欧盟对中国电动汽车实施反补贴调查的影响及对策

摘要：中国逐步掌握了全球汽车产业电气化和智能化转型话语权，对以美日欧为主的传统汽车产业格局产生了冲击，难免会遭遇各种形式的贸易保护主义。欧盟作为我国主要电动汽车企业出口目的地，已于2023年9月13日宣布对中国电动汽车展开反补贴调查。虽然此举无法从根本上阻止我国电动汽车产业全球化进程，但可能在短期内会破坏市场预期，干扰我国电动汽车企业的经营决策和业务布局并提高未来进入欧盟市场门槛和成本，需要警惕并在窗口期内做好应对准备。

关键词：电动汽车；反补贴调查；非关税贸易壁垒；全球化

中图分类号：F742"文献标志码：A"文章编号：1003-5559-（2024）05-0083-05

推动电气化转型及大力发展新能源是欧盟未来战略转型的重点，同时为缓解中国电动汽车产业快速崛起并成为全球最大汽车出口国带来的冲击，欧盟委员会主席冯德莱恩于2023年9月13日在年度欧盟国情咨文上宣布将对中国电动汽车展开反补贴调查（吕红星，2023）[1]，与同年8月17日正式生效的《欧盟电池与废电池法规》（简称《新电池法》）形成了非关税贸易壁垒组合拳，以期重新掌握全球汽车产业电气化转型主导权，这与美国于2022年9月发布的《通胀削减法案》有相似目的（1）。中国新能源汽车产业的快速崛起明显冲击着以美日欧为主的传统汽车产业格局，将不可避免遭遇各种形式的贸易保护主义。中国电动汽车产业的发展已经进入技术创新和市场驱动发展阶段，在整车、动力电池、车载芯片和操作系统等关键领域均培育出具有全球性竞争力的头部企业，比如比亚迪、宁德时代、华为等。依托日益完善的产业链和供应链，中国电动汽车产业全球化进程难以阻挡，可从容面对各种贸易壁垒，但也要未雨绸缪并谨慎处理。

一、欧盟对中国电动汽车反补贴调查的原因

（一）担忧汽车产业在贸易和工业结构的重要地位被削弱

根据欧洲汽车业协会发布的《TheAutomo-bileIndustryPocketGuide2023/2024》显示，欧盟汽车制造业直接提供的340万个就业岗位占欧盟制造业就业总量的11%以上，而直接或间接在汽车行业就业人员高达1330万人，占欧盟总人口的约为6.1%；仅欧盟15国的汽车制造业税收就达到4130亿欧元，几乎是欧盟预算总额的3倍；2022年欧盟汽车出口额1580亿欧元，创造了960亿欧元的贸易顺差，同年欧盟货物贸易出现了高达4320亿欧元的逆差。然而，由于传统燃油汽车产业规模庞大，加上经济社会数字化转型进程相对滞后，欧盟汽车产业电气化转型步伐较为缓慢，在全球电动汽车市场逐渐丧失先机。为此，法国等部分成员国积极施压要求欧盟保护汽车产业发展。

（二）担忧中国电动汽车凭借成本和价格优势冲击欧盟市场

我国电动汽车整体成本与同级别竞争车型相比明显较低。根据行业趋势分析机构JATODy-namics的研究，自2015年以来，欧洲电动汽车的平均价格从4.9万欧元上涨至5.6万欧元，美国的平均价格从5.3万欧元上涨至6.4万欧元，而我国电动车的平均价格则从6.7万欧元下降至3.2万欧元。2023年我国出口汽车491万辆，超越日本成为全球最大汽车出口国，其中新能源汽车出口量达到120万辆。当前，我国电动汽车在欧盟的市场份额约为8%，预计到2025年将达15%。引发欧盟委员会紧张的不仅是我国新能源汽车整车出口规模快速上升，还包括来自电池及其他零部件全产业链崛起带来的挑战。在动力电池领域，欧盟缺乏完整的供应链体系，严重依赖进口，技术上也落后于中日韩。根据SNEResearch公布的2022年全球动力电池装车量前十排行榜中，中国有六家动力电池企业上榜，占全球市场份额的60.4%。2019—2022年，我国动力电池在欧洲市场占比从11.8%提升至34.0%。

