地方政府治理能力、审计监督与基本公共服务均等化发展

陈浩 许亚英

摘 要：通过构建地方政府治理能力、审计监督与基本公共服务均等化发展的分析框架，基于2011-2021年长三角核心城市面板数据进行实证研究发现，地方政府治理能力是影响长三角地区基本公共服务均等化发展水平的重要因素，其中资源治理能力和工具治理能力呈现正向作用。审计监督的揭示和纠偏功能可以有效提升政府治理能力对基本公共服务均等化发展的驱动作用，但审计揭示功能对协同治理能力的作用不明显。长三角地区应当重视发挥地方政府治理能力对推动公共服务均等化发展的关键作用，同时注重审计监督的激励约束功能。

关键词：地方政府治理能力；基本公共服务均等化；审计监督；系统GMM模型

中图分类号：F239.44；D63-3文献标志码：A文章编号：1672-626X（2024）03-0037-15

收稿日期：2024-03-12

基金项目：国家社会科学基金项目“城乡公共服务一体化发展的战略阶段、跃迁机制与路径政策研究”（18BGL255）

作者简介：陈浩（1975- ），男，江苏仪征人，江苏大学管理学院教授，管理学博士，研究方向为公共服务与农村公共管理；许亚英（1998- ），女，浙江桐乡人，江苏大学管理学院硕士研究生，研究方向为政府管理和公共政策。

一、问题的提出

推进基本公共服务均等化发展是新时代我国公共服务领域的重要宏观方略，同时也是改革政府行政职能和建设服务型政府的核心内容。党的十八大以来，伴随一系列的顶层制度设计，我国总体形成了基本公共服务均等化发展的体系架构［1］，先后制定实施了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2018〕6号）、《国家基本公共服务标准（2021年版）》等制度规范，明确了地方政府在区域基本公共服务均等化发展中的主体责任，从而构筑了驱动地方政府履职公共服务供给治理的制度安排与政治势能。

然而，已有研究表明，即便是在经济发达的长三角地区，虽然近年来基本公共服务均等化总体水平得到持续攀升，但不同城市间的发展不均衡现象仍显著，尤其是在公共服务供给质量和效能方面存在较大的地区差距［2］，从而构成了对新时代长三角地区追求共同富裕目标和率先实现中国式现代化的突出障碍。那么，在当前国家实施基本公共服务均等化战略背景下，不同区域基本公共服务均等化发展差距的成因何在？对此，学界已从地区禀赋财力差距［3］、财政配置结构［4］、政策供给水平［5］、公共服务数字化技术［6］等有形资源层面予以合理解释，但较少关注地方政府治理能力这一无形要素。从属性看，区域公共服务均等化发展程度体现了地方政府的公共服务决策及其治理过程，其既受到纵向体制与政治势能的宏观推动，也受到本地居民需求变迁的微观拉动，但本质上是地方政府治理能力因素的内生驱动，这是因为地方政府承担了区域公共服务治理的主体角色，其既是贯彻上级公共服务发展方针并转化为本地政策的实施者，也是推动本地公共服务治理体制创新和均等化供给的决策者，同时更是区域公共服务协作治理网络构建的组织者和监督人［7］。因此，逻辑意义上，提升地方政府的治理能力将有助于增强其履行公共服务供给治理水平。此外，基于中国特色的政治情境下，纵向府际监督机制对有效规制地方政府行为发挥着重要作用，应发挥政府审计监督对规范地方政府经济治理行为、防治基层违规腐败和维护民众权益等领域不可替代的专业监督功能［8］。

基于此，本文尝试构建面板回归模型和调节效应模型，实证分析2011-2021年长三角核心城市政府治理能力对基本公共服务均等化发展的影响。本文可能的边际贡献在于：第一，丰富和补充了地方政府治理能力和基本公共服务均等化发展的关系研究，将以往学者研究的政府治理能力内涵进一步扩展，从总体与结构层面分别探讨政府治理能力因素对区域基本公共服务均等化发展水平的影响效应；第二，从审计监督视角出发，厘清并检验纵向审计监督对规制地方政府在区域公共服务均等化治理中的作用机制，为提升地方政府治理能力进而促进基本公共服务均等化发展提供新的思路。

