碳金融协同监管的法律构造

2024-06-24胡宇婷康京涛

海南金融 2024年6期

关键词：监管体制碳金融金融监管

胡宇婷康京涛

基金项目：本文系国家社科基金重大研究专项“社会主义核心价值观融入生态文明法治建设的基本路径和法律样态”（19VHJ016）；陕西省2023年软科学一般项目“陕西双碳目标实现的法治保障研究”（2023-CX-RKX-099）阶段性成果。

收稿日期：2024-04-07

作者简介：胡宇婷（1998-），女，陕西西安人，西安财经大学法学院硕士研究生；

康京涛（1980-），男，陕西宝鸡人，法学博士，西安财经大学法学院教授、硕士生导师。

摘要：碳金融市场能否稳健运行攸关“双碳”目标实现。当前我国碳金融监管的制度框架不能满足碳市场现实需要，存在监管主体架构不合理、监管规范间衔接不适、监管工具选择单一、履约责任体系不健全等问题。为此，我国碳金融监管应以共同责任、绿色环保、风险预防与发展并行为法律原则，建立碳金融协同监管体制。监管主体方面，成立碳金融监管委员会，明确监管主体的职责、权限，构建协同高效的监管组织。监管规范方面，协调碳金融规范与政策、法律之间的关系，扩大监管覆盖面。监管工具方面，增强监管工具协同度，协同运用命令控制型手段与激励性监管手段。

关键词：碳金融；协同监管；金融监管；监管体制；低碳经济；监管创新

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2024.06.002

中图分类号：D912.28 文献标识码：A 文章编号：1003－9031（2024）06－0013－11

一、引言

全球气温变暖对自然环境的不良影响持续扩大，低碳和减排已成为世界共识。早在《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》中国际社会提出了应对气候变化的策略——碳交易。随着《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》明确提出要“发展绿色金融”。我国加快推进传统经济向低碳经济转型，碳金融在经济市场比重日益增加。2021年7月，全国碳排放权交易市场（以下简称“碳市场”）上线交易。2023年，碳排放配额年度成交量2.12亿吨，全国碳排放权交易市场年度成交额约144.44亿元，日均成交量87.58万吨①。我国碳市场已成为全球覆盖温室气体排放量规模最大的市场②。由此看来，碳金融市场潜力巨大，其发展走向关乎我国经济命脉。

为规范碳金融市场，实现“双碳”目标，我国不断优化对碳金融监管的规定。《碳排放权交易管理暂行条例》已经2024年1月5日国务院第23次常务会议通过，自2024年5月1日起施行。此外，还有《碳排放权交易管理办法（试行）》《企业环境信息依法披露管理办法》，以及《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》等政策文件。湖北、上海、北京等八个试点地方也都陆续出台了各地方的碳排放权交易暂行管理办法。但作为减缓气候变化的投融资活动，碳金融区别于传统金融，其本身是一个关系错综复杂的体系，其覆盖范围非常广泛，涉及社会经济生活的多个方面。目前，我国现有的监管模式和监管规定，对碳金融的监管作用有限，难以应对碳金融面临的不确定性风险与多样性风险的冲击。目前既有研究积极回应碳交易制度，聚焦碳交易体系的构建、碳排放权的界定、碳金融风险的法律防控、金融机构如何参与碳交易等内容，对碳金融监管的研究刚起步。在为数不多的研究成果中，对碳金融采取协同监管，学界已经达成一致，并提出了专门监管与协同监管相结合（刘明明，2021）、构建宏微观审慎监管协同机制（范从来等，2023）、“1+3+1”的碳金融监管模式（杨博文，2018）等一系列构想。还有一部分学者虽没有明确提及协同监管，但都有“协同”的影子，如提出碳市场的多元共治（张梓太和张叶东，2022）、中国气候变化立法的双阶体系构造（余耀军，2022）以及监管主体间的协调（刘晖和孙柏霖，2023）等。然而，已有关于碳金融协同监管的研究，着眼于监管主体，仅仅停留在理论的证成上，缺乏协同监管的系统性研究和具体方案。