二、欧盟对中国电动汽车反补贴调查的主要内容及特点

欧盟对中国电动汽车发动反补贴调查是由欧盟委员会在原审阶段主动提出，主要依据是2022年12月通过的《关于可能扭曲欧盟市场的非欧盟成员国政府补贴的规定》，调查重点不再是防范我国电动车低价倾销，而是防范可能改变欧盟汽车产业及市场秩序的企业并购和公共项目招投标，补贴调查对象及内容更加宽泛（曾兴，2023）[2]，具有明显针对性，与一般由欧盟成员国或产业界提出的反补贴调查明显不同，也与一般的反补贴反倾销调查不同（林平，2023）[3]。反补贴调查过程将耗时9—13个月，调查结果是否会导致对中国电动汽车征收惩罚性关税则需要由欧盟27个成员国通过表决程序决定。欧盟此次针对中国电动汽车的反补贴调查具有以下明显特点：

一是设立申报审查机制。要求他国企业在欧盟境内如果要参与并购交易或公共项目采购时，必须确保其没有拿到过大额政府补贴，拿过补贴的项目需申报并经过审查核准后才能继续交易。

二是调查内容非常详细。涵盖电动汽车基本信息、产品描述、公司概况、国内销售、对欧销售、生产成本、公司利润等多个方面，甚至连电池配方细节都要求披露。

三是“政府补贴”宽泛化。由于中国电动汽车在智能化、技术研发等领域具有优势，和欧盟汽车平均售价持平甚至更高，也比中国国内相同车型的售价更高，欧盟无法再采取之前针对中国光伏及轮胎产业开展的反补贴、反倾销调查等措施来限制中国电动汽车在欧盟市场的崛起。中国早期发展电动车产业实施的补贴政策也合乎WTO的规定，欧盟市场同样也在执行新能源汽车补贴且部分国家力度高于中国。调查范围不仅包括财政拨款，也包括其他国有机构的资助，涉及直接资助、以优于市场利率的条件提供政府贷款、税收优惠等形式，只要认定这些优惠确实让企业获得了比正常市场竞争更好的条件就视为获得政府补贴。

此外，除了反补贴调查，欧盟《新电池法》也同样不可轻视。2022年12月欧洲议会与欧洲理事会达成了关于《新电池法》的相关协议并于2023年8月17日正式生效。《新电池法》以强制性的规章制度对电池的回收循环利用作出细致的规定且有明确时间节点，同时就电池产品的全生命周期管理问题针对相关企业也提出了更高要求——分别涉及废旧锂离子电池再生料比重、便携式电池和轻型交通工具电池收集率目标、电池回收效率和材料回收率等。表面上，《新电池法》是对所有欧盟市场参与者都公平的规则，但由于要求披露详细的生产全流程、电池配方、碳足迹等信息，先行电池企业面临核心技术泄露风险，可大幅度延缓中日韩电池进入欧盟的步伐。

三、欧盟各方面对中国电动车反补贴调查存在分歧

对是否应该对中国电动车开展反补贴调查，欧盟及成员国、汽车企业各方存在分歧。

（一）欧盟成员国对反补贴调查存在分歧

培育具有全球竞争力的电池产业是欧盟在绿色能源转型背景下的当务之急，虽然对反补贴调查则出现明显分歧，但对出台《新电池法》意见较为一致。自欧委会强硬宣布启动对我国电动汽车发动反补贴调查以来，欧盟内部反应不一，尤其是德国和法国两大汽车大国的态度截然不同。近年来，法系汽车在我国的市场份额长期不足0.5%，而德系汽车在中国市场占有率常年稳定在20%左右。因此，法国政府积极支持欧盟对我国电动汽车实施贸易保护措施，马克龙总统甚至提出法国电动汽车行业要实现100%法国制造的目标。德国政府则采取更为审慎甚至反对态度（青木，2023）[4]。此外，欧盟其他成员国汽车产业规模相对较低，考虑到中欧经贸规模庞大且涉及面广泛，支持反倾销措施的意愿并不强烈。