二、文献综述

党的十六届五中全会首次提出基本公共服务均等化概念，自此之后，公共服务均等化主题一直是学界的研究热点領域，积淀了丰富的研究成果。早期的研究侧重于公共服务均等化理论内涵，涉及基本公共服务的概念与划分［9］，公共服务均等化涵义，具体包括结果均等［10］、机会与能力均等［11］和动态均等［12］等。随着研究的深入，区域公共服务均等化发展水平评价也备受关注。学界分别从地区发展差距、公共服务投入产出效率、民众满意度和公共政策有效性等不同维度构筑了区域公共服务均等化水平的评价模型，评价方法包括熵指数法、泰尔指数、基尼系数等。近年来，伴随国家公共服务均等化政策的演进，也有学者提出了新的评价理念和指标方法，比如姜晓萍和康健（2020）基于实现程度，构建了包含政策环境公平、供给程度和民众满意的公共服务均等化水平三重评价维度与指标体系等等［13］。

大量文献从不同视角对区域公共服务均等化发展水平的影响因素进行了探究，但基于地方政府层面的研究偏少，且现有相关文献大多聚焦于府际财政体制和地方政府建设等因素的影响方面。在府际财政体制方面，Grisorio和Prota（2015）研究发现财政权力的下放会促使地方政府选择挤压民生类公共服务财政支出比例［14］，进而长期影响公共服务的供给质量［15］。吕芳（2021）认为，受制于条块差异与财政分权体制，地方公共服务政策扩散过程将呈现出不平衡性［16］。而府际财政转移支付制度能调节地方政府间的财政能力差距，从而形成区域公共服务均等化供给的激励效应［17］。在地方政府建设方面，开展服务型政府建设能提升公众对地方政府公共服务均等化供给履职的信任度［18］；推动法治政府建设有利于把公共服务均等化纳入法治轨道［19］，依法治理基层政府腐败能显著提升公共服务供给效能与公众满意度［20］；而数字化政府建设则从公共服务供给端进行创新［21］，为政府获取公民需求并提供简化和定制的公共服务创造新的途径，从而有效促进基本公共服务均等化供给［22］，政务APP等数字化治理工具的使用也能显著增强政府透明度以提升公共服务均等化供给效能［23］。

此外，也有学者关注审计监督对地方政府公共服务供给的影响。Rosa等（2022）指出审计通过监督和控制地方政府财政资源的利用绩效进而提高公共服务的供给质量［24］。黄海艳和张娜（2022）认为国家审计制度能够通过揭示、处罚、整改和预防等作用机制赋能公共服务高质量发展［25］；韩峰和吴雨桐（2018）的研究发现，推进政府审计治理不仅能提高本地公共服务水平，且能缩小地区间的差距［26］。针对政府公共服务PPP项目供给模式中面临的多重风险问题，审计能够通过事前审查、事中监督与事后控制有效发挥对PPP项目全过程的风险治理机制［27］。

上述相关文献成果为本研究提供了重要的学术基础，但仍存在进一步拓展之处：首先，当前国内围绕公共服务均等化发展及其影响因素的研究虽极为丰富，但较少从地方政府治理角度切入。考虑到地方政府是区域公共服务供给的责任主体与核心行动者，因此地方政府治理能力因素对区域公共服务均等化发展水平的深层次影响效应值得关注。其次，理论上政府治理能力是一个体系性概念范畴，存在着多维度结构属性，因此需引入结构分析范式来考察政府治理能力及其作用机制，但学界对此研究并不多。最后，虽然少量学者也关注了审计监督对地方政府公共服务治理行为的影响，但尚未发现将地方政府治理能力、审计监督与区域公共服务均等化发展纳入同一分析框架进行实证研究。

基于此，本文以长三角核心区域16个城市①为研究范围，运用系统GMM动态面板模型方法，实证研究地方政府治理能力对区域基本公共服务均等化发展水平的影响效应，进一步考察审计监督在地方政府治理能力与区域公共服务均等化发展之间所起的调节作用，并探析其作用路径机制，最后提出增强地方政府治理动能以提升区域基本公共服务均等化治理水平的建议。

