东西部协作赋能养老社工供给的逻辑与实践

庄婷 王卓然 曹原驰

摘要：随着社会经济的发展，我国人口老龄化问题日益加剧，但我国养老服务与社工人才供需不匹配问题突出。分析我国当前老年人多层次、多样化需求与社工服务供给内容之间的联系，可为老年人提供优质高效的养老服务，缓解人口老龄化带来的养老服务压力。文章以G市养老机构为例，分析东西部协作在养老社工供给中的逻辑路径，为解决养老社工供需失衡问题、促进养老专业人才就业提出有效建议。

关键词：东西部协作；教育帮扶；养老社工；乡村振兴

文章编号：1674-7437（2024）01-0025-03 中国图书分类号：D669.6；D669.3 文章标识码：A

党的二十大报告强调，实施积极应对人口老龄化国家战略，推动养老事业和养老产业发展。当前，我国人口老龄化程度持续加深，但由于银发经济发展受阻、岗位薪资与工作强度不匹配、人才与技术培训缺乏等原因，我国仍存在养老一线社工供给不足、养老服务质量较低的问题。

1 问题缘起：我国养老服务与社工人才供需不匹配

1.1政治环境

为了推动养老服务优质发展，国家及地方政府相继出台了一系列支持养老服务人才培养的政策。《关于推进养老服务发展的意见》提出要支持养老机构规模化、连锁化发展，大力推进养老服务业吸纳就业。根据《关于加强养老服务人才队伍建设的意见》，要建立健全养老服务人才职业体系，加大养老服务人才教育培训。东西部协作作为东部省份与西部省份的合作机制，为解决养老一线工作者短缺问题提供了新的思路与可能性，对于全面推进乡村振兴、实现共同富裕具有重要意义。

1.2经济环境

我国已进入深度老龄化社会，发展银发经济既是人口老龄化的演进结果，也是积极应对人口老龄化的重要抓手。《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》首次提出要大力发展银发经济。然而，目前银发经济尚处于起步阶段，市场供给能力较弱，无法充分满足老年人日益增长的消费需求。针对不同年龄段银发群体的个性化产品和服务供给不足。受银发经济微利性影响，资本和企业对银发经济的投资意愿仍不够强烈。此外，市场主体规模小、数量少。

1.3社会环境

当前，养老服务行业面临养老一线社工供需失衡与人才流失的问题。由于该行业工作压力较大，工作环境相对艰苦，许多社工面临高强度工作和较低薪资待遇的问题，因此养老一线工作者流失现象频发。据G市民政局的一项数据统计显示，养老护理员的流失率一般在40%左右，个别民办养老机构的养老护理员流失率高达80%。随着社会认知水平不断提高，人们生活理念发生改变，社会对于标准化、高质量养老服务的需求日益增加。我国养老一线社工不仅缺口严重，而且专业素质及业务能力不足。目前，养老机构一线护理人员中，65%以上为40岁以上的女性护工，文化程度基本在初中以下，导致护理人员很难提供真正的高质量养老服务。

2 研究框架：相关理论文献综述

2.1东西部协作

东部省份与西部省份达成了东西部协作计划，该计划依据“东部所能、西部所需”的原则，旨在为西部省份提供技术支持、资源支持、人才支持，以实现乡村振兴和共同富裕的目标。东西部协作源于邓小平提出的“两个大局”思想，其始于1996年的对口帮扶，于2016年7月20日宁夏银川召开的东西部扶贫协作座谈会上得到进一步优化，随后2017年8月出台《东西部扶贫协作考核办法（试行）》，标志其正式走向制度化、规范化和常态化[1]。近年来，东部地区与西部地区陆续开展了产业协作、教育帮扶、消费帮扶等对口支援工作，并取得了一系列成果。面对目前国家老龄化日益严重、“银发经济”发展受阻、养老事业人才紧缺等情况，如何将东西部协作思想嵌入养老一线社工供给中，通过东部对西部“教育+就业”的结对帮扶模式，实现东部养老护理人员的供给与西部人才培养的双赢，值得进一步探索。