（二）欧洲汽车企业倾向于支持反补贴调查

面对众多技术更先进、续航时间更长、车型更丰富、智能程度更高、价格更低廉的中国电动汽车，欧洲汽车企业感受到前所未有的竞争压力，因此普遍倾向支持反补贴调查。欧洲汽车制造商协会认为从欧盟到成员国家层面都缺乏加速电动汽车市场推广的措施，导致欧洲本土车企生产的电动汽车价格偏高，关键的动力电池缺乏完整的供应链，严重依赖进口且技术上也落后于中日韩。2023年的慕尼黑车展上我国包括整车、三电系统、智能汽车软硬件供应商等领域的参展企业数量超过50余家，约占总参展企业（675家）的7.4%，对欧盟的大众、宝马、标致、雷诺和菲亚特等品牌造成明显冲击。由于市场定位相似，欧洲主要车企对我国进军欧洲市场的汽车品牌尤为警惕。Stellantis集团、雷诺集团、大众汽车集团的高管都曾公开担忧价格竞争力不及中国车企，计划推出更平价的电动车型。但是，由于欧盟缺乏动力电池及智能化方面的完整产业链供应链支撑，加上更加低廉的电动车投入市场还需要两三年时间，因此为保住市场份额欧盟汽车企业希望通过反补贴调查等措施延缓中国品牌大规模进入欧洲的步伐。

（三）欧盟可能联合美国对我国电动汽车打压围堵

为遏制我国崛起，美国一直推动欧盟共同打压围堵中国。在电动汽车领域，美国于2022年9月发布的《通胀削减法案》宣布提供3690亿美元补贴用以支持电动汽车、关键矿物、清洁能源及发电设施的生产和投资，同时明确从2023年起拥有中国零部件的电动汽车在美国市场不再有资格获得任何补贴。作为全球最大的智能化技术创新大国，美国频频以“国家安全”为借口，对我国电动汽车企业在美国投资合作进行严格的调查，提高市场进入门槛和扩大投资成本。如宁德时代与福特汽车在美国密歇根州共建电池工厂，多次遭到美国政府和民众的干扰和反对。因此，在国际电动汽车市场上，为遏制中国电动汽车产业的快速崛起，欧盟可能联合美国对我国电动汽车打压围堵。

四、欧盟对我国电动汽车启动反补贴调查的主要影响

（一）短期内对中资比例较高的中国品牌出口有冲击，可能被征收惩罚性关税

欧盟反补贴调查对我国电动汽车企业全球布局影响总体有限，对中资比例较高的品牌影响相对较大，可能被征收惩罚性关税，但调查结果具有不确定性。一方面，在欧洲销量较高的上汽MG、东风易捷特、吉利领克等车企等均有欧资或者欧洲品牌背景且在欧洲具备产地，大概率可以通过各种手段规避反补贴调查。但中资比例较高的比亚迪、长城、蔚来、小鹏等中国品牌将成为主要的利益受损方，因为此次反补贴调查重点不再是防范中国电动车的低价倾销，而是防范可能改变欧盟汽车产业及市场秩序的企业并购和公共项目招投标，补贴调查对象及内容更加宽泛，具有明显针对性。另一方面，此次反补贴调查需要较长时间且结果有不确定性。按照欧盟历次反补贴调查程序，从调查启动到制定相应措施大约需要12—13个月，足够我国电动汽车企业制定应对措施；同时我国对电动汽车的直接补贴已于2023年初停止，加上中欧汽车产业合作规模庞大，如果对我国电动汽车加征关税可能遭遇欧洲部分成员国和车企反对，所以此次调查走向具有不确定性。尽管此次欧盟启动调查尚未有定论，但如果我国电动汽车企业被欧盟认定存在补贴问题，将可能被征收高额的惩罚性关税，具体惩罚力度可参考近几年遭遇欧盟双反调查（姚国顺，2014）[5]的中国轮胎、轮毂、石墨电极等产品的惩罚性税率分别为61.76%、66.4%、74.9%。除了惩罚性关税，还可能面临加征进口关税的可能。目前，欧盟对我国进口电动汽车征收10%的关税，加征进口关税极有可能参照同期美国对中国电动车征收27.5%的关税水平。