三、理论机制与研究假设

（一）地方政府治理能力的内涵及其结构维度

地方政府治理转型是指地方政府应转变传统行政管理定位、重塑责权界限和变革职能运作方式，以适应区域内多元复杂的社会公共事务治理要求。地方政府治理能力是推进其治理转型的前提与保障，核心目标是致力于实现地方政府的内在履职机制以及与外部环境互动机制的双向契合，通过营造一个多元、开放的公共治理空间和高效的公共政策供给体系，提升政府与社会、市场等多元治理主体的协作水平，进而达到满足民众的公共品需求和实现区域社会公共事务高效治理等多重目标［28］。

嵌入治理理论与政府能力理论的双重分析视域下，地方政府治理能力蕴含了“主体-资源-工具”三维要素的内涵特征。一是主体要素。治理理论认为，地方治理职能不应局限于地方政府，还应涉及市场、社会等主体，而构建基于多行为主体间信任、互动与合作关系下的区域网络化治理机制至关重要，为此地方政府应具备引导相关方参与并激发其各自优势以打造区域协作网络治理格局的能力［29］。二是资源要素。政府能力理论认为，地方政府的政策行动力本质上由其输入、输出公共资源及其转换过程所决定［30］，政府治理能力将集中体现为稀缺性治理资源的获取、配置、整合和运用的能力。三是工具要素。地方政府实施公共治理目标还依赖多种形态的治理工具之运用能力［31］，而治理工具的选择不仅要以目标、绩效和价值为导向，更要注重其动态适应性。综上，地方政府治理能力内涵应体现为治理主体结构的优化重塑、治理资源的合理调配与治理工具的创新运用的集合。

据此，可将地方政府治理能力体系细分为以下三层次的具体能力结构：一是协同治理能力维度，意指地方政府应具备引导多元社会主体构建和谐有序、高效参与区域公共事务协同治理结构的能力，以形成内部多部门间协调配合、外部多主体间协同合作的治理架构。协同治理能力是地方政府治理能力体系的关键内核。二是资源治理能力维度，意指地方政府在治理过程中须具备对区域内相关治理资源的统筹配置与供给决策能力，并通过获取、整合和调配等政策手段将区域资源禀赋转化为地方治理效能。资源治理能力为地方政府履行治理职能提供了必要物质条件与保障。三是工具治理能力维度，意指地方政府应准确把握治理需求并具备有效运用治理工具加强应对的能力。工具治理能力能够提高地方政府治理的科学化、精准化与效率水平，因此是地方政府实施治理行为的重要策略与手段。总之，地方政府治理能力体系将由协同治理能力、资源治理能力和工具治理能力等三维能力组成，而由三者发展水平的差异形成的结构特征将对地方政府治理能力的系统功能发挥具有差异性影响效应。

（二）地方政府治理能力對区域基本公共服务均等化发展的影响机制分析

1. 地方政府总体治理能力对区域基本公共服务均等化发展的影响机制

实施公共服务均等化供给是地方政府为保障本地民生需求所须履行的一项基本法定职能，本质上属于公共治理行为范畴。能力禀赋是行为策略实施的条件与基础，因此，地方政府治理能力因素既是影响地方政府基本公共服务均等化供给决策的基石，同时也构成了均等化供给行动及其治理策略实施的动能。当地方政府总体治理能力水平得以提升时，意味着其能够实现自身职能从管理向治理的转变，有利于推动包括公共服务在内的地方治理体系的持续改善，提高区域基本公共服务均等化政策目标的明晰度和政策推进的规范化，不断优化公共服务供需两端的治理质量，从而促进区域基本公共服务均等化供给水平的提高。据此，提出以下研究假设：

H1：地方政府总体治理能力的提升对区域基本公共服务均等化发展具有正向影响效应。

2. 地方政府协同治理能力对区域基本公共服务均等化发展的影响机制

除了总体能力之外，不同维度的地方政府治理能力对区域公共服务均等化发展也具有某种差异性影响效应。首先是政府协同治理能力。区域基本公共服务均等化发展需要引入多元协同治理模式，其核心目标是形成“强政府、强市场、强社会”的区域公共服务供给治理结构。因此，地方政府协同治理能力的提升，将有助于政府部门动员、整合多元社会主体参与公共服务治理，并依照各自禀赋优势构筑职责分工明确的高效协同供给网络，打造高质量的基本公共服务共同生产机制，补齐现有供给短板，满足区域城乡民众美好生活的公共品需求。具体表现为：一方面，地方政府通过改革行政运行体制，形成基于内部的多部门协同机制的区域基本公共服务均等化治理政策体系；另一方面，地方政府还可通过购买公共服务、PPP等形式，建立起与市场、社会等外部治理主体的协同机制，发挥其公共服务供给的专业性与高效率优势，以填补区域基本公共服务均等化发展缺口。据此，提出以下研究假设：