基于此，本文以碳金融协同监管为视角，在碳金融监管现状的基础上，寻求满足我国碳金融市场发展需求的监管模式，通过分析碳金融监管规范、监管主体、监管工具等方面存在的缺失，针对碳金融涉及多领域的特性及碳金融市场的复杂环境，提出构造碳金融协同监管的法律模式。具体来说，本文提出碳金融协同监管的法律原则，并从协调碳金融法规与传统金融法规及政策三者之间的关系实现监管规范的协同；以生态环境部为核心，统筹各部门达到监管主体的协同；通过命令控制型手段与激励性监管手段协同配合实现监管工具的协同；最后对碳金融交易平台、核查机构等进行规制，完善履约责任体系四个方面来构造碳金融协同监管模式，以期为我国完善碳金融监管体系、实现“碳达峰”和“碳中和”目标提供思路。

二、碳金融协同监管的制度逻辑

碳金融是一种依托碳排放权交易的金融活动，较传统金融来说，更紧密地连接了金融资本与基于绿色技术的实体经济，具备传统金融市场的基本属性，同时面临各种碳金融风险。宏观环境方面，碳金融市场风险来源于环境的金融化、政策风险、泡沫化对碳金融资产的冲击风险等。微观市场方面，包括交易客体风险、交易主体风险、市场风险等。碳金融市场风险区别于传统金融市场风险，更多归因其自身属性和特点。那么对于碳金融市场监管，须针对主体特性和风险特性对症下药。当前碳金融监管的制度框架不能满足碳市场现实需要，仍存在关键缺失，具体表现为监管主体架构不合理、监管规范间衔接不适、监管工具选择单一、履约责任体系不健全。

（一）监管主体架构不合理

从碳金融交易活动来看，其涉及总量控制、配额分配、碳排放监测、报告和核查、登记、抵消、信息披露、金融监管等多方面的问题。所需监管事项专业、复杂，对其监管十分不易。碳金融监管的规定还不能满足碳金融市场发展的需求，在监管主体的设定上还存在一些不足。2024年1月5日通过的《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）中明确国务院生态环境主管部门负责碳排放权交易星官活动的监督管理工作，地方人民政府生态环境主管部门负责本行政区域的碳排放权交易及相关活动的监督管理工作，自此形成“国务院生态环境主管部门—省级生态环境主管部门—设区的市级生态环境主管部门”三层级管理体系。这一文件似乎对碳金融监管主体进行了明确规定，但因碳金融并不只是简单的碳排放权交易活动，在其交易过程中涉及多个领域，利益群体交叉多元，参与市场监管的主体仍存在过于分散的缺点。在大部制改革后，生态环境主管部门确定了统一集中的执法监督权，由于碳金融的复杂性，生态环境主管部门的职责定位也无法完全、有效匹配具有较强金融属性的碳市场交易规则制定、交易活动监管等的实际履职需要。《暂行条例》对各分散的监管主体规定不够详尽，生态环境主管部门与其他有效碳金融监管权部门之间难以有衔接、联动，存在部门利益失衡的情况。

（二）监管规范之间衔接不适

一是碳金融监管实践中部分法律规范缺位。我国碳金融市场正处于不断开发创新、深化发展的过程中，碳金融交易产品、交易主体、交易方式都在不断丰富，《碳排放权交易管理暂行条例》对碳金融交易市场的参与主体资格要求、市场准入等未做出明确的规定，在实践中法律规范缺失。

二是传统金融市场法规未涉及碳金融交易。碳排放权曾被认定为“标准化合约”，但不论是我国《证券法》，还是《期货交易管理条例》的规定中，都没有符合所谓碳排放权“标准化合约”的有关规定。所以造成我国碳金融市场监管处于法律模糊地段，传统金融监管法规不能直接适用于碳金融交易监管。碳金融市场交易监管与传统金融监管法律规则衔接不适，无法有效协调适用，交易活动是否合法问题与监管漏洞不断产生冲突，从而引发各种碳金融风险。

三是碳金融交易市场自律管理规则适用的有限性。在碳金融市场交易过程中，碳交易所采用行业自律规则来弥补碳金融监管法律法规的不足。行业自律规则的实施在一定程度上取得了不错的反响，在保障市场参与者的合法权益和维护碳金融市场交易秩序上成效显著。虽然在规则设立之初，是以金融交易的相关监管制度为基础。但碳交易所本身在金融市场法律规范中就没有被确认，碳交易所并非“经国务院或国务院金融管理部门批准设立从事金融产品交易的交易场所”。即使碳交易所的自律管理规定带有浓厚的金融监管的特性，但其仍不属于传统金融市场法律监管的范畴，仅由碳市场行政部门对其进行监督管理。同时，碳交易所做出的认定并不当然具有法律上的合法性。当碳市场规范与金融监管规范产生冲突时，碳交易所制定的自律管理规则不能弥补碳市场金融监管的不足，这种分散型规制难以适应矫正碳金融市场失灵的制度需求。

