温州市党政机关办公用房管理规范化与数字化的理论与实践

周小明　卢路阳　高艳丽

摘 要：党政机关事业单位办公用房管理的规范化和数字化是落实党中央“八项规定”精神和提高行政效能的具体举措，意义重大。温州出台系列规范性文件推进党政机关事业单位办公用房的集中统一管理。以此为基础，制定系列标准文件推进规范化建设，同时通过“1+2+5+N”模式实现数字化管理。温州还将通过明晰权属，彻底解决历史遗留问题以及提高数字化管理系统活跃度等手段在规范化和数字化方面持续深化改革。

关键词：集中统一管理， 规范化， 数字化

DOI编码：10.3969/j.issn.1002-5944.2024.10.017

2012年12月4日，习近平总书记在中央政治局会议上提出关于“改进工作作风、密切联系群众”的中央八项规定。党的十八大是新中国以来我国党政机关办公用房管理的分水岭，被称为党政机关办公用房管理的“从严治党”阶段[1]。党政机关办公用房管理是落实中央“八项规定”精神，加强党风廉政建设的重要环节，同时事关党政机关运行效率，因此提高党政机关办公用房管理水平意义重大。办公用房管理经历了从分散管理到集中统一管理，当前的主要任务是在集中统一管理的基础上实现科学高效管理，规范化和数字化是实现科学高效管理的主要途径。温州一直是改革开放的前沿阵地，温州党政机关办公用房管理改革的基本方向是“一体两翼”，其中一体是集中统一管理，是总方向；两翼是标准化和信息化，它既是实现集中统一管理的手段，本身又是提高管理效率的重要抓手。温州在党政机关办公用房管理的规范化和数字化方面做了一些实验性的有益探索，通过改革希望达到三个目的：一是科学合理地配置办公用房；二是严格规范使用办公用房；三是盘活办公用房资产存量，提高使用效率。

1 推进办公用房集中统一管理

众所周知，温州是改革开放的前沿阵地，“温州模式”为探索社会主义市场经济做出了重要贡献。在党政机关办公用房制度改革方面，温州也当仁不让，积极探索，争创成为办公用房集中统一管理的先行区。在深刻领会党的十八大精神和紧跟中央改革步伐的同时，根据上级法律法规和相关文件，温州出台了一系列规范性文件。2012年7月，温州市政府印发了《关于开展市级行政事业单位房产土地清理工作的实施意见》；2013年1月，温州市委市政府发布了《关于开展市级行政事业单位办公用房制度改革的意见》，两份文件正式启动了办公用房制度改革。该项改革被媒体称为继公车、公务接待、公费出国“三公”改革后的“第四公”改革。2013年5月，温州市委市政府出台更加综合的《市级行政事业单位办公用房管理暂行办法》，正式施行办公用房集中统一管理。主要采取了三个方面的举措。

一是权属管理规范化。办公用房集中统一管理后，温州市机关事务管理局共接机关事业单位房产500多处170万平方米，但大部分房产因资料不齐、手续不全、权属不清等原因无法办理权证。为确保权属合法性，便于使用监管，在市政府的大力支持下，温州市机关事务管理局会同相关职能部门组建工作专班，建立联合会审工作机制，对无证房产逐条梳理研究，“一事一议”“一房一策”提出解决方案，克难攻坚，做到应办尽办，逐个销号，市级机关事业单位房产无权证这一历史遗留问题基本化解，夯实了办公用房统一管理基础。

二是调配保障集约化。按照集中、适用的原则，结合单位职能和用房需求，整体规划、合理调配安排办公用房。对市行政中心周边区域20幢办公大楼统一接管，按序编号命名，打破部门壁垒，统筹整合调配。加强市行政中心大院的集约化管理，出台市行政中心办公用房调配规定。为提高行政效率，将部分事业单位迁出大院，优先安排距离较远，环境较差的党政机关入驻，近年来将分散在老城区的人数较少的市级机关全部搬迁至大院。用好用足院内用房，紧凑使用面积，落实共享共用会议室、接待室等服务用房，目前院内共安排100多家单位办公，较好促进集中办公，集约利用办公和后勤保障资源。

三是处置利用合理化。温州市机关事务管理局在管房产体量大、数量多、范围广且较分散，部分零星、老旧、边远的房产不适宜用作机关事业单位办公。为避免资产闲置造成浪费，对剩余房产开展分类管理，除保留少部分待调配房产外，对其余房产进行合理处置。大部分闲置用房委托评估租赁价格，通过公共资源交易机构进行公开招租，年租金收益超2000多万元，全部上交市财政。还有少许年久破旧、无法调剂、难以出租、无拆迁计划的闲置办公用房，报财政批准后，依法进行拍卖，保证闲置房产最大化利用。

