨。

在微观层面，行政复议启动方式要求复议程序具有独特的制度体系，且与常规内部监督存在差别。行政复议制度中，适用禁止不利变更的基本原则，间接体现了该制度解决行政争议的主导功能。在宏观层面，《行政复议法》《行政诉讼法（2017年修正）》均指出行政复议制度解决行政争议功能的定位，后者将其纳入第一条，认为其属于行政机关实行自我监督与错误纠正的制度，为准确定位其主导功能提供了可靠的立法依据。

结语

在时代快速发展的背景下，政府行政权力具有复杂化的特征，易引发一些行政纠纷，相关部门面临较大的运行压力。通过有效实施行政复议制度，能减轻相关部门的运行负担。基于此，本文通过深入探讨行政复议制度的本质、起源，从《行政诉讼法（2017年修正）》第一条的视角出发，致力于研究行政复议制度解决权利、经济、行政纠纷的功能定位，持续扩大行政复议的优势，使复议和诉讼在化解争议方面各司其职。不断完善行政复议制度，有助于更好地保障公民权益，督促行政机关依法行使职权，推动社会主义法治国家建设。

（作者单位：三峡大学法学与公共管理学院）