农村宅基地“三权分置”改革中的“统”与“放”

2024-06-05黎平梅智超

湖北社会主义学院学报 2024年3期

黎平梅智超

摘要：农村宅基地“三权分置”的旨归意蕴在于破解两权分置范畴体系下主体身份限定与客体流转收益间的不兼容和不适配问题，逐步实现由“重身份保障，轻财产流转”向“兼顾身份福利保障与物权价值属性流动双向并重”的功能导向转变。以“三权分置”视角下中部三地传统农区试点实践为观察样本，随着试点改革的不断深入，宅基地权能架构呈现出以下困境：所有权主体虚置弱化、资格权能体系构造及关联运行机制保障缺失、使用权“适度”机制不活与“放活”机制不畅等。应以“三权”内部权属逻辑脉络为始点，在理顺“三权”各自权能属性的基础上，畅通权能交互衔接运行机制，实现治理有效、生活富裕、产业兴旺的乡村振兴之路。

关键词：农村宅基地；“三权分置”；机能平衡；转权扩途

中图分类号：D922.32；F321.1文献标志码：A文章编号：1672-626X（2024）03-0065-13

收稿日期：2023-11-23

基金项目：江西省高校人文科学研究规划项目“宅基地三权分置改革的政策目标、法理基础与规范体系”（FX19111）

作者简介：黎平（1973- ），男，江西樟树人，景德镇陶瓷大学法学系教授，法学博士，研究方向为民商法基础理论、不动产物权法、农村土地法；梅智超（1997- ），男，安徽六安人，景德镇陶瓷大学法学系硕士研究生，研究方向为农村土地法。

一、引言

自2018年中央一号文件首次提出宅基地“三权分置”始，历年中央一号文件均采取审慎态度探索农村宅基地制度改革试点，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。

党的二十大报告指出，推动西部大开发形成新格局，推动东北全面振兴取得新突破，促进中部地区加速崛起，鼓励东部地区加快推进现代化。中国经济体制改革始于农村，农村经济体制改革始于中部。中部地区作为我国农业大省的主要聚合区和劳动人口主要流出区，推行农村宅基地制度改革意义重大：一是“活村”，改变过去村庄住宅建设用地分布零星杂乱的窘状；二是“活业”，通过闲置宅基地退出复垦以增加耕地面积，有助于集中连片发展现代规模农业［1］；三是“活人”，通过扩权赋能、适度开禁方式，增加农民财产性收入。

安徽金寨、江西余江与湖北宜城三地同为中部农村宅基地“三权分置”改革试点地方，外部自然环境相似而内部社会环境迥异，在宅基地所有权落实、农户资格权保障、宅基地使用权适度放活等方面都存在不同程度的问题。因此，本文选取上述三地进行对比研究，聚焦三地改革举措，加以法理透视，提出未来农村宅基地“三权分置”改革的基本思路：强化宅基地所有权主体在农村宅基地分配、规划、审批、监管等方面“统”的机能，在多元保障农户资格权所涵稳定之义的前提下，构建宅基地使用权的扩权与转途制度，形成脉络清晰、结构严谨、布局合理的“三权”架构体系。

二、三地改革试点回顾

安徽金寨、江西余江与湖北宜城三地均位于我国中部丘陵地带，自然区划地势起伏明显，山多地少、土地资源紧张的地理特征决定了三地在乡村劳动人口流出率高、资源闲置容积率高、村落空间规划滞后等方面具备高度同质的倾向，这意味着三地推进农村宅基地“三权分置”改革试点过程中，大多沿循三条思路。一是主体自治、细化权能。重塑集体经济组织并强权赋能［2］，以化解主体虚置弱化与权能受限问题［3］。二是明细标准、多元保障。在构建农户资格权取得、认证、退出机制的基础上，采取集中统建、联建的方式，多元保障农户居所安定。三是产业融合、资本参与，用途扩大、适时开禁。适度扩大用途范围管制［4］，以创新盘活的市场化形式，赋予农民更加充分财产性收益的同时壮大集体经济，助力乡村振兴。但囿于乡村治理结构、民约风俗习惯等内生社会环境的人文异质性，三地在模式举措抉择上呈现一定迥异：金寨县是以发挥行政调控力量的优势性地位，将宅基地“三权分置”的探索实践，置于地方政府主导模式下稳定推行；余江区是以显化村民自治的主体性地位，在均衡氏族分布，借力乡贤作用的基础上，以村民事务理事会为统领，稳步探索农村宅基地“三权分置”；宜城市是在结合行政调控与村民自治复合作用的基础上，以地方行政调控力量审慎推进宅基地“三权分置”试点改革的同时，逐步做实强化村民集体经济组织于试点改革进程中的主体性地位。虽然三地都取得了效应联动的改革新质效，但在落实宅基地所有权、保障农户资格权、适度放活宅基地使用权以及“三权”具体衔接机制上仍存在瓶颈障碍。