H2：地方政府协同治理能力的提升对区域基本公共服务均等化发展具有正向影响效应。

3. 地方政府资源治理能力对区域基本公共服务均等化发展的影响机制

提升资源治理能力，将有利于地方政府对区域内公共治理资源进行统筹布局与优化配置，加大对基本公共服务领域的资源投入，从而更好地促进区域基本公共服务均等化发展。具体体现为：一是财政资源治理能力。地方政府通过增强财政治理能力，不断促使地方财政收入规模的持续扩大和财政支出结构的统筹优化，优先保障民生领域公共服务供给的财政支持，将基本公共服务均等化目标纳入政府财政绩效考核内容。二是人力资源治理能力。地方政府公共服务治理成效往往与官员的人力资源水平因素紧密相关。政府公务人员的专业素养和水平越高，越能增强其公共服务动机与意识，进而推动区域基本公共服务均等化发展的科学决策与政策的有效实施。据此，提出以下研究假设：

H3：地方政府资源治理能力的提升对区域基本公共服务均等化发展具有正向影响效应。

4. 地方政府工具治理能力对区域基本公共服务均等化发展的影响机制

工具治理能力的提升意味着地方政府在治理机制与手段上的持续创新发展，其对推动地方政府治理体系与治理能力现代化建设发挥了重要作用。胡显根（2021）基于“制度-技术”视角提出地方政府治理工具存在制度革新和技术创新两种路径［32］。因此在公共服务领域，地方政府工具治理能力的影响效应具体体现为：一是制度治理能力。地方政府通过改革完善区域公共服务均等化政策及其实施体系，创新公共服务部门的服务理念与模式，从法治角度规范相关服务主体的供给行为，从而形成驱动区域公共服务均等化发展的制度赋能机制。二是技术治理能力。地方政府将数字技术嵌入公共服务治理，有助于实现公共服务供给的网络化、数字化与智能化发展，从而极大地提高基本公共服务均等化供给治理效率。例如，借助物联网、AI技术能及时精准识别公众的公共需求，从而实现公共服务供需两端的有效衔接；再如，利用互联网、大数据技术可建立起区域城乡一体化的基本公共服务智能化平台系统，使得城乡居民能够在线便捷地办理各类公共服务事项，实现“居民最多跑一次”［33］，从而有利于提升基本公共服务供给的可及性与均衡化程度。据此，提出以下研究假设：

H4：地方政府工具治理能力的提升对基本公共服务均等化发展具有正向影响作用。

（三）审计监督在地方政府治理基本公共服务均等化供给中的调节作用

党的十八大以来，我国持续推进党和国家监督体系建设，注重强化对各级政府部门公权力及其依法行使的全面监督，而纵向政府审计监督构成了“1+9”监督职能体系的其中一环，是指国家审计机关对地方政府及公共部门的财政财务收支状况的合法性和真实性、运用公共资源开展公共治理政策行为的经济性与有效性，以及官员履职绩效等进行专项审查的行政监督行为［34］。审计监督能够通过发挥预防、揭示和抵御等“免疫”机制对政府治理系统运行进行有效监督与控制［35］，规范和约束地方政府相关经济权力的运用，以实现依法行政與高效治理的目标。因此，地方政府在治理基本公共服务均等化项目供给过程中，政府审计可以参与全程监督并发挥积极的调节作用效应，具体表现在以下两方面：

一方面，政府审计能够发挥事前事中的揭示监督功能。在公共服务项目的规划阶段，审计部门可通过开展对项目投资前期立项审计，依法披露地方政府公共服务项目的决策程序与可研报告的真实可靠性，为社会公众监督地方政府履职公共服务均等化治理提供重要的信息渠道，同时也倒逼政府部门回应民众公共需求，优化公共服务项目建设规划。在项目建设运行阶段，审计部门也可通过公共服务项目绩效审计和政策实施过程审计等形式，审查公共服务项目建设运营的实际效果，评估民生政策投入效果，揭示发现政府公共服务项目化治理中的财务漏洞与问题，及时遏制各类“政绩工程”“形象工程”等浪费公共资源的行为，优化地方政府公共服务政策项目的规划投资布局［36］，构筑区域间公共服务资源统筹共享机制，缩小地区城乡发展差距。