四是碳金融规范与政策衔接不适。在法律和政策层面，我国具有构造“双碳”行动制度框架的基础积累，法律理应对“双碳”目标有所回应。但立法普遍具有滞后性，导致碳金融法律规范与政策文件衔接不适，现行法律规范对政策的回应仍缺失。《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》）2021年10月发布，该《意见》对实现碳达峰、碳中和设定了具体的分解目标，即2025年绿色低碳循环发展的经济体系初步形成、2030年经济社会发展全面绿色转型取得显著成效以及2060年绿色低碳循环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系全面建立①。由于立法滞后于政策文件，我国没有及时出台专门的“双碳”立法，现有法律与政策不能同频实施、不能满足碳金融市场发展需求。因此制定一部适应紧迫形势需要，又符合我国碳市场需求的碳金融专门立法已成为当务之急。碳交易市场的技术水平与发展速度要求碳金融立法应具有前瞻性，并结合政策与经济发展的趋势，构建碳金融监管的法律规范蓝图。

（三）监管工具选择单一

一是传统的监管方式不适用于碳金融。传统金融采用分业监管的方式，即政府将监管机构进行划分，对不同行业的运作采取分开监管，主要表现为证监会与银保监会分别管理证券、银行和保险行业。但分业监管并不适用于碳金融领域，碳金融监管部门广泛，多部门监管易出现对相同性质的碳交易活动或是同类型碳金融衍生品的规制不一，宽严有差的情况。不同的监管标准和尺度也极易诱发碳金融监管方面的贪污及违法行为。对碳金融跨多领域、部门这一具体问题，应进行具体分析。最为恰当的方式是采用各领域、部门相互合作，协同监管的方式。

二是监管工具的选择上过于单一。纵观我国经济发展进程，政府偏好单一的命令控制型监管手段。对经济主体多采用行政处罚，如责令停产停业、责令关闭等惩罚性措施。从政府视角来看，命令控制型监管手段的确是达到行政目的最为直接、迅速的选择，但过于刚硬的命令控制措施极易打击市场经济主体的积极性，导致经济市场丧失活力。单一适用强制性行政手段，易被动形成政府与经济主体对立的局面，其手段的有效性大打折扣，同时还会降低经济主体对政府的信任度，影响政府权威。因此，在碳金融监管领域，不能只依靠行政手段，应打破单一监管工具选择的旧模式，引入激励性监管工具，形成刚性与柔性监管工具的协同。

（四）履约责任体系不健全

完善的履约责任体系是碳金融维持正向发展的关键要义，也是碳金融监管落实立法目的的重要一环，我国现行法律规范中对碳金融监管的履约责任体系规定尚不完善。

第一，《碳排放权交易管理暂行条例》第7条规定，重点排放单位及符合国家有关规定的其他主体，为可以参加碳排放权交易的主体。后文第21条和22条，对重点排放单位的违法情形进行说明，第24条规定了重点排放单位的违法责任，但未规定“符合国家有关规定的其他主体”的违法情形及违法责任以及交易主体的资格审查事项。由于惩罚规定层级较低，惩罚手段也仅是罚款或责令停产整治，对碳交易主体的约束极其有限，未达到预期的法律实施效果。第二，《碳排放权交易管理暂行条例》中第16条规定由生态环境部组织建立碳交易平台，规定碳交易平台有记录信息、提供服务、组织开展碳交易活动、向生态环境部报告情况的义务。而有关碳交易平台自律管理规定、风险预防及防范机制及信息披露义务的设定仍不明确。这些宏观统筹的规定不足以支撑碳交易平台应对复杂多变的碳交易风险，且自身的责权详细规定的缺失，使得在碳交易平台发挥不出应有作用。第三，《碳排放权交易管理暂行条例》中第12条规定生态环境主管部门可以委托核查机构提供核查服务，第13条中规定核查机构对其提供的核查结果负责，并对核查机构的要求做了简要说明，但其本身资格的审查及核查工作人员的资质要求未多做说明。核查机构所出具的核查结果有决断性作用，因此需细化对核查机构及其工作人员的管理规定。