（一）安徽金寨：行政调控模式下的金寨模式

金寨县坚持宅基地改革底线思维，以农民与土地的关系为主线，通过完善宅基地集体所有权行使、审批与监管，构建宅基地农户资格权保障，健全宅基地使用权抵押、流转与自愿有偿退出机制，进一步厘清宅基地“三权”权属关系。在保证农民住有所居的前提下，最大限度地激活农村宅基地的财产价值属性，赋予农民更加充分的财产性收益。

1. 落实宅基地所有权的试点举措

金寨县在利用试点前期确权颁证的基础上，明确由村集体经济组织依法行使农村宅基地所有权，同時针对尚未成立集体经济组织，或是虽然有集体组织，但组织架构不全且有碍行权的村集体，由村民委员会代为行使。在权能体系上，金寨县利用试点先行的政策性优势，重塑集体经济组织在宅基地管理、分配、调整等方面的权能构成及其机制安排，逐步做实集体经济组织在宅基地管理、使用、流转、退出、抵押担保等方面的管理支配力［5］。

2. 保障宅基地农户资格权的试点举措

金寨县创新宅基地农户资格权人的认定方式，引入一般资格权人与有限资格权人两类。前者是本集体经济组织成员；后者是对地方经济发展与公序良俗塑造具有积极作用与特殊贡献的荣誉村民、乡贤能人以及因继承、出嫁、承包等合法原因长期生活在本村但非本集体成员的人员。后者仅享有宅基地申请权、使用权和收益权。在宅基地农户资格权的保障机制上，金寨县在符合国土空间规划总体布局的情况下，通过集中统建、多户联建的方式，保障农户“住有所居”需求实现的同时，遵循“农民意愿，不得强制”的建设思路，强化土地空间规划编制与执行体系，创新土地计划管理方式，健全农民建房新增建设用地规划和计划指标保障机制。

3. 适度放活宅基地使用权的试点举措

金寨县在保证农村宅基地产权清晰和农民住有所居的基础上，围绕农村宅基地流转使用与抵押担保两类盘活路径，审慎探索制定《金寨县农村宅基地使用流转暂行办法》《金寨县农村宅基地使用权继承暂行办法》《金寨县农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》等配套文件。金寨县旨在结合地方农业农村实际特色基础上，通过构建乡村旅游、餐饮民宿、休闲农业、电子商务四位一体乡村发展格局，盘活农村闲置宅基地和住宅，提升农村土地资源的集约效能收益新质效。此外，金寨县为进一步完善农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押融资功能，不仅加大农房抵押贷款利率、期限、额度、担保、风险控制等环节的创新扶持力度，而且还健全农房财产权抵押融资的价值评估、处置方式和风险缓释机制［6］。

（二）江西余江：村民自治模式下的余江样板

余江区遵循“集体所有、村民自治，资格认定、权益保障，审慎放活、赋能增收”的思路，统筹村庄实际、群众需求、政策衔接等因素，以宅基地“三权分置”试点为主线，采取多方投入、权限下沉，合作共为、主体自治等举措，在实现改革利益博弈格局向内转变的同时，打造出“以一改促六化”的余江宅改樣板。

