论“小切口”立法的实践品格

2024-06-07邹庆键陈聪艺付臻

人大研究 2024年5期

邹庆键陈聪艺付臻

2020年11月16日，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出：“要研究丰富立法形式，可以搞一些‘大块头，也要搞一些‘小快灵，增强立法的针对性、适用性、可操作性。”2021年3月8日，时任全国人大常委会委员长栗战书在全国人大常委会工作报告中提出：“聚焦特定领域、特殊问题，积极开展‘小切口立法，拓展了立法工作方法和路径，标志着立法工作进一步向专业化、具体化方向发展。”这表明，近年来“小切口”“小快灵”立法模式已经“异军突起”，从“个案探索”迈向更广阔的立法舞台。它之所以能开辟出一条完善中国特色社会主义法律体系的全新路径，化身一道独特的法治风景线，展示出蓬勃的生命力，不仅在于立法理论界的贡献，更在于它具有鲜明的实践品格，即源于依法治国的实践，融入依法治国的实践，丰富于依法治国的实践。

一、源于依法治国实践——“小切口”立法模式的基础

“小切口”立法模式既不是从象牙塔里横空出世，也不是靠概念演绎和逻辑推理而来，从根本上说，它直接源于我国全面推进依法治国的伟大实践，有着坚实的实践品格和切实的现实呼唤。它体现了时代潮流、时代气息，是对地方立法发展进程中出现的新问题、新挑战的积极回应，与广大人民群众的创造实践紧密相连。

（一）“法典化”进程中的“小切口”探索。中华法系是以法典为统率的成文法体系，“法典化”构成中国法律史之悠久传统。中国改革开放以来的法治建设，从某种意义上亦可以说是一个“法典化”的过程。但实践表明，这些“法典化”的“大块头”法律也暴露出“针对性不足、操作性不强、立法不及时等问题”。因此，理论和实践界开始反思“大块头”立法的缺陷，主张在科学立法的指导下，必须充分关注法律部门之间的差异。虽然法典作为一项工具，可有效提升治理能力现代化，但这并不意味着所有立法都必须以法典化的形式开展。2007 年上海市人大常委会审议通过《上海市促进大型科学仪器设施共享规定》，被认为是较早期典型的“小切口”立法模式。2018年12月27日，北京市人大常委会通过《北京市小规模食品生产经营管理规定》，该规定不再分章节，内容简洁明确，便于理解和执行，此时“小切口”立法已作为一个明确的概念被提出。自此，“小切口”立法模式开始引发社会关注，这一做法也为设区的市立法工作开拓了思路，提供了启示。由此看出，“小切口”立法模式是针对法治建设进程中迫切需要解决的问题的一次大胆探索，是从实际出发，及时、敏锐地总结过往立法经验，在“法典化”进程中探索出一种适合中国国情的立法实践模式。

（二）精细化治理中的“小切口”探索。社会治理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。当今，现代风险社会已经日益成为人们普遍的共识，为了更好应对社会发展过程中出现的不确定性、动态性、复杂性等问题，精细化治理已经成为各地社会治理理论与实践变革的核心，中国的社会治理正在经历走向“精细治理”的历史转型。对于一个超大规模性社会，复杂性、风险性总是相伴相随，多元化、差异化需求也会更加凸显，这就要求社会治理体系在实现公共目标的同时，也要提升满足差异需求的效率，这也是精细化治理理念提出的内在逻辑。在此背景下，立法领域的“小切口”“小快灵”模式就应运而生。所谓“小”，就是聚焦差异性，“小身材”蕴含立法的“大智慧”，“小问题”寄托民生的“大情怀”；“快”就是聚焦基层治理中急愁难盼的民生事项，立法过程不能拖沓，要富有节奏，提升社会治理效率；“灵”就是旨在解决具体问题，出台一系列具有可操作性的规范，应对风险社会不确定的需求，积小胜为大胜，进而推动实现国家战略。

二、融入依法治国实践——“小切口”立法模式科学性的根本保证

“小切口”立法模式是否可行，是否具有科学性和生命力，必须来源于实践，融入于实践，接受实践的检验。因为“人的思维是否具有客观的真理性，这不是一个理论问题，而是一个实践问题。人应该在实践中证明自己思维的真理性，即自己思维的理实性和力量”。“小切口”立法模式来源于全面推进依法治国进程中的实践，要始终坚持融入实践，在实践中接受检验，并不断丰富实践形式和检验标准，彻底彰显其实践品格。