另一方面，政府审计能够发挥事后的纠偏监督功能。审计部门可以对地方政府公共服务项目过程中所发现的各类违纪违规审计问题进行依法责任追究，同时也可协助纪检监察机构和司法部门查处少数政府官员的公权力滥用、贪污受贿、挪用公款等腐败行为，以发挥审计监督对治理地方政府偏离行为的事后纠正功能，增强其对基本公共服务均等化发展的责任意识和科学决策能力，确保基本公共服务项目财政资金投入的规范有效，并达到预期目标。同时，审计部门可建立公共服务项目后续运行的持续跟踪审计制度，建立“反馈-改进”工作机制，动态监察并修正地方政府履职公共服务供给治理中存在的能力缺陷与行为失范，以推动区域基本公共服务均等化长效发展。据此，提出以下研究假设：

H5a：审计监督通过发挥揭示功能对政府治理能力促进基本公共服务均等化起到正向调节的作用。

H5b：审计监督通过发挥纠偏功能对政府治理能力促进基本公共服务均等化起到正向调节的作用。

综上所述，本文构建了如图1所示的研究框架。

四、实证研究设计

（一）计量模型设定

1. 基准回归模型

以区域基本公共服务均等化发展程度为被解释变量，以地方政府治理能力及其不同维度为核心解释变量，并引入若干控制变量，建立起基准回归模型。考虑到基本公共服务均等化变量可能具有一定的内生性，因此引入其滞后一期项，构建了如下的基准动态面板回归模型：

[BPSit=α0+α1BPSi，t-1+α2GGCit+α3Xit+εit] （1）

[BPSit=α0+α1BPSi，t-1+α2GGCcollit+α3Xit+εit] （2）

[BPSit=α0+α1BPSi，t-1+α2GGCresit+α3Xit+εit] （3）

[BPSit=α0+α1BPSi，t-1+α2GGCtoolit+α3Xit+εit] （4）

其中，[BPSit]为区域基本公共服务均等化发展水平，其中[i]表示各市，[t]表示年份；[GGCit]、[GGCcollit]、[GGCresit]、[GGCtoolit]分别代表[i]市[t]年份的地方政府总体治理能力、协同维度治理能力、资源维度治理能力和工具维度治理能力；[BPSi，t-1]为基本公共服务均等化发展的滞后一期项；[Xit]为控制变量；[ εit]为随机扰动项。式（1）主要考察地方政府总体治理能力对区域基本公共服务均等化发展的影响效应，而式（2）～（4）将研究不同维度政府治理能力对区域基本公共服务均等化发展的结构差异影响。

2. 调节效应模型

为了进一步探究审计监督变量在地方政府治理能力影响区域基本公共服务均等化发展中是否存在着调节作用效应，我们在动态面板模型中进一步引入审计监督与政府治理能力的交互变量项，建立调节效应模型：

[BPSit=α0+α1BPSi，t-1+α2govit+α3revealit+α4govit×revealit+α5Xit+εit] （5）

[BPSit=α0+α1BPSi，t-1+α2govit+α3rectifyit+α4govit×rectifyit+α5Xit+εit] （6）

其中，[revealit]和[rectifyit]分别表示审计监督的揭示功能变量与纠偏功能变量，[govit]包括政府总体治理能力及其三个维度，[govit×revealit]和[govit×rectifyit]分别表示政府治理能力及其分维度与审计揭示功能变量、纠偏功能变量的交互项，其他变量含义同上。

（二）变量说明

1. 被解释变量

实证研究模型的被解释变量为区域基本公共服务均等化发展程度，聚焦于基础教育、医疗卫生和社会保障三个主要的基本公共服务领域，借鉴乔俊峰和陈荣汾（2019）［37］的研究方法，并考虑市域城市数据的可得性，共选取小学生均教师数等10项二级指标，构建了区域基本公共服务均等化衡量指标体系（见表1），采用熵权法计算每年各市的基本公共服务均等化水平，以此反映基本公共服务均等化发展程度。