1. 落实宅基地所有权的试点举措

余江区根据产权与治权相结合的原则，进一步完备村民理事会制度组成架构，出台《鹰潭市余江区农村集体组织选举办法》，打造村民理事会的2.0版——村组级集体经济合作社。在明晰集体经济合作社主体法律地位的同时出台《关于规范组级农村集体经济合作社对宅基地管理权责的通知》，明确其对农村宅基地的处分权、收益权、监督管理权等12项权能。此外，余江区出台《集体土地所有权变更登记到村集体经济合作社操作指南》的目的在于将关联集体资产所有权权属登记到经济合作社，以化解主体虚置问题［7］。在主体成员组织架构选定方面，余江区注重显化村民自治民主程序的正向指引作用，成员架构组成中的理事长、理事、监事等均由村民大会或是村民代表大会民主选举产生，并辅之以必要的考核评比机制，激发村民自治主体的内生驱动，实现主体价值意识的再生重构。

2. 保障宅基地农户资格权的试点举措

余江区在理顺村落地缘自然分布与宗族血缘伦理相融交叉的基础上，遵循“主体明晰、资格认定，户有所居、多元保障”的路径思路，在乡镇层面上出台了《集体经济组织成员资格认定》等9项具体实施办法。在主体明晰、资格认定方面，文件不仅明晰了成员资格取得认定的详实举措，以本村户籍为原则性要求，以婚姻关系、收养关系、政策性移民等社会性因素为要素考量，并将在本村已然形成稳定居所且非本村户籍的外嫁女、入赘女婿、政策移民等人员纳入成员资格取得认定的范围。而且文件中也明确成员资格灭失情形：自然死亡或符合法定情形被宣告死亡的；已然获得其他集体经济组织成员资格的；已然消除为本集体经济组织生产生活所需物质条件的。在户有所居、多元保障方面，余江区创新居所保障的多元实现形式。不仅采取集中统建、多户联建、统规统建、农户自建的方式满足不同区位禀赋属性的住房需求，而且采取“以时间换空间”的方式保障农户的基本居住权益，允许自愿退出农村宅基地且已进城入镇的农户在15年后持有效证明，返回原集体经济组织申请重获宅基地农户资格权。

3. 适度放活宅基地使用权的试点举措

余江区依据资源禀赋差异效应理论，在试点实践中通过流转适度开禁、有偿使用、改造利用、合作联建、抵押贷款等举措，创新宅基地使用权与农房财产权适度放活的多元实现形式，借以实现农户居所稳定与赋能增收间的活性平衡。余江区在保证土地产权清晰与农户居所稳定的前提下，利用试点先行的政策性优势，适度开禁现行法规的禁限性规定。既实现了宅基地流转主体受让范围的县域化，也在符合村庄空间布点编制总体规划的前提下，由村集体组织通过规划调节的方式，将因腾退复垦农村闲置宅基地节余用地指标的用途性质转变为集体经营性建设用地，并以土地增减挂钩为媒介性工具入市，变现流转反哺改革。为进一步活化宅基地及其地上房屋的财产价值属性，余江区还鼓励并引导农村宅基地的功能用途由单一稳定性向多维复合型转变。一是允许农户自建或合资联建商业性住房或以租赁、入股折价、技术服务、提供劳务等方式发展乡村旅居观光、乡村电商产业等新业态；二是基于破解“三农”融资难题，满足新型农业经营主体信贷融资的金融需求。余江区以宅基地和农房财产权为标的，探索设立农房抵押贷款及风险预估双重机制，拓宽农户经营主体融资新路径，实现“不动产”向“活资本”转变。

（三）湖北宜城：行政调控与村民自治复合模式下的宜城经验

宜城市基于化解农村宅基地私益权属价值张力与公益稳定保障拉力之间矛盾的改革需求，在规章制度层面，先后颁行《宜城市农村宅基地制度改革试点方案》《宜城市关于推进农村宅基地“三权分置”改革的实施意见》《宜城市农村宅基地有偿使用办法》《宜城市农村宅基地有偿退出办法》《宜城市农村住房财产权抵押贷款试点暂行办法》等详实制度组成，用以阐释农村宅基地“三权分置”的内涵精神与外延机制；在实践探索阶段，宜城市在农村宅基地有偿使用、有偿退出、盘活流转等环节，遵循“固前提、稳基础、活目的”（以落实宅基地所有权为前提、以保障宅基地农户资格权为基础、以适度放活宅基地使用权为目的）的路径思路，采取显化民意、村组主体，资格认定、居所保障，拓宽用途、盘活增收的创新举措，进一步理顺农村宅基地“三权分置”间的内部权属本源关系与外部作用交互机制。在做实村民集体所有实质化与居所保障稳定化的前提基础上，打造出以产权归属明晰化、用途流转集约化、增收致富多维化为特色的宜城经验。