（一）“小切口”的“口”是否精准？“小切口”的概念来自医学，也就是我们所说的“微创”，一定要精准、精确诊断病灶。首先，如何发现问题、确定问题。当社会治理出现“缝隙”，如何以问题为导向，就需要我们不但要筛选问题的“面”，还要把脉症结的“点”。“面”是国家法在地方治理的概括，“点”是发现“堵点”“难点”“空白”“争议”，或者是“最后一公里”。这些“点”不在会议室，也不在文件中，而是在群众的強烈反映中，在矛盾的集中爆发处，因而要认真开展立项的社情民意调查。其次，这些“点”是否凸显了地方特色，回应了地方治理问题。地方特色是地方立法存在的价值所在，没有特色的地方立法就犹如没有灵魂的躯壳。如何看待地方特色，应从两个方面理解。一是反映出地方的特殊性、差异性，注重解决本地区的突出问题，比如《厦门经济特区鼓浪屿世界文化遗产保护条例》；二是针对各地都可能存在的“普泛”问题提出独特的解决方案，为其他地区解决类似问题提供探索性经验，比如《福建省餐饮服务从业人员佩戴口罩的规定》《厦门经济特区医疗卫生人员职业暴露防护若干规定》。最后，要不要进行“微创”手术？立法者要有审慎立法的理念，要秉持立法谦抑性和节制性。并不是所有问题都需要用立法来解决，社会治理特别是基层治理，遇到的问题形形色色，这些问题是立法问题还是执法问题？其他社会治理手段有没有穷尽？有没有其他的“非法律”替代方案？其他社会调整手段是否足以有效调整社会关系？涉及的问题有没有被相关规范性文件所涵盖？这些思考就需要认真梳理“问题”所涉及的法律规范体系和现有的社会治理措施。

（二）“小切口”的“切”是否精细？对于如何“切”，主要是体现效率和精细化，包括“小步快走”“较短时间内出台”“体例简约，不设章节”“题目小、内容细、结构精”“立得住、行得通、真管用”“以最小成本实现立法行动的最大收益”等内容。对此，还应该把握几层关系。一是上位法尚无规定，结合地方治理需要，如何先行先试。例如，《道路交通安全法》第三十五条明确规定，机动车、非机动车实行右侧通行，但对于行人应“靠左”“靠右”还是“随意通行”却没有要求。《厦门经济特区斑马线交通安全管理规定》作为全国首部斑马线安全管理的地方性法规，充分发挥特区立法权的创设性优势，设置“倡导行人通过斑马线靠右侧通行”的条款，从而使通行变得更为合理、有序、高效，避免随意混行带来的混乱和安全隐患。二是对于上位法有所涉及但不够明确的，如何因地制宜地进行细化补充。也就是说，“小切口”立法理应继承地方立法所承载的对法律法规细化补充的功能。例如，《中共中央关于加强新时代公安工作的意见》要求加强地方立法，细化辅警岗位职责、权利义务、职业保障。《厦门经济特区公安机关警务辅助人员条例》在全国关于辅警地方立法中，首次不做文职和勤务辅警种类区分，采取“以岗定人”原则，打通文职、勤务辅警使用限定，构建“综合用辅、一辅多能”的动态管理机制，增强综合警务实效。三是法律与现实、政治政策等具有不可分割的天然联系，对于上位法有明确规定但政策层面又有新要求的，要研究政治决策与立法决策如何衔接，研究如何进行必要的变通，为下一步改革提供立法依据和制度空间。例如，目前存在公安和司法行政机关两套强制隔离戒毒机制，实践中存在如何协调和衔接问题，不利于行政资源的集约高效利用。为此，《厦门经济特区禁毒若干规定》充分发挥特区立法的制度优势，率先破冰试水。其中，第十四条规定，“建立强制隔离戒毒统一执行机制，提高强制隔离戒毒工作的高效便捷、集约专业水平”，为接下来的改革提供了坚实法治保障。