三、碳金融协同监管的法律原则

法律原则是其他法律要素行动的基础原理和根本准则。符合碳金融发展需要的法律原则，才能对碳金融监管起积极正确的指导作用，实现对碳金融活动的协同监管。

（一）共同责任原则

公共选择理论认为，监管者具有“经济人”属性，为了追求个人利益从而导致监管“设租”和监管腐败。为防止监管失灵，需对监管主体进行约束，共同责任原则将监管主体视为一个责任整体，增强各监管主体间关联性，要求监管主体协同合作、共担责任，引导监管主体相互督促。

共同责任原则是指将碳金融监管中所有监管主体作为一个整体，明确碳金融监管是监管主体共同的责任，以共同责任意识为行动支撑、协同联动为行动模式、构建科学高效的监管秩序为行动目标，落实对碳金融的全面监管。协同监管的模式要求各监管主体协同配合，监管主体形成的共同责任意识是营造良性协同关系的关键。第一，传统监管模式下，各监管主体之间是孤立分离的，缺乏有效联动，监管主体仅注重自身职权的行使，没有形成相互督促的正向关系，以致不能规避本可规避的监管风险。而在共同责任原则下，监管主体需协同合作，互通信息，共享成果，避免出现信息缺口及监管漏洞。第二，由于碳金融本身监管主体分散，涉及多个领域，在碳交易活动中难免有利益交叉点。若不对此加以约束，则会引起监管主体之间利益冲突，扰乱执法环境与市场秩序。因此，在利益趋同和共同责任原则下培养监管主体的共同责任意识，增进协同监管主体的自觉性，将长期稳定的协同监管关系作为的共同目标，共同提升我国碳交易活动的监管质量。

（二）绿色环保原则

碳金融的根本特质是保护环境，推动传统经济向低碳经济转型，实现可持续发展的绿色经济。绿色环保原则指碳金融监管不得以损害环境为代价，在碳金融监管过程中将生态和环境保护放在优先地位予以考虑，以绿色环保优先为行为准则。在碳金融协同监管模式下，绿色环保原则要求两个协同：要求监管主体协同考虑碳金融监管与生态和环境保护的关系；要求监管部门在行使监管职权时协同环保部门意见，从而做出有利于生态和环境保护的决定。遵循《民法典》提出的“绿色原则”，以及《环境保护法》中的“保护优先原则”，在对碳金融进行监管时，应按照环境保护基本国策的要求，在处理碳金融监管与生态和环境保护关系时，要把生态和环境保护放在较为优先的位置，以保护环境为前提对碳交易活动进行监管。在监管中，监管主体需协同环保部门做出决策，采纳环保部门的意见，在环境损害最小前提下行使监管职能，追求碳金融利益最大化，实现绿色环保目标与碳金融经济协同发展，加速我国经济向绿色低碳经济的转型。碳金融企业也应瞄准碳金融新兴的机会，在把握机遇、提高自身竞争力的同时减少对环境的不利影响。此外，制定碳金融行业“破坏环境黑名单”，监管主体将碳交易活动中不按规定履行义务、违反绿色原则，污染环境的企业和个人列入黑名单，在一定期限内对其重点监管、取消优惠资格，直到其使环境恢复原状或缴纳罚款。

（三）风险预防与发展并行原则

金融监管的核心要义是阻碍风险，收缩风险的传递效应，防止风险外部性泛滥，使风险得以收敛，以维护金融市场和金融体系的稳定和有效。推进碳市场发展是实现“双碳”目标的必经之路，也是我国经济发展的现实需要。因此，要做到风险预防与发展并行。

风险预防与发展并行原则是指在碳金融监管过程中，兼顾碳金融风险预防与碳金融发展，协同考虑两者之间的关系，做到风险预防与经济发展并行。具体来说，对于风险预防，监管主体应考虑经济发展的需要，不能将所有风险不加分析的全部阻拦，没有风险意味着缺乏发展机遇，限制经济发展。对碳金融发展，监管主体应合理考虑风险，严格实行市场准入制度，筛除不合格市场主体，规避不必要的风险等。