2. 解释变量

核心解释变量为地方政府治理能力，参考相关研究［38］，构建了如表2所示的地方政府治理能力测度指标体系，具体包含协同治理能力、资源治理能力和工具治理能力三个维度。其中，协同治理能力维度从政府绩效、企业和社会组织参与三个层面5项指标进行测度，体现了地方政府自身治理绩效和协同社会主体能力；资源治理能力维度从地方官员素质和财政能力两个层面6项指标进行测度，反映了地方政府公共人力资源和财力资源的治理配置能力；工具治理能力维度主要从地方法治建设和数字政府发展两个层面3项指标进行测度，反映了地方政府运用制度与技术治理工具的能力。在上述指标体系的基础上，将采用熵权法分别计算出地方政府总体治理能力与分维度能力变量的指数值。

3. 调节变量

本文借鉴江世银和王越（2023）［39］的研究，将审计监督功能划分为揭示监督（lnreveal）与纠偏监督（lnrectify）两个变量进行衡量。其中，lnreveal变量以审计查出主要问题金额的对数值来测量，变量数值越大，表明审计的问题揭示监督功能越强；lnrectify变量以审计处理处罚金额的对数值来测量，数值越大，表明审计的纠偏监督功能越强。

4. 控制变量

在参考同类研究的基础上［12］，模型将引入4个相关控制变量，具体变量涵义与测量方式为：（1）地区经济发展水平（pergdp），以长三角各市年度人均GDP来衡量。经济发展水平更高的地区，能为基本公共服务均等化发展提供更强的物力保障。（2）地区人口密度（pop），以各市辖区年度每平方公里的人口数来衡量。地区拥有人口数量密度越大，意味着对基本公共服务均等化供需要求也越高。（3）地区产业结构（industry），以各市年度第三产业产值除以地区生产总值的比值来衡量。当产业结构越合理，地区经济发展质量水平也越高，将推动政府财政收入持续提高，从而提升对基本公共服务的投入能力。（4）地区开放水平（open），采用各市年度进出口总额与地区生产总值的比值来衡量。通过扩大对外开放程度，既能增强地区经济活力，也能优化营商服务环境，这些都有利于促进区域基本公共服务均等化建设。

（三）数据来源和描述性统计

模型相关变量指标的取值范围为2011-2021年长三角核心区域16个城市，数据主要来源于相关年份的《中国城市统计年鉴》《长三角统计年鉴》《中国审计年鉴》、各城市政府网站以及人民网舆情数据中心发布的全国各城市政务微博影响力报告等。为了消除异方差影响，对相关控制变量均取自然对数处理。所有变量数据的描述性统计结果见表3。

为了初步揭示核心变量之间的关系，绘制了如图2的变化趋势图。结果显示，研究期内长三角区域的基本公共服务均等化均值水平从0.305稳步增长至0.474，但标准差为0.091，顯示了长三角不同城市间依然存在一定的地区差异性。而地方政府治理能力、资源维度治理能力和工具维度治理能力指数均值曲线与区域公共服务均等化发展水平曲线的变化趋势相似，具有一定的关联性，而相关性检验显示，地方政府治理能力变量与区域基本公共服务均等化发展变量的Pearson相关系数值为0.185，表明二者可能存在某种正相关关系。但相比而言，协同维度治理能力变量的相关性却不明显。

五、实证结果分析

本文使用的数据为长三角核心区16市2011-2021年的短面板数据，为了克服短面板数据可能存在内生性而造成模型估计偏差的问题，采用系统GMM方法建立动态面板回归模型进行实证研究。

（一）基准回归分析

表4模型（1）为地方政府治理能力影响区域公共服务均等化发展的基准回归模型，其中，l.BPS为BPS的滞后一期，模型（2）～（4）分别为不同维度政府治理能力的回归模型。从相关检验结果看，所有系统GMM模型的AR（1）的P值都小于0.1，且AR（2）的P值都大于0.1，表明扰动项的差分存在一阶自相关，但不存在二阶自相关，且Hansen检验的P值大于0.1，表明工具变量选择合理有效，不存在过度识别问题，显示了系统GMM模型的拟合效果较好。

