新时代我国基层群众自治制度的实践与经验

徐柯柯

摘  要  基层群众自治从新中国成立时开始萌芽，经过不断发展，党的十七大报告正式提出基层群众自治制度。进入新时代，包括居民自治、村民自治和职工代表大会在内的基层群众自治制度不断健全，民主选举的程序更规范、结构更优化，民主协商的主体更广泛、形式更多样，民主决策的内容更丰富、机制更完善，民主管理的约束更有力、成效更突显，民主监督的渠道更畅通、信息更透明。这些成功的实践表明，基层群众自治制度必须坚持党的全面领导、坚持人民主体地位、坚持法律制度保障。

关键词  基层群众自治制度；居民自治；村民自治

基层群众自治制度是中国特色社会主义政治制度的重要组成部分。新中国成立，中国人民成为自己国家的主人，开始拥有自己的民主权利。随着国家的发展，我国的基层民主建设不断推进，直到党的十七大正式提出基层群众自治制度。进入新时代，基层群众自治制度有了新实践，迎来了新发展。

一、基层群众自治制度的历史进程

新中国成立伊始，虽然推翻了“三座大山”，但国民党反动派和封建残余势力仍企图死灰复燃，以美国为首的帝国主义国家又对我国这个社会主义新生政权虎视眈眈，在这样内外交困的特殊局面下，基层群众自治开始萌芽。一开始的基层群众自治组织主要是居民委员会和居民小组，这些组织既要负责发现和清除极少数的敌对分子，又要负责宣传民主、团结群众，发挥了极其重要的作用。我国于1954年颁布了《中华人民共和国城市居民委员会组织条例》，对居委会的性质、地位、职责等进行了第一次明确的规定。[1]

在接下来的“大跃进”和文化大革命时期，基层群众自治组织遭到了一定程度的破坏，基层民主建设进入低潮。但是，在党的十一届三中全会后，基层群众自治组织重新恢复，基层民主建设重新走上正轨。党的十二大报告指出，社会主义民主涵盖政治、经济、文化、社会等各方面，既要发展基层社会的群众自治，也要发展企事业单位的民主管理。1982年，五届全国人大五次会议第一次将居民委员会和村民委员会写入宪法。

党的十三大报告指出，基层民主生活制度化，基础在于激发各方面积极性，促进社会安定团结，同时保证工人阶级和广大人民群众能够实现民主管理。党的十四大报告指出，要充分发挥职工代表大会、居民委员会、村民委员会的作用，不断加强基层民主建设。党的十五大报告指出，建立健全让广大人民群众参与基层公共事务讨论决定的民主选举制度，保证政务、财务公开和民主监督干部的制度，是城乡基层政权机关和基层群众自治组织的责任。以职代会为核心的企业、事业单位要坚定不移地发展和完善民主管理机制，使单位改革进程中能够有更多的职工主动参与进来，维护职工合法权益。党的十六大报告指出，建立健全保障广大人民依法行使民主权利、管理基层公共事务、实行干部民主监督的基层群众自治组织和民主管理制度，是发展社会主义民主的基础性工作。城市要健全居民自治，通过建设管理有序、文明祥和的新型社区，居民自治意识得到明显增强。农村要以村党组织为主导，完善村民自治制度。党的十七大报告提出：“坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”由此，基层群众自治制度被正式纳入我国政治制度范畴，基层群众自治在我国民主政治建设中的地位更加重要，基层群众自治的实践将长期而广泛地深入开展。[2]

二、新时代基层群众自治制度的实践

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，基层民主建设迎来新发展，基层群众自治制度更加成熟和完善，主要包括居民自治、村民自治、职工代表大会制度。一是居民、村民自治。在基层各级党组织的领导下，居民和村民成立了依法独立行使民主权利、依法独立管理基层各项公共事务的居民委员会和村民委员会。由居民、村民（1）实行民主选举，选出居民委员会和村民委员会的组成人员；（2）采取各种形式进行民主协商议事；（3）通过居民、村民大会或居民、村民代表会议对基层各项公共事务作出民主决策；（4）讨论通过居民、村民的自治章程、居民公约、村民公约等进行民主管理；（5）推选产生居务监督委员会和村务监督委员会，对居委会和村委会事务以及居务、村务公开制度落实情况进行民主监督。二是单位职工代表大会。各企事业单位通过召开职工代表大会，保证了广大职工依法行使对本单位民主管理的民主权利，保证了广大职工在事关自身利益的重大事项上有充分的话语权，对本单位的重大决策和其他重大事项发挥了重要作用。职工代表大会设立工会委员会作为工作机构，组织和联系广大职工，帮助反映诉求，协调劳资关系，保障员工权益，为单位的生产和管理出谋划策，共同推动单位向前发展。