（二）中长期形成可能对我国电动汽车产业链贸易壁垒组合，未来进入欧盟市场的成本和门槛提高

欧盟《新电池法》《外国补贴条例》等多项欧盟新政策法规在2023年8月正式生效，要求在欧盟销售的动力电池和工业电池须具备碳足迹声明和标签及数字电池护照，对电池重要原材料的回收比例也有相关要求，这与我国2018年颁布的《中国电池管理办法》的审查要求和标准有明显不同。种种迹象表明，中长期内我国电动汽车出口欧盟市场，除了要应对欧盟的反补贴调查之外，还需警惕其针对电动汽车产业链相关环节设置的一系列非关税贸易壁垒，导致未来我国汽车企业到欧盟本地建厂、参与公共项目投标的难度也会明显增加。此外，欧盟《新电池法》对碳足迹、电池回收、回收材料使用、尽职调查等提出了明确的要求，当前我国电动汽车采用的动力电池还不能满足新要求，将来进入欧盟市场的门槛和成本会明显提高。未来要开拓欧盟汽车市场，我国电动汽车企业有两种选择，包括在欧洲本地化建厂进程和本地化运营、与欧盟汽车企业开展合作。如上汽集团、比亚迪、长城等汽车企业已确定要在欧洲建设整车基地项目并加快选址进程，为配合本土化采购比例要超过60%才能规避反补贴调查的需要，宁德时代、比亚迪等国内部分电池及汽车零配件企业也正积极考虑跟随整车企业出海。

（三）对国际汽车产业链供应链形成负面示范效应，扰乱全球汽车产业链供应链

当前汽车产业链和供应链全球化程度日益提升，错综复杂，欧盟单方面发起的反补贴调查可能对国际汽车产业链供应链形成负面示范效应。由我国出口电动车到欧盟的企业并非都是纯粹的中国企业，如特斯拉和东风易捷特是我国对欧盟出口前两名的电动车企业，其中特斯拉为美国独资企业，东风易捷特的外资占比也达到了50%，其他大部分车企与外资也有密切关系，因此欧盟的反补贴调查名义上针对中国电动车企业，实际上将可能严重扰乱和扭曲包括欧盟在内的全球汽车产业链和供应链。在当前地缘政治不稳定的背景下，欧盟针对我国电动车的反补贴调查还有可能引发示范效应，引发其他国家和地区对我国电动汽车的反倾销调查，进一步抑制我国电动汽车全球化进程，形成连锁反应影响到全球电动汽车市场的竞争格局和发展趋势。

五、应对欧盟对我国电动汽车反补贴调查的若干建议

（一）加强中欧经贸高层对话协商并做好对等反击准备

国家层面积极主动敦促欧盟从维护全球产业链供应链稳定以及中欧全面战略伙伴关系的大局出发，与中方开展对话磋商，为中欧电动汽车产业共同发展营造公平且可预期的市场环境。考虑到欧盟内部对此次反补贴调查意见差异较大，应积极争取德国、匈牙利等主要国家的支持，协同发力减少贸易摩擦。尽管我国在汽车产业领域实施了较为全面的开放政策（巫细波，2018）[6]，但面对欧盟不合理、不开放贸易政策，着手设立中国电动汽车出海政策工具箱并制定反制措施，做好对欧盟尤其是法国实施对等反击准备。

（二）引导电动汽车企业积极应对和调整欧盟业务

根据WTO相关规定，反补贴调查最长时间为18个月，但欧盟的反补贴调查必须在启动后的13个月内实施措施，临时措施必须在不迟于9个月内实施。因此，反补贴调查启动后我国电动汽车企业要在13个月内完成各种出口安排、业务调整、供应链优化等工作，尽量将不利影响降至最小。如果反补贴调查最终落实，我国汽车企业要去欧盟本地建厂且本地化采购比例要超60%才能规避掉反补贴关税。因此，需加大力度支持我国电动车整车、电池及关联核心供应环节加速在欧盟落地，重点围绕“一带一路”沿线国家和地区，引导企业积极开拓东南亚、南美洲、中亚、俄罗斯等汽车市场替代欧盟市场。

（三）加快推动电动汽车产业出海布局模式转变

目前，我国电动汽车出口多以整车出口为主要业务，面临运输成本增长、地缘政治冲突、不同地域关税壁垒等不确定性因素影响较大，必须加快构建我国电动汽车产业出海新秩序。参照日韩汽车产业全球化发展经验，除了整车出口之后，可灵活应用CKD组装、SKD组装、CBU生产等模式调整海外业务（2），推动汽车企业加快海外建厂步伐，建立更加独立的海外服务中心、数据中心、技术中心及海外投资机构，鼓励整车、动力电池、充电设施等上下游企业协同出海，由产品出口转向制造服务出口，形成完善且相对独立的海外业务体系。