2 办公用房管理规范化建设

规范化的含义与法治化的含义很接近，主要是指有序化，即办事都有规范依据，根据规范标准统一行事，相同的事情相同处理，不同的事情不同处理，最终凸显公平。办公用房集中统一管理为规范化设立了前提，而规范化是落实集中统一管理的“法治措施”。有学者认为“机关事务集中管理的主要路径是法制化和信息化”[2]，另有实务专家认为机关事务管理要“五化”，即法治化、标准化、信息化、绩效化和社会化[3]。可见集中统一管理、法制化或规范化之间存在互为因果的关系。

2019年4月，温州市机关事务管理局被国家机关事务管理局（以下简称国管局）确定为第二批机关事务标准化综合性试点单位；2021年6月，被国管局确定为国家机关事务标准化实训试点和标准化信息化“两化融合”试点，三项试点都以高分通过了国管局验收。以试点建设为机遇，温州市机关事务管理局进一步推进办公用房管理规范化建设。

一是出台系列标准。试点建设期间，温州市机关事务管理局制定了系列标准，出台了《办公用房配置管理规范》《办公用房使用管理规范》2项温州市级地方标准，以及《办公用房权属管理规范》《办公用房移交管理规范》《办公用房调剂流程》《办公用房租用审批流程》《办公用房维修审批》《闲置办公用房出租流程》等6项内部标准，实现业务环节全覆盖。同时修订完善了若干管理内控制度，进一步规范工作流程、严格审核把关，从制度层面加强制约监督，有效防范廉政风险。

二是制定管理细则。2018年以来，国家部委、省厅（局）密集出台了办公用房管理相关文件，而温州市目前使用的规范性文件是2015年印发的《关于进一步加强市级党政机关事业单位办公用房统一管理的通知》。该文件中的部分条款与上级文件精神已不相适应，无法满足当前工作需求。因此，温州市机关事务管理局在深入调研兄弟地市有关办公用房管理工作的基础上，结合温州工作实际，拟定了《温州市党政机关和事业单位办公用房管理实施细则（试行）》，并多次征求各市直部门及县（市、区）政府意见，于2023年6月通过合法性审查，报市委市政府研究后出台。

三是规范办事流程。全面梳理办事项目、简化办事流程，提高工作效率。深化推进办公用房管理内部“最多跑一次”，依托浙政钉系统从申请提起到审核把关再到审批结束，全部实行数据流转网上办理，实现办公用房业务审批“一次不用跑”的目标。业务工作上规范程序，明确要求、严格标准，如办公用房存量调剂，由使用单位在线申请并提供“三定”规定等相关资料，温州市机关事务管理局研究确定调剂用房后，在线核发调配使用函；温州市行政中心内施工审批，由各单位线上申请，该局多处室线上联审，机关单位好评率达100%。

3 办公用房管理数字化改革

在实现集中统一管理和标准化建设的同时，温州积极推进“一体两翼”的另“一翼”建设，即信息化建设。在全省“一张网”数字化统建背景下，温州采取“全省统建+个性化定制”模式。在数据全面对接省局系统的同时，充分体现温州创新特色，运用信息化手段，围绕实用、管用、好用的目标，秉承“办公用房全生命周期数字化管理”理念，以数字化改革提升办公用房集中统一管理效能，通过数字化平台将办公用房标准化建设落地落细落实，体现标准化和信息化的“两化融合”。

3.1 数字化管理平台的建设与运行

数字化管理的基本架构是“1+2+5+N”，即1舱2端5业务N多场景。“1”指办公用房综合驾驶舱，“2”指一码（码上管房）和一平台（智慧楼宇可视化管控平台）的两端，“5”指党政机关办公用房权属管理、配置管理、处置利用管理、使用管理和维修管理的核心五种业务，“N”指多种业务功能。数字化“1+2+5+N”实现了线上业务办理、以图管房、智能分配办公用房、规范控制出租用房、多部门协同等功能。结合“掌上办公”和“掌上办事”小程序，达到办公用房管理规范透明、监管问责科学合理的总体目标。形成“一屏通览”“一键智达”、“一网通办”“一掌全控”的机关运行保障数字化协同工作场景。