在应对碳金融潜在的宏观环境风险、微观市场风险与国家推动碳经济发展的矛盾时，应同时兼顾风险预防与发展经济两方面，坚定总体国家安全观的指导地位，坚持监管安全与碳经济发展协同并行。首先，对碳金融的发展应持鼓励和包容的态度，虽然碳金融的发展存在诸多困难和风险，但碳金融具有良好的发展前景和广阔市场，能够实现我国“双碳”目标，推动低碳经济的转型。因此，对待碳金融总体上要采取鼓励发展的态度。其次，对碳金融的风险做好预防工作，根据各种风险的产生缘由做具体分析，如应对主体风险需严守市场准入原则，从源头上规避不合格碳交易主体，降低交易风险。通过法律规定违反市场准入制度的追责责任，充分发挥法律预防犯罪的作用。不能因发展经济的需求，对碳金融风险过度预防，使碳交易活动僵化。要协调好经济发展和风险预防的比重，使二者协同并行。

四、碳金融协同监管的规范构造

协同治理不是基于纯理论的社会权力的分工与制衡，更多是基于对我国真实世界中行政权力、司法权力以及对金融风险综合治理的模式构造和制度安排。

（一）监管主体协同

一是要建立以生态环境主管部门为主导的协调机构“碳金融监管委员会”。监管主体是监管概念的关键构成要素，明确监管主体是实现碳金融监管的第一步。碳金融本身涉及广泛，对其监管需要所涉及的领域和部门各自发挥专业特长，相互补充，形成体系化监管。为避免各监管主体因缺乏宏观引导出现监管真空现象，或监管权责上存在交叉或冲突，需要成立一个国家级专门监管部门，落实刚柔兼济、统筹协调的监管理念，对各监管主体进行统筹规划，协调各领域各部门，建立体系化的监管协同机制。生态环境主管部门统筹各领域部门的监管工作，人民银行、中国证监会、国家金融监督管理总局、国家发展和改革委员会等积极参与，协同生态环境主管部门对碳金融市场进行监管。碳金融监管委员会的建立有利于形成权责分明、相互协作、信息共享的协同监管模式。促进各监管主体打破信息壁垒、并可以相互制约，互相督促、互为补充，推动金融主管部门在各自职责范围内对碳金融活动进行有效监管，使碳金融交易活动的监管更具科学性与高效性。

二是对碳金融市场的各监管主体在立法上进行确权、确责。明确职权范围、程序、法律责任、惩罚机制以及奖励措施等规定。以法律法规、政策目标以及绿色发展理念为指导，对各部门的监管边界进行明确划分。各监管机构各司其职，如物价局需根据法律和上级部门的规定对碳产品交易价格提出建议及调整；财政局根据政策指引与市场需求及时对税收制度提出建议；证监会需要在法律制度中明确各金融监管部门的具体职责和权能，金融机构要把握市场经济形式，发挥宏观调控作用。

三是由“碳金融监管委员会”共同设立问责机制，对各监管主体所开展的监管工作进行事中或事后评估，监督其依法行使监管职权，避免相关工作人员在监管过程中不认真履职、不作为或滥用职权现象发生。对绩效优秀机构表扬奖励，对过错机构惩罚批评，提高监管效率，维护碳金融交易稳定进行。

（二）监管规范协同

一是构建碳金融法律体系。目前我国没有制定关于“双碳”目标的全国性法律，现有的相关规定散见于能源、科技、污染防治、资源法等领域，受各领域立法目的制约，这些规定内容上不能有机联系，立法之间没有形成统一整体。在没有专门立法的统筹引导下，实践中不能有效的协调多领域法律规定，法律适用上冲突。健全的法律制度是提升监管协调效力的保障，应在《碳排放权交易管理暂行条例》的基础上，优化碳金融法律法规的立法层级，制定《碳金融法》形成专门的碳金融法律法规。将碳金融产品以及各种衍生品纳入法律保护范围，赋予其合法性；细化碳排放权的法律性质（包括占有、使用、收益、处分等各项权能）、碳交易规则、碳配额发放、主体参与、法律处罚等内容，同时要加强碳金融交易活动的法律监管，对碳金融违法犯罪活动进行惩罚。还应推进“双碳”目标相关配套性法律规范进程，推动石油、化工、交通、建筑等产业形成单行立法，构建碳金融法律体系，以完备的法制保障体系为“双碳”目标实现提供稳定保障和规范依据。此外，凭借其更权威的立法层级，还可为日后应对“双碳”目标的规章、条例、规范性文件等提供上位法依托和全局性的统筹作用。