（一）民主选举的程序更规范，结构更优化

2013年5月，为加强对全国村委会换届选举工作的指导，国家民政部印发了《村民委员会选举工作规程》。2018年12月，十三届全国人大七次会议通过了关于修改《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的决定，村（居）委会换届由原来的三年一届延长到五年一届。最新一轮村（社区）集中换届工作，于2020年下半年在全国范围内启动至2022年2月结束，第一次与县乡换届同步进行，组织有序、程序规范、参与广泛，呈现出严要求、强力度、正风气、显成效等特点。一是严格依法依规推进，营造风清气正的换届环境。为确保换届工作在法律和政策的指引下有序进行，各地严格按照有关法律规定，狠抓选民登记、提名候选人、投票选举等关键环节。例如，制定换届工作流程图，发放选举知识手册，对换届工作进行有组织的培训；合理确定选举日期、选举地点、选举程序等，把每一步任务按时间进度分解到具体日期，落实到责任人。二是此次换届不仅使城乡社区党的领导得到进一步加强，而且村（居）委会班子的文化程度和年龄结构都有了明显改善。全国95.6％的村和93.9％的社区都实现了党组织书记和村（居）委会主任“一肩挑”，村（居）委会班子成员呈现年龄下降和学历上升等特点，村委会主任大专以上学历的占46.4％，居委会主任大专以上学历的占82.6％，很多地方都选择了学历较高、积极进取、朝气蓬勃的80后和90后作为带头人。[3]

（二）民主协商的主体更广泛，形式更多样

习近平总书记强调：“有事好商量、众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”2015年7月，中共中央、国务院印发了《关于加强城乡社区协商的意见》，对基层民主协商的核心要点进行了明确，对协商的形式、程序以及成果的运用等方面进行了规范，并对基层民主协商的核心要点进行了细化。2016年8月，民政部发通知提出，城乡社区要加强民主协商，促进民主协商制度化、规范化、程序化。目前，全国有72.8％的县（区）制定了统筹城乡社区议事协商目录，基层民主协商主体扩大到包括村（社区）党组织、村（居）委会、村（居）民小组等单位或组织以及乡贤能人和协商事项的利害关系人。

为建立适应本村实际的民主协商议事制度，助力本村发展，福建省石狮市永宁镇梅林村推行“1+7+X”模式。凡涉及村民切身利益的事项，一律实行公开透明。通过民主协商议事会，在讨论决定之前，把群众的意见收集起来，帮助群众排忧解难，指明了驻村工作的开展方向。“1”代表村党组织书记；“7”即村委班子代表、村党支部班子代表、村监委班子代表、“两代表一委员”、法律工作者代表、德高望重的村民代表以及辖区内经济组织和社会组织的代表这7类人员；“X”所涉及的主要方面包括从事谈判事务的代表，如利益集团代表、相关政府部门代表等。村民诉求不能顺畅表达的问题，在梅林村引入民主协商议事制度后得到了有效解决，保证了村民的参与权、监督权、评议权和决策权。现在村民遇到公共事务、村民关注的热点问题涉及村民的切身利益，或者遇到实际困难和需要解决的矛盾纠纷时，第一个想到的解决办法就是民主协商的办法，这样矛盾才能得到有效化解。[4]

（三）民主决策的内容更丰富，机制更完善

正确的决策离不开广大基层群众的参与，人民群众通过居民会议、村民会议、居民代表大会、村民代表大会、居民小组会、村民小组会等多种形式参与基层决策的制定和执行，对基层社会管理中的重大问题提出自己的意见和建议。十多年来，基层民主决策事项不断增加，决策方法不断创新，决策机制不断完善。