“1+2+5+N”数字化管理效果最终体现在N多场景功能目标的实现上。如超标预警功能。数字平台能够实现自动识别办公室是否超标，并自动报警，温州市机关事务管理局根据超标面积情况，要求超标单位“限期内整改”，明确整改时限并设置时间节点预警，待整改完毕后，解除预警。又如，与“一卡通”联动实现动态管控功能。办公用房数字化平台与市行政中心“一卡通”系统联动，通过人、房、一卡通门禁三者关联，实现办公用房使用情况实时更新，及时掌握房间功能、人员变化情况，实现动态管控。

除此之外，“1+2+5+N”平台还专门开辟办公用房出租数字化管理栏目。改革之前，出租环节存在审批流程不严、闲置浪费等问题，监督管理存在“空白地带”，具体经营情况较难核实，容易形成漏洞。另外，通过手工登记汇总效率低下也容易出现技术性错误。数字化办公用房出租管理栏目包括基础数据、合同管理、收款管理和大数据分析等四个项目。基础数据包括承租方维护、房屋维护和权证管理三大内容。合同管理包括合同登记、合同开票、合同维护和合同统计分四个项目。收款管理包括当月收款管理、发票核销、保证金收款、水电费管理、决策预警和分摊面积管理等项目。大数据综合分析包括合同执行情况统计、出租情况统计分析和楼宇出租情况统计。通过四个项目的管理，基本达到了办公用房出租管理的透明高效。

3.2 数字化管理平台的运行效果

1舱2端5业务多场景（1+2+5+N）的数字化改革全面提升了管理效能。

首先，实现“一屏通览”效果。通过数字驾驶舱、GIS、CAD建模等手段，即时获得房产的真实面貌、使用和出租状况，全盘掌握国有闲置资产状况，提高资产利用效益。其中以图管房，从整体房屋到楼层再到房间，多维度呈现房产信息、单位信息、编制信息、超标信息、空置信息等，实现“一屏通览”，精确掌握区域房产情况。另外，结合平面图形化，使用多边形线条或圆形线条自由绘制划出某一块区域，可以查询相应的地图面积大小以及该区域内所有办公用房信息，实现可视化动态搜寻楼宇的效果。

其次，实现全生命周期管理。办公用房的规划、建设、权属确认、分配使用、变更、维修等过程如同人的生命周期。数字化平台管理模式实现了“权属清晰、规划科学、配置合理、使用规范、处置顺畅、监督有力”的办公用房周期动态管理目标。

最后，实现多系统集成可视化智慧楼宇管控。围绕市行政中心区域“智慧楼宇”理念，与相关部门合作，平台构建了集门禁管理、车辆管理、访客管理等可视化数字集成管控功能。全方位展示机关大院全貌，打破局内各处室之间的界限，实现机关大院全方位管控。

4 办公用房管理规范化和数字化的未来展望

只有不断探索实施办公用房管理的规范化和数字化，才能全面提高办公用房管理水平。通过数字化可以提高规范化建设的水平，规范化水平的提高则又助推数字化建设更加深入。

规范化建设方面，首先，建立统分结合的办公用房维修制度，确立维修职责划分、细化维修审批流程。其次，进一步规范资产盘活和处置，健全完善公开招租、出售等制度，促进国有资产效益最大化。最后，建立多方监督问责机制，构建内外结合、上下联动的监管体系。

在数字化建设方面，首先是提高数字化管理系统活跃度。开展全市系统培训，扩大用户知晓率及活跃度，达到所有党政机关工作人员都了解办公用房管理相关规范知识，每个单位的管理人员熟悉数字化操作系统的效果。其次，优化系统功能。在使用过程中，适时地全面检查并研究总结平台运行过程中存在的问题，实时更新系统数据，检查数据准确性，针对使用过程中的问题反馈，进行系统迭代升级。最后，深化“最多跑一次”改革，依托办公用房管理数字化平台，在工程项目申报、项目施工管理、办公用房分配、调剂申请、租用审批等多个环节全面实现数字化，实现业务办理“一次都不用跑”。

参考文献

[1]江国华著.法治政府要论——行为法治[M].武汉：武汉大学出版社，2021.

[2]余少祥.机关事务集中统一管理：理论与实践.[J].北京大学学报（哲学社会科学版）， 2021（1）：141-150.

[3]徐永胜.“国家机关事务管理”课程授课要点：第九讲 机关事务工作之党政机关办公用房管理[J ].中国后勤机关，2019（3）：13-18.

作者简介

周小明，法学博士，副教授，主要研究涉侨涉外法律和行政法。

卢路阳，主要研究方向为党政机关办公用房管理。

高艳丽，主要研究方向为党政机关办公用房管理。

（责任编辑：张佩玉）