1. 落实宅基地所有权的试点举措

宜城市基于“主体作为，详实权责”的路径之维，在以试点区域村民集体内部组成建制和外部运行实际为考量要素的基础上，不仅在《宜城市农村宅基地管理办法》《宜城市农村宅基地制度改革村民自治办法》等具体规章制度中引入自治协商、基层民主等顶层制度设计理念，借以落实农村集体经济组织（村民事务理事会或是宅基地管理委员会）在农村宅基地规划分配、抵押流转、退出使用、审批监管等方面的主体性地位，同时辅之以完备的规范性程序运行衔接机制，显化集体经济组织在农村宅基地管理方面的初始分配权、规划主导权、监督管理权、收回整治权、集体收益权等具体权束。以莺河村为例，该村在推进农村宅基地有偿使用与自愿有偿退出两项试点衔接工作中，采取集体研究、组织执行的方式，提升集体经济组织对农村宅基地的管理水平。集体经济组织依法依规对超标超占、一户多宅等超出宅基地法定面积标准的农户征收递进式有偿使用费，并遵循取之于民、用之于村的原则，将其征收的宅基地有偿使用费用于出资回购农户自愿退出的宅基地及其地上房屋［8］。

2. 保障宅基地农户资格权的试点举措

宜城市基于“身份保障，权益平衡”的目标导向，从平衡身份属性认定与居所保障稳定间的相互关系出发，以农户身份资格认定内涵、规则明细、居所保障形式为切入点，探索宅基地农户资格权的政策实质与权能安排。从宜城宅改“三权分置”的试点文件中，不难发现，在探索农户身份资格的认定内涵上，宜城市将宅基地农户资格权界定为集体经济组织成员基于生存需求，从组织成员权中衍生出的一种极具身份专属性的居住权。农户资格权认定的内涵基础在于组织成员权。这就意味着农户身份资格认定的内涵基础决定了宜城市在农户资格认定上采取的是以本村户籍为主，同时兼顾求学、务工、服役、服刑等特殊因素的复合型规则。在农户居所保障的实现形式上，宜城市是采取重新安排宅基地和开启集中统建、联建新型农业人口聚居区的方式，实现农户居所稳定的保障性需求。

3. 适度放活宅基地使用权的试点举措

宜城市在探索适度放活宅基地使用权环节中的逻辑路向在于确权、扩能、盘活，逐步显化农村宅基地资产价值属性，创新农户、村集体财产增收新质效。宜城农村宅改试点的破冰之举在于农村房地权属的关系确权，在试点之初，基于化解长久以来因农村土地管理滞后而引起农村房地产权不晰、四至不清等问题的实际考量，采取“两证合一，颁发不动产证”的方式，确保每宗宅地权属清晰。然后在利用前期確权颁证以致产权明晰的基础上，通过有偿使用、转途变能、跨域流转、政策引导等方式，推动农村宅基地单一居所保障性功能向居营二元并重功能过渡转变。宜城推进农村宅基地确权扩能的目的在于活化农村闲置宅基地的资产经济性价值。因此，宜城市在结合农村现状实际的基础上，健全宅基地流转、租赁、自营等机制，打造出集观光旅游、农耕体验、农家餐饮为一体的田园综合体抑或是以地入股的形式，与地方农业合作社、农业企业等外部社会资本主体合作，发展以“一村一品”为特色的现代农业模式。