由模型（1）基准回归结果可知，l.BPS变量的回归系数为正值，且通过1%水平的显著性检验。这表明长三角地区基本公共服务均等化水平具有持续累积发展特征。GGC变量的回归系数为0.23，且在1%水平上显著，这表明提升地方政府治理能力对区域基本公共服务均等化发展具有正向影响效应，故H1得到了验证。

（二）分维度异质性分析

为了进一步探究地方政府治理能力是否对区域基本公共服务均等化发展具有异质性影响，我们引入不同维度的政府治理能力变量进行异质性分析，见表4中的模型（2）～（4）。回归结果显示，变量GGCres和GGCtool的回归系数分别为0.252与0.095，且均通过1%的显著水平检验，表明资源治理能力和工具治理能力能显著促进区域基本公共服务均等化发展程度的提升，其中资源治理能力的促进效应更大，故H3和H4得到验证。究其原因，在资源治理能力方面，由于长三角地区社会经济总体较发达，拥有较为丰裕的人财物等治理资源优势，有利于地方政府集聚足够的财政实力和高素质专业化的人才队伍，从而增强了其治理区域基本公共服务均等化的资源支持能力，这彰显了经济发达地区实施均等化战略所具有的资源驱动优势。而在工具治理能力方面，近年来基于推进长三角区域一体化的国家战略引领，长三角各市政府注重深化体制机制改革，不断改革完善地方治理制度体系，并持续推进数字化政府建设，从而营造了制度创新和技术创新的双轮驱动效应，助推区域基本公共服务均等化治理水平的显著提升。

表4模型（2）显示，协同治理能力变量GGCcoll的回归系数虽为正值，但未通过显著性检验，显示了协同治理能力对基本公共服务均等化供给的作用不明显，故不支持H2。其可能的解释是，当前长三角一些地方政府在吸纳区域内其他主体参与公共政策过程的治理理念与意愿不足，政企社协作体制机制不够健全，这导致政府吸纳市场和社会主体参与区域公共服务供给的治理效能偏低［40］。

（三）稳健性检验

本文采用三种不同替代模型对基准模型进行稳健性检验，以验证实证模型估计结果的可靠性，生成了表5中的模型（5）～（7），具体方法为：（1）缩尾。对所有变量的前后1%进行缩尾处理后重新检验，以消除极端值对模型估计结果的影响。（2）被解释变量再度量。利用主成分分析法对被解释变量BPS进行重新测度后，再引入回归模型。（3）缩短样本期。政府治理能力于2013年正式提出，因此将样本期调整为2013-2021年后重新进行估计。表5结果显示，在引入不同的替代模型后，地方政府治理能力变量对区域基本公共服务均等化发展变量的始终保持为正向显著影响关系，这与前文的基准回归模型结果保持高度一致，表明本文研究结论具有较好的稳健性。

（四）调节效应检验

为了考察审计监督是否构成对地方政府治理能力影响区域基本公共服务均等化发展的正向调节作用，我们进一步引入了政府治理能力与审计监督的交互项，其中把审计监督细分为揭示监督和纠偏监督，回归结果见表6。

表6模型（8）～（11）为审计揭示监督功能的调节效应估计结果。考察发现，政府治理能力与审计揭示功能交互项GGC×lnreveal的回归系数为0.084，且在5%的水平下显著；而资源治理能力、工具治理能力与审计揭示监督交互项GGCres×lnreveal、GGCtool×lnreveal的回归系数分别为0.099和0.149，均通过了显著性检验，但协同治理能力与审计揭示监督的交互项GGCcoll×lnreveal没有通过显著性水平检验。这表明现阶段审计揭示监督功能对地方政府治理能力促进区域公共服务均等化发展具有正向调节作用，故H5a得到验证。其中对工具治理能力的作用效应最大，资源治理能力次之，但对协同治理能力的作用效应不显著。究其原因，可能是现阶段我国在对公共服务项目开展审计的过程中，仅将负责项目的政府单位纳入审计范围，而未对项目中涉及的企业、社会组织等主体开展全面、深入的审计工作［41］，这导致审计监督对公共服务项目全过程中各主体违法违规问题的揭示作用尚未完全发挥，也难以发挥对政府协同其他社会主体参与公共服务供给治理能力的促进效应。