三、丰富依法治国实践——开拓“小切口”立法模式新境界

近年来，“小切口”“小快灵”立法模式已基本覆盖各个治理领域，成为各地探索建立立法快速响应机制的重要模式。对此，我们应该坚持改革与创新思维，在习近平法治思想基本观点和基本方法的指导下，坚持从实践中来，扎根实践、融入实践，在实践中不断探索，结合“小切口”立法中的新现象、新问题、新经验，为立法理论和立法实践提供新的研究方法和研究范式。

（一）立法方法的返璞归真。立法作为社会科学的一部分，其对“真理”的追求往往需要“方法”来呈现。立法的初心是强调真理性和本体性问题，强调法律的创制与“立法的环境”主客观等因素的融合，强调“法律的价值安排与价值的实现程序”。但伴随着法律实证主义的发展，立法学开始强调规则创制的技术与方法问题，在此基础上，立法背后的道德、伦理、政治等真理性和本体性问题则往往被立法规范、立法技术所湮没。立法的目的是追求体系性、完整性和融贯性，对应的主要是稳定、可预见等价值。在这个“方法论”的指引下，地方立法在结构与体量上掀起了向中央立法看齐的热潮，过于注重体系的构建成为地方立法存在的突出问题。以地方性法规为例，往往呈现出“大而全”、复杂的结构形态，在内容方面也求大求全，与上位法有许多不必要的重复，造成了对上位法的撕裂。

近年来，“小切口”立法模式“忽如一夜春风来”，正是立法方法的返璞归真。地方“小切口”立法采用实用、简易的体例开展单项立法，有几条立几条，要用几条制定几条，有效降低立法难度，加快立法速度，提升立法效果，及时高效地回应了地方治理的难点与痛点，突出强调了立法的实践品格。既实现了对地方治理需求的精准回应，又回归到立法本体，摆脱了对立法技术的过度依赖和立法方法的异化。因此，“小切口”立法模式反对纯粹技术，避免过度关注立法技术方法而遮蔽立法本体性问题，以其鲜明的实践品格宣扬了立法真理原则和求真务实精神。

（二）立法模式的成熟定型。从立法方法返璞归真的理念导向转变为一种立法模式的成熟定型，需要经历一定的时间和经验积累。应该指出，当前“小切口”立法作为一种立法模式，尚处于“摸着石头过河”阶段，无论是实践探索还是学理研究都还存在各种争议，立法选题如何确定？立法论证应满足什么样的前提条件？立法的结构体例与规范构造应如何确定？碎片化的“小切口”立法如何与体系化的社会主义法律体系相融合等等，这些问题都需要理性地进行系统化分析。我们要避免走向另一个极端，一是不刻意追求“小快灵”“小切口”立法模式。要坚持求真务实理念，针对具体的社会治理问题需要，能统则统、当分则分，而不能为了追求“小切口”就简单采用碎片式、拆解式的立法方式。二是不能为了“小切口”而“切”。“小切口”实则是问题導向式立法模式，不追求立法体例的完备性与自足性，把立法重点放在问题解决上。实践中，如果随着科学论证和民主决策，发现问题需要跨部门协同治理，就应当及时调整思路，将“小切口”转为“大块头”综合式立法模式。三是在结构精、内容细方面，地方“小切口”立法所秉持的问题导向思维就是要舍弃对法律体系完备的追求，转投向精细化立法结构，但也不能以条文数量多寡来评判是否“结构精”，还是要将重心放在问题解决的针对性与有效性上。

结语

“小切口”“小快灵”立法丰富了我国的立法形式，是法典化进程中一道亮丽的风景，折射出我国治理能力和治理体系现代化的求真务实理念。诚如习近平总书记所言，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。“小切口”立法从最初的探索到成为一种潮流，呼应了人民群众对立法的期待，始终显示出其鲜明的实践品格。但我们必须认清的一个事实是，“小切口”立法模式还处于“青春期”，并未达到完全成熟的状态。因此，各地在立法实践中应始终保持理性态度，要处理好“小切口”与“大块头”的关系，认真对待问题的真实需求，审慎规划“小切口”立法项目，科学论证“小切口”立法方案，切忌人云亦云，避免立法政绩冲动。同时，要积极开展学理研究，针对“小切口”立法的实践情况开展立法后评估，及时对该立法模式进行矫正和重塑，最终实现法的理论、法的规范和法的实践相统一。

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