（四）支持汽车动力电池产业转型升级，创建中国版《新电池法》

虽然欧盟反补贴调查和《新电池法》在短期内会给我国电动汽车企业形成一定压力，但也会倒逼我国电动汽车及电池企业在生产制造、回收利用、碳足迹、数字护照等多方面的转型升级，形成更加有竞争力的全球化发展能力。事实上，我国电动汽车及电池产业的全球化升级不仅需要企业在市场上占据绝对份额，而且需要在电动汽车、电池等行业标准制定上掌握国际话语权。因此，须积极主动适应欧盟《新电池法》，可考虑督促广东、上海、吉林、重庆等主要汽车省市率先设立“电池升级”专项扶持资金，充分借助上汽集团、比亚迪、东风汽车、广汽集团、吉利汽车等“链主”企业龙头作用，协同宁德时代、弗迪电池、中创新航、亿纬锂能、国轩高科等电池企业聚焦推进汽车动力、消费电子等各领域电池的碳足迹标准、碳标签、电池数字护照发展，尽快与国际碳排放标准、数据库对接互认，积极创建中国版《新电池法》。

（五）不断完善电动汽车产业全球化发展中长期战略

国际化发展水平是检验我国汽车产业发展水平的重要标准，也是我国走向汽车强国的必由之路，再艰难也不能放弃欧美等发达市场。因此，电动汽车产业必须坚定全球化发展战略，并做好有效应对各种不公平贸易壁垒的准备。同时，进一步提升国内新能源汽车市场开放度和包容性，吸引全球汽车企业共同开拓国内市场，重点加强与欧洲国家和汽车企业在技术、标准、研发、生产等方面的全方位合作，营造“以市场换市场”的国际经贸关系，提高对我国实施贸易壁垒或限制政策的成本。

注释：

（1）此法案主要目的之一就是美国为本土电动车产业提供高额补贴，带有强烈的单边主义和保护主义色彩，构成对其他国家相关产业歧视性对待。

（2）CKD（CompletelyKnockedDown）、SKD（Semi-KnockedDown）和CBU（CompletelyBuilt-Up）表示不同的汽车组装方式，其中CKD是以全散件形式出口并在目标国组装成整车，SKD则以半成品或零部件形式并在目标国组装成整车，CBU是指汽车在生产国完成整车组装并出口到目标国。

参考文献：

[1]吕红星.积极应对欧盟对华电动汽车反补贴调查[N].中国经济时报，2023-10-09（2）.

[2]曾兴.欧盟对华实施电动车反补贴调查[J].汽车观察，2023（5）：18-19.

[3]林平，魏昕.欧盟外国补贴监管政策的动因、特征及影响[J].财经问题研究，2023（7）：55-66.

[4]青木.德国车企抱怨欧盟对华反补贴调查[N].环球时报，2023-10-12（3）.

[5]姚国顺.我国应对“双反”调查的问题与对策研究[D].大连：东北财经大学，2015.

[6]巫细波.新一轮产业开放对汽车业的影响[J].开放导报，2018（5）：76-79.

ImpactandCountermeasuresoftheEU'sAnti-SubsidyInvestigationonChineseElectricVehicles

WUXibo，QINJian，CHENZhiying

（GuangzhouAcademyofSocialSciences，Guangzhou，Guangdong510410，China）

Abstract：Chinahasgraduallygaineddiscoursepowerintheelectrificationandintelligenttransformationoftheglobalautomotiveindustry，impactingthetraditionalautomotiveindustrystructuredominatedbytheUnitedStates，JapanandEurope，andwillinevitablyencountervariousformsoftradeprotectionism.TheEuropeanUnionasamajorexportdestinationforChineseelectricvehiclecompanies，announcedonSeptember13，2023thatitwouldlaunchananti-subsidyinvestigationintoChina'selectricvehicles.Althoughtheanti-subsidyinvestigationcannotfundamentallystoptheglobalizationprocessofChina'selectricvehicleindustry，itmaydisruptmarketexpectationsandinterferewiththemanagementdecisionsandbusinesslayoutsofChina'selectricvehiclecompaniesintheshortterm.ItcouldalsoraisetheentrythresholdandcostsofenteringtheEUmarketinthefuture.Thus，itisnecessarytoremainvigilantandprepareforcountermeasuresduringthewindowperiod.

Keywords：electricvehicles;anti-subsidyinvestigation;non-tarifftradebarriers;globalization

（责任编辑：窦静）