二是碳金融专门规范与金融法律规范协同监管。我国碳金融市场法规和传统金融法规衔接不适，为了防范与减少碳金融风险发生的可能性，保障市场参与者的合法利益与碳金融市场的整体利益，以及维护碳金融市场的正常交易秩序，应当细化碳金融法规，使规定更加明确化、具体化。明确划分碳金融市场与传统金融市场各自的监管职责范畴，以及发生冲突或规定竞合时的解决办法，协调碳金融法律规范与传统金融法规的监管规定，实现碳金融专门法规与传统金融法规协同监管。以平衡碳市场发展和金融风险防范的理念为出发点，由碳金融市场监管部门和金融市场监管部门协同合作，共同对排放企业、交易机构、中介机构、核查机构等市场参与主体进行审批、备案、监督管理等。通过碳法规和金融法规的协同，以实现对碳市场金融交易活动中综合风险的防范。

三是碳金融法律规范与政策协同。从碳金融政策上来看，我国针对“双碳”战略目标已经出台了《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》等政策文件。尽管国家发布了多项政策和方案，但缺乏“双碳”专门立法引领、统筹指导的情况下，政策的实施得不到预期效果，政府部门无法把握实施脉络，市场主体疲于配合。这些政策无法对碳金融监管法律提供有力路径指引，形成基础性、长期性的监管领域。且由于“双碳”目标旨在追求公共环境利益与私人利益，需要作为软法的政策通过弥补硬法不足与引领硬法变革等方式来推动公法制度结构的均衡化，并且引导、鼓励市场参与者，激发市场活力，营造良好碳金融交易环境。同时，还要促进碳金融行业自律管理，通过制定行业标准、行业规范等进行自我约束，形成行业自律性规范。以此，形成“法律—政策”互为补充的监管框架，再以行业自律规范进行约束，实现法律和政策协同监管。

（三）监管工具协同

命令控制型手段主要以法律的强制约束力为依据，通过法律规定对企业权利义务做出明确的规定，对环境保护起着领导作用，具有稳定性、严格性、强制约束性。但因为命令性监管手段本身规制轻引导，有监管动力不足、监管方式强硬等缺点，在实施上难以达到预期的法律效果，并且易损害经济主体生产的积极性。为此，应形成“命令与激励并行，管控约束与引导奖励并重”的监管理念，形成命令型监管与激励诱导型监管协同配合的监管方式。首先，应在法律中完善命令性监管措施，将其命令性措施合法化，根据我国碳金融市场的实际需求，做出符合市场情况的措施安排。其次，监管机构在实行命令性手段的过程中，要依法行使，遵守法定程序，做到执法规范化。对违反执法程序、执法不规范的监管机构进行通报批评等。发挥强命令性手段的约束性，再辅以柔性执法的激励性，做到刚柔并济，通过协商与合意，达成行政目的。

激励性监管下，监管主体依据政策和法律，通过经济激励、利益诱导等方式，引导被监管者在自我意愿、自我利益的驱动下作为或不作为各项义务，实现国家既定目标的非强制性行政活动，其核心是“少排受益、多排花钱”①。在地方试点的工作中，《湖北省碳排放权交易管理办法》第五章“激励与约束”，规定了资金支持、政策扶持、鼓励创新等激励措施；《上海市碳排放权管理试行办法》在规定约束性措施的同时，也明确了激励性条款，即从政策、金融、财政三方面给予支持；《北京市碳排放权交易管理办法（试行）》（已失效）第四章为“监督管理与激励措施”，也对激励性措施做出明确规定。但上述的激励性监管手段并没有实现预期的效果，应完善激励性监管手段，对每一条措施做出明确、具体的操作规定，对其激励手段的适用范围、条件、程序等明确划分。具体应完善碳金融、绿色金融业务的考核机制，增加碳交易账户、绿色消费贷款、绿色债券等指标，纳入相关部门的考核体系中；加强经济资本、配套财务、绿色通道审批等方面的激励手段；对已经完成履约义务的碳排放企业或者纳入碳排放权配额管理的企业，由地方政府在相关税收优惠、财政支持、金融扶持、奖励等方面给予支持。