陕西省渭南市临渭区为规范村级事务管理，全面推行村级重大事务管理“五步决策法”，既保障了村民的知情权、监督权，又提高了村务决策效率，促进了农村和谐稳定。主要有三点做法：一是明确议事范围。规定凡是涉及群众切身利益和村集体重要事务的重大事项都要公开进行民主议事后作出决定。二是明确议事步骤。议题由村委会提出，对提出的议题由村书记召集村“两委”联席会议形成议题方案，报街镇审核。街镇收到议题方案后，限期予以批复。对不宜马上实施的事项指导村委待条件成熟后实施；对与法律法规和上级政策规定相抵触的，告知村委不予批复。村委收到街镇同意实施的批复后，召开村民大会或村民代表会议表决，由村委会组织实施，表决通过后，由村务监督委员会全程监督，有关决策和执行结果及时向村民公示，接受村民监督。三是明确经费审批流程。要求涉及村务的所有经费支出都要合法合规，支出数额较大的，须经手人、分管业务的村干部、监委会主任签字，村党组织书记审批，并在党员大会上通过后才能按程序报账；支出数额巨大的，在上述流程的基础上还要召开村民大会讨论通过。“五步决策法”取得了显著成效。一是村级事务决策更加简洁高效。二是村资金管理更加规范透明，进一步完善了民主监督制度。三是党群干群关系更加和谐融洽。[5]

（四）民主管理的约束更有力，成效更突显

党的十八届四中全会报告指出：“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。”2018年，国家民政部等七部门联合发布了《关于村规民约和居民公约的指导意见》，对规范和加强村规民约和居民公约，促进人民群众充分发扬主人翁精神，运用各种方法和形式依法行使各项民主权利，管理基层各项事务，作出了全面部署。目前，具有实际效用的村规民约、居民公约等已在全国农村和城市社区普遍制定或更新。城乡社区广泛组织村民、居民群众共同参与，让广大人民群众明白自己的权利、履行自己的义务，强化自我约束，促进共同遵守法律，城乡社区民主治理水平得到有效提升。

2020年，由于涉及城市更新建设和房屋拆迁安置，浙江省杭州市富阳区大源镇亭山村的村庄面貌和村民生产生活方式发生了较大改变，原先的村规民约已经不再适用。经过考察取经，该村制定了新的村规民约。新规划分出三大块：文明家庭、美丽庭院、垃圾分类，收录了适应农村发展新环境的村风、民风、美丽家园、平安建设等8个方面的详细规定，是通过民主管理来实现崇尚乡村生态文明的典范。亭山村为落实村规民约，还针对村民文明行为按户记分、评比，建立了相应的考核制度。按照村规民约的内容划定分值，其中文明家庭300分、美丽家园500分、垃圾分类200分，每月累计积分达1000分，可在指定超市兑换价值100元的商品。对于考核机制的落实，相关情况的评分，村纪委、村监会将介入监督、审查，并定期公示，确保公开和透明。由此，良好的生态环境成为常态，村民把垃圾分类当做自觉践行的良好习惯。新的村规民约实施后，亭山村垃圾分类准确率基本达到95％以上，美丽庭院整洁率也达到90％以上，村民生态文明意识普遍提高。[6]

（五）民主监督的渠道更畅通，信息更透明

2017年12月，中共中央、国务院印发了《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》，对建立健全村务监督委员会做了工作部署。目前，村务监督委员会已在全国广泛建立，能够按时公开村务信息的村达到95％，建立村务公开栏的村达到91％。此外，村务监督还结合网上网下民主监督的方式，使村务更加透明、监督更加全面、居民更加方便、干部更加规范，并逐步向智能化和信息化方向发展。

从2020年起，浙江省宁波市奉化区以推进“数字赋能监管”为重点，以农村权力监管为抓手，成功打造集查询、展示、公开、监管、统计五大功能于一体的基层权力“云监管”平台。各村委大厅都摆放了云监督平台一体机，村民只要触摸屏幕，就能看到街道的公告和政策信息，以及各类民生资金、集体资金的即时拨付、分配、使用等村民最为关心的情况。“云监督”平台采用直接上传原始凭证扫描件或拍摄件的方式，既保证各项资料的真实性，又不给基层增加额外工作负担。从事项提议到审核表决，从会议记录到原始凭证，大小村事晒得明明白白，让群众监督视野更加亮堂，倒逼村干部廉洁履职、规范用权。平台突出对人问廉和对事问效，村民可以实时对村干部日常履职情况进行评议，并通过“一键监督”功能，随时可在相应的公开内容下快速询问或举报，基层纪检机关“接单”后，通过“派单”模式移交各村监会办理，并实时跟踪和指导办理情况。[7]

三、新时代基层群众自治制度的经验启示

基层群众自治制度在新时代不断发展，取得丰硕的成果。新时代基层群众自治制度的实践经验表明，要进一步加强制度建设、促进广泛参与、强化信息透明和加强监督约束等关键要素，为推动基层治理现代化提供宝贵的借鉴和指导。