2.2三圈理论

哈佛大学教授马克·穆尔在其所著的《创造公共价值：政府战略管理》一书中首次提出“三圈”理论，分别为价值圈、能力圈和支持圈，三者共同构成公共政策的基本分析框架[2]。价值圈中的“价值”指的是公共政策所要实现的目标，即公共政策要能维护公共利益，满足公共需求[3]。能力圈中的“能力”指的是政策执行主体为实现目标所需要具备的条件，包括人力、物力、财力、信息、技术等，强调资源的可得性和管理运作能力。一般来说，政策执行主体的能力与政策执行效果呈正相关，政策执行主体的能力越强，政策执行的效果越好。支持圈中的“支持”指的是公共政策执行需要获得利益相关群体的支持，让核心利益群体、中间利益群体和外围利益群体都积极参与到政策执行中来。

2.3行动者网络理论

“行动者”可以指人，也可以指非人的存在和力量。“行动者网络”中的“行动者”之间的关系是不确定的，每一个行动者就是一个结点（knot或node），结点之间经通路链接，共同编织成一个无缝网[4]。行动者网络理论提供了一种有力的框架，可以用来解释和理解东西部协作在养老社工供给方面的有效性。强调参与者（人和非人）在复杂网络中的相互作用和共同构建现实的能力。在东西部协作的养老社工供给中，可以将各种参与者（政府、社会组织、社区、老年人、技术等）视为“行动者”，并分析其互动关系和影响，以揭示供给的效率和有效性。ANT强调社会研究中所有参与者（包括人和非人）在构建现实中的积极作用。在东西部协作的养老社工供给中，参与者包括政府、社会组织、社区、老年人、技术设施等（见图1）。

3 能力圈：政企协作与人才供给

从能力因素来说，J养老机构的所有服务人员必须接受专业培训，持证上岗，同时需遵循“五规范服务体系”管理，并完成此服务中持续上门技能提升带教督导后才能成为合格的平台服务人员。J养老机构严格的服务要求、考核标准与监督制度，有助于在中西部养老产业相关落后地区建立起规范严格标准的养老体系，也能更好地满足老年人在生理和心理上的需求。社会上有很多养老机构，但面临养老一线社工短缺的困境。近年来，J养老机构与西部Z市政府进行东西部协作，通过合作与交流，引进了一批优秀的西部Z市户籍社工，为G市养老服务队伍增添了新人才。同时，Z市也通过培训和交流计划，提升了本地社工的专业水平，增强了养老服务的可持续能力。J养老机构与Z市东西部协作的案例是解决养老一线工作者短缺问题的典型代表，不仅满足了自身养老机构的人才需求，还为其他公办养老机构、民营养老机构输送了优质人才。通过这一案例，深入了解养老服务行业在供给问题上面临的挑战，以及跨地区合作的可行性和价值，从而为进一步研究东西部协作模式在养老服务领域的有效性提供有益启示。

随着我国老龄化问题日益严重，对养老机构的需求急剧增长，但一线工作者短缺问题成为制约提升养老服务质量的关键一环[5]。同时，乡村振兴战略也是国家发展的重要方向，但农村地区资源匮乏、教育水平较低，造成了劳动力失衡和乡村经济发展缓慢。因此，结合老龄化问题和乡村振兴战略，探索“教育+就业”帮扶的方式，为乡村地区解决养老服务短缺问题，提供可行性解决方案，具有重要的现实意义和实践价值。

4 支持圈：职业规划与人才培养

从支持因素来看，J养老机构充分利用系统工具，将科技应用于养老护理服务中，推动实现“医康养护教”服务“快、全、专、享”的优质体验。借助互联网技术及时监测老年人的生理状况，并尽快向相关家属反馈，从而最大程度地减少老年群体与相关养老服务机构之间的矛盾和冲突。因此，本案例分析具有丰富性和多面性。除此之外，J养老机构与G市多所著名医院建立了合作关系，为老年人提供科学、有效的养老护理服务。东西部协作作为东部省份与西部省份优势互补的政策合作项目，受到国家的关注与重视。在老龄化形势日益严峻和养老压力越来越大的社会背景下，应该积极利用东西部协作优势，把握其中的发展机遇，激发银发经济活力，拓展银发经济发展新空间。