通过激励性监管手段从正面引导和激励市场被监管者，中和命令控制型监管手段的刚硬，发挥法律的教育引导作用，调动被监管者的积极性，营造良好的碳金融市场氛围。同时发挥命令控制型监管手段和激励性监管手段的双重作用，实现全方位监管，形成命令控制型手段与激励性手段协同监管的模式。

（四）履约责任体系

一是加强对碳金融交易主体及交易行为的监管。碳金融交易主体包括有碳配额的排控企业、买入企业、中介机构等，这些主体在进行碳金融交易行为时，因法律规制不完善、行业漏洞等会给市场造成交易欺诈、利益输送、内幕交易等风险。一方面，对碳金融市场交易主体实行市场准入制度，审查企业资格，信誉良好的适格主体才能允许进入市场交易。由各省市确定本区域内的市场准入主体，向“碳金融监管委员会”申报并向社会公布，在一定时间的公示期内接受社会监督。经公示的准入企业具有合法的碳金融交易权利，并对自己的交易行为负法律责任。另一方面，目前对交易主体未达到履约目标的惩罚规则较低。应将碳金融交易主体及交易活动的违约责任纳入相关法律法规中，提高惩罚规则的法律层级，通过法律的强制力约束碳金融交易主体。

二是明确碳金融交易平台的监管要求。碳金融交易平台组织和监督碳交易活动，是碳金融交易市场得以运行的基础，所以碳金融交易平台的监管极为重要。第一，碳金融交易平台要有自律管理规定，通过平台市场上参与企业的相互约定、行业标准进行互相监督。第二，完善风险预警和防控体系，使碳金融在碳市场建设中充分发挥信息溢出、风险过滤和信用增进作用。第三，交易平台应根据碳金融交易法律法规制定交易规则、会员管理、信息发布、风险控制等相关规定，并提交国家主管部门备案。第四，建立信息披露制度。一方面交易平台应履行信息披露义务，向社会公布市场相关信息，包括碳金融交易相关政策信息、国家交易机构目录、纳入温室气体种类、重点排放单位、配额分配方法、碳市场交易信息、企业信誉报告等。尤其要定期评估市场运行情况和信息质量、提升市场透明度，降低市场信息混乱的情况。另一方面，市场参与主体应当以日报或月报等形式向碳金融交易平台报告与交易相关的信息。

三是对核查机构专门统一监管。核查机构是核查制度有效运行的重要保证，因而对核查机构进行监管是碳金融交易监管制度中的重要组成部分，应由国家机关对碳金融核查机构制定专门统一的监管规定。一方面，制定统一的事前准入管理制度。市场准入制度是碳金融交易市场的第一道防线，承担对碳市场参与者的筛选功能。对进入市场的核查机构资格审查应严格要求，实行准入制度是维护市场严肃性的关键步骤，也是国际通行做法。由国家制定统一的准入标准，通过审核，对机构和人员实行双重备案管理。另一方面，对核查机构事中和事后的监管。核查机构必须严格按照法律规定和程序开展核查工作、出具核查报告，并对其所出具报告的真实性、合法性负法律责任。还要防止核查机构与参与碳交易的企业相互串通、共谋，以损害他人利益获取非法收益的情况。将违规的核查机构纳入黑名单，实行从业禁制令，并没收非法所得，向社会公示。

五、结语

实现“双碳”目标既是符合我国经济发展形势，也是顺应环境形势。碳金融涉及行业广、风险多元、衍生产品种类多等特点，要求碳金融的监管具备协同性，监管应采取协同合作，统筹安排的工作理念。在共同责任原则、绿色环保原则和风险预防与发展并行原则的指导下，进行碳金融监管活动。具体而言，要构造协同监管的碳金融规范。构建起完善的碳金融法律体系，碳金融专门规范与传统金融规范、政策协同，扩大法律覆盖范畴，形成“法律—规范性文件—政策协同监管”的监管模式。监管主体方面，成立专门的碳金融监管组织，对各监管主体确权、确责，并且建立问责机制，提高监管部门的负责度。监管工具方面，协同命令控制型与激励性两种监管方式，形成“命令与激励并行，管控约束与引导奖励并重”的监管理念，并完善履约责任体系。构造符合我国碳金融发展所需的协同监管模式。■

（责任编辑：张恩娟）

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