表6模型（12）～（15）为审计纠偏监督功能的调节效应估计结果。考察发现，政府治理能力与审计纠偏监督交互项GGC×lnrectify的回归系数为0.244，且在1%的水平下显著；协同治理能力、资源治理能力、工具治理能力与审计纠偏交互项GGCcoll×lnrectify、GGCres× lnrectify、GGCtool×lnrectify的回归系数分别为0.194、0.099和0.121，均通过1%水平的显著性检验，这表明当前长三角在推进基本公共服务均等化治理过程中，审计纠偏功能发挥了积极且重要的作用，即审计纠偏功能越强，越能增强地方政府治理能力进而促进区域基本公共服务均等化发展水平的提升，故H5b得到验证。

六、结论与建议

本文基于地方政府治理视角，探讨了地方政府治理能力影響区域基本公共服务均等化发展的理论机制，并吸纳审计监督作为调节变量，构建了一个分析框架与研究假设，基于长三角16个核心城市2011-2021年面板数据，运用系统广义矩估计（GMM）模型方法进行实证研究，得出以下结论：（1）长三角地区基本公共服务均等化发展水平呈总体稳步累积增长趋势，但城市间仍存在一定的发展差距。（2）地方政府治理能力对基本公共服务均等化发展具有显著的正向促进作用，且这一推动作用存在分维度异质性，资源治理能力和工具治理能力能够显著促进基本公共服务均等化发展，而协同治理能力的影响尚不显著。（3）发挥政府审计的揭示功能和纠偏监督功能，能够显著提升政府治理能力对区域基本公共服务均等化发展的作用效应。为此，提出如下几点建议：

第一，以地方政府治理能力建设为驱动力，构筑区域基本公共服务均等化治理发展思路。一方面要发挥上级部门的宏观引领作用，将政府治理能力建设纳入政府政绩考核体系，厘清各级政府间基本公共服务领域事权与支出责任划分；另一方面，地方政府要确立需求引导、服务为先的治理理念，探索行之有效的公共服务治理模式，增强民生服务政策的需求回应力。

第二，持续提升地方政府资源治理能力和工具治理能力对区域公共服务均等化发展的作用效能。要依据地方政府承担的治理职责配备相应的资源与行动能力，加大资源向基本公共服务供给不足地区和供给短板领域的倾斜力度，实现有限治理资源的最大化利用。通过创新政府治理工具运用方式，将数字化技术嵌入公共服务均等化治理，提升供需两端的精准化管理水平，确保政府均等化供给基本公共服务行为的规范化与高效性。

第三，构建以地方政府为核心、多元主体协同参与的区域公共服务均等化治理机制。当前长三角地方政府协同治理能力不足，未能整合内外多方资源力量，形成治理合力，难以发挥对基本公共服务均等化发展的长效促进效应。因此，要推动政府行政体制改革、完善内部治理机制。建立各公共服务部门间的信任与合作关系，有效整合部门间的信息和资源，通过互相配合、协同推进促成集体行动的有效实施。此外，地方政府应通过“放管服”改革，将部分公共服务治理权力有序委托给企业、社会组织等外部专业化服务主体，创造良好的政企社合作治理环境。

第四，强化纵向审计监督机制对地方政府公共服务治理行为的规制功能。一是拓展审计监督对象与内容。将参与公共服务项目的各级政府部门、相关企业、社会组织等主体以及项目政策的目标与执行效果、项目财政资金的预算投入与使用效率等内容纳入审计范围，建立全方位监督机制。二是优化审计流程功能，加强对地方政府及相关服务部门政策执行全过程审计督查。前移审计关口，将事后审计与事前、事中审计相结合，突出审计的问题揭示和行为纠偏的综合监督功能。三是探索审计监督的数字化模式与工具运用。推动审计监督与政府电子政务系统、公共服务平台之间的网络互联与数据交换，打造远程智能化监督模式与技术体系，以提高对地方政府的长效化审计监督能力。

注 释：

① 2003年长江三角洲城市经济协调会，首次明确了长三角经济圈概念，主要由16个核心城市构成，分别为：上海，江苏省的南京、苏州、无锡、常州、镇江、扬州、南通、泰州八市与浙江省的杭州、湖州、嘉兴、宁波、舟山、绍兴、台州七市。虽然2016年后长三角经济圈陆续扩容至包括安徽省在内的26个城市，但基于本文的研究目的和数据连续性考虑，主要聚焦于长三角核心区16个城市。

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（责任编辑：卢 君）