第一，针对当前养老领域中养老需求与专业劳动力供给之间的不平衡现状与困境，J机构在人才引进及人才培养方面采取了一系列措施。在东部G市的养老机构中，J养老机构通过东西部协作引入人才，建立“一线岗—管理岗—决策岗”的人才晋升机制和产教融合的人才培养机制，为养老机构提供了源源不断的专业养老护理员，甚至能够为其他公办、民办养老机构、竞争对手养老机构提供护理员。

第二，通过东西部协作，解决了东西部对口帮扶协作关系中产生的不对等身份协作关系与互动平台不健全的问题。G市帮扶Z市教育、就业，实现养老和乡村振兴的双保障。J养老机构不仅为西部Z市的护理专业、社会工作专业的学生提供了优质的工作岗位机会，还提供了岗位津贴。

第三，通过东西部协作，实现了教育帮扶、产业帮扶、消费帮扶，不仅解决了G市的养老护理员输入问题，缓解了G市的养老压力，还推动了西部乡村发展。

第四，解决了养老专业人才培养体系不完善，专业人才供不应求，阻碍养老服务业产教融合的问题。

5 价值圈：乡村振兴与养老保障

从价值的因素来说，近年来，养老一线社工是一种新兴职业，随着我国人口老龄化问题日益严峻，养老护理员的市场缺口越来越大，供需结构也呈现出不平衡不匹配的问题。基于我国发展实际，客观认识到我国中西部地区与沿海地区在经济、教育、医疗等方面存在较大差距，导致中西部地区人口外流严重，进一步加剧了我国东西部发展不平衡的现状。

东部G市和西部Z市进行东西部协作是在经济、农业、旅游、教育等领域进行深度交流合作。随着东西部协作不断深入，两地教育领域以资源共享、协同发展为导向，通过结对帮扶支教等方式，在助力Z市教育水平进一步提升的同时也为当地学生带来了工作机会。因此，从价值层面来说，东西部协作对养老的可持续发展以及乡村振兴有重大意义，有利于实现二者双发展，既能有效缓解中西部地区养老目前所面临的问题与困境，也能为西部地区带来相关专业对口岗位，有效促进人才回流，逐步完善中西部地区养老体系。此外，案例中选取的J养老机构作为G市较大的养老机构，J养老机构通过东西部协作为G市养老机构输送人才，一定程度上缓解了G市养老一线社工供给不足的问题，J养老机构的人才引进机制也为其他养老机构人才引进提供了可靠的经验借鉴，从而助力G市养老服务改革发展。

6 结论与讨论

一是应将养老护理人才培养纳入国家有关发展规划。各地可以针对地域性养老需求进行动态跟进、分析，制订养老护理人才的培训计划，并对相关专业技术人员及服务人员进行分级分类的专业技能培训和安全常识培训。医养结合机构应优先招聘培训合格的医疗护理员和养老护理员。

二是应促进高校与养老机构、医院建立合作，培养相应人才，提供就业岗位。养老机构在实践中应充分发挥优势，吸纳更多高校相关专业学生就业。高校可以增设养老服务相关专业，提升养老护理专业办学层次，扩大人才培养规模。

三是政府应推动东西部协作的深入发展，以弥补养老护理员的市场缺口。东西部省份教育领域应以资源共享、协同发展为导向，通过结对帮扶支教等方式，在提升西部教育水平的同时，为西部学生带来工作机遇。这样既可以长效推进乡村振兴战略，又能稳步优化供需结构，解决东西部人才不平衡和不充分的问题。

参考文献：

[1]安丽婷，叶兴建.东西部协作视域下消费帮扶的意义及其现状研究——以宁夏同心县为例[J].中共太原市委党校学报，2021（03）：29-32.

[2]王志芬.“三圈”理论视角下乡村治理积分制政策执行的困境与路径研究[J].湖北农业科学，2022，61（04）：207-211.

[3]徐国冲，翟文康.公共价值是如何被创造出来的？——兼评《创造公共价值：政府战略管理》与Recognizing Public Value[J].公共行政评论，2017，10（04）：179-188.

[4]王啸宇，于海利.行动者网络视域下养老服务多元协同供给结构研究[J].学习与实践，2020（05）：113-121.

[5]丁雪萌，孙健.近二十年我国养老护理员研究的现状与趋势[J].江汉学术，2019，38（06）：26-34.