（一）加强制度建设和规范化管理

加强制度建设和规范化管理在新时代基层群众自治中显得尤为重要。民主选举程序更规范、结构更优化，这不仅意味着对民主程序的全面重视，更体现了对基层自治组织的合法性和有效性的重视。全面依法治国是中国特色社会主义的重要保障，基层群众自治制度的有效实施也离不开法律法规的保障。我国宪法规定，村民委员会是“基层群众自治性组织”，这确立了村民委员会的性质和作用。相关法律法规的颁布以及地方性法律法规的实施，使基层群众自治有了完善的法律保障体系。[8]这些法律法规可以有效保障人民群众按照法律规定合理行使自己的权利、履行自己的义务，也可以有效查处破坏基层群众自治的违法行为，确保基层群众自治的性质得到充分体现，也确保人民群众的意愿得到真实反映。同时，基层群众自治有了法律制度的保障，还能改变以往地方政府把基层群众自治组织看成下属单位的错误观念，理顺地方政府和基层群众自治组织的关系，明确各自的权责范围，保障各自权利的规范行使，让基层群众自治组织真正掌握属于自身职责范围内的自治权，展现基层群众自治的生机活力，真正实现人民群众当家作主。

（二）增进民主参与和多元化表达

民主协商的广泛参与和多样形式体现了基层自治的生机和活力。在基层自治中应该鼓励更多群众参与协商决策，支持多元协商形式，以充分调动群众智慧，确保政策制定更科学合理，推动基层自治更具包容性和民主性。首先，需要建立健全的协商机制和程序，使各利益相关方能够平等参与协商决策，推动基层治理的民主化进程。其次，应当倡导包容性思维，尊重多元文化，为各种意见和诉求提供表达和沟通的渠道，确保每个群体的利益都能够得到有效体现。最后，需要强化协商结果的落实和执行，在政策实施过程中积极吸纳各方建议，不断完善政策措施，促进社会和谐稳定发展。另外，需要注重加强人民群众的法治观念和民主素质，培育公民参与社会管理的意识，让更多的人理解和参与协商决策的重要性，提高群众对协商决策的关注度和参与度。从而推动基层自治更具包容性和民主性。

（三）加强信息透明和监督约束

现有实践经验表明了加强对基层自治活动的监督和透明度的重要性，为推动决策更加公正公平，同时增强对权力运行的监督力度，确保权力不被滥用，从而使基层自治更好地为群众服务提供了宝贵的经验和启示。首先，需要加强对决策过程的监督和透明度，建立健全的政策制定机制，确保各项决策合法合规。其次，应当注重技术手段的应用，提高决策过程的信息化水平，增强决策的科学性和准确性。再次，需要加强对权力运行的监督力度，建立健全的权力运行监督制度，防止权力被滥用或侵害群众利益。需要加强舆论监督和社会参与，共同参与相关决策和监督工作。最后，还需加强对决策结果的跟踪和评估，及时发现问题并加以改进，提高基层自治的治理效能和服务水平。

参考文献：

[1]胡润东.疫情防控背景下我国基层群众自治制度探究[J].现代商贸工业，2021，42（35）：140-141.

[2]温大安.基层群众自治纳入中国政治制度的意义[J].江西行政学院学报，2009，11（S1）：15-17.

[3]范佳富.基层群众自治之路越走越宽广[J].中国民政，2022（10）：16-20.

[4]梅林推行民主协商议事制度 问需于民知冷暖[EB/OL].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1687555686572692723&wfr=spider&

for=pc.

[5]临渭区村级重大事项“五步决策法”实践探索[EB/OL].http：//wndj.org.cn/Index/

read/id/20177.html.

[6]2.0版村规民约为乡村环境治理添活力[EB/OL].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=

1728668050221476384&wfr=spider&for=pc.

[7]李婷婷、朱伟.“云监督”平台为基层治理装上“数字引擎”[N].奉化日报，2021-11-26（01）.

[8]齐欣原.我国基层群众自治制度建设的实践探索与启示[C].天津市社会科学界联合会.天津市社会科学界第十六届学术年会优秀论文集 中国特色社会主义制度和国家治理体系显著优势（上）.中共天津市委党校（天津行政学院）文史教研部，2020：9.

（作者系中国社会科学院大学博士研究生）

【责任编辑：马玉】