（四）三地农村宅基地“三权分置”试点改革的成效省察

制度改革的逻辑始点在于破壁垒、转效能，提升其在矩阵场域联动安排上的兼容适配性。探索农村宅基地“三权分置”改革中的“统”与“放”是理顺农村宅基地“三权分置”政策意蕴内涵与试点实践外延的关键所在。通过三地试点实践比较，虽然安徽金寨、江西余江与湖北宜城三地在探索农村宅基地“三权分置”试点改革进程中改变了过去村落空间布点格局杂乱与农村土地集约效能创收驱动不足的发展窘境，但三地在试点改革中的模式类型、试点举措、适用契合度与风险挑战等方面存在较为明显的差异性（见表1）。

对以行政调控为模块核心的金寨模式而言，虽系借力于行政调控的优势性地位，既能在短时间内实现试点改革联动效应的最大阈值，也能有效降低因试点改革实施不当可能造成的对冲矛盾，但在适用契合度上，该种模式中的行政色彩贯穿始终，不仅会遏制集体经济组织“统”的机能重塑，而且会影响到不同区位条件下集体经济组织关于“放”的成效反馈。对以村民自治为模块核心的余江样板而言，其是以显化乡村自治的主体性地位，借以调动农民参与宅基地“三权分置”改革的积极性与主动性，实现利益博弈格局的零和效应。但在风险控制上，仅以集体经济组织“统”的机能作用去应对“放”的过程可能存在的风险挑战，实属不妥。原因在于试点改革前期，余江区是借力于乡贤能人、村规民约、示范带头等软法规制的内部效应，实现“统”的机能重塑。但在放活农村宅基地财产价值的探索环节中，集体经济组织所面临的风险挑战大多来源于不特定多数市场经济主体聚集逐利所形成的外部效应。若仅以集体经济组织在软法规制层面上“统”的机能去应对外部市场环境中的经营风险，不仅会极大地制约乡村产业振兴适度规模效应的形成与发展，而且也极易挫伤农民个体参与改革联动的积极性与主动性。对以行政调控与村民自治为复合模块核心的宜城经验而言，在强化集体经济组织于宅基地“三权分置”范畴下“统”机能实现的基础上，以行政调控模式的风险屏障作用为媒介，保障集体经济组织应对农村宅基地“放”的过程中所面临的风险挑战。该种模式的制度优势在于融合前述金寨经验和余江样板各自机能特性的基础上，形成“1+1>2”的叠加优势。宜城市既注重显化农民集体经济组织在试点改革进程中的主体活性，强化“统”的机能，也突出强调在试点改革过程中应以行政调控的公权特性作为信任背书，借以提升集体经济组织在探索农村宅基地“放”的过程中应对风险冲突的抵御能力，实现强主体、强产业的乡村新业态。

三、农村宅基地“三权分置”改革的法理透视

长久以来，在我国城乡人口单向流动的格局作用下，农村呈现出布局空壳化、资产闲置化、产业凋敝化的现状。在此背景下，原先两权分置范畴下农村宅基地权能构造上的封闭滞后成为制约宅基地居所稳定与价值流通两类机能并重实现的桎梏所在。金寨、余江和宜城作为中部传统农业区试点的典型代表，在农村宅基地“三权分置”试点进程中各有侧重，亦在不同程度上化解各自实然困境，但在宅基地“三权分置”权能种类与架构衔接之间却存在人为机械割裂的弊端。

（一）落实宅基地所有权方面

宅基地所有权作为农村宅基地“三权分置”的本源性权利，旨在保障农户居所稳定公平的基础上，建构宅基地效率价值体系，并为实现宅基地公平价值效应最大化而服务。但从现行法规政策梳理及三地样本实践对比可知，宅基地农民集体所有的法理内涵与外延不晰是宅基地权束归属主体地位置于虚化的成因所在。而作为权束行使主体的集体经济组织在实践中的多元形式性以及特别法人运行程序的机制性缺位，又进一步弱化了集体经济组织于宅基地权束行使方面的主体性地位。最终，宅基地所有权在具体权能架构上呈现出虚置、弱化的状态［9］。

《民法典》第261、262条与《土地管理法》第9、11条的立法构造是以归属主体与行使主体垂直分离为构成的逻辑脉络［10］。宅基地所有权的归属主体为农民集体，村集体经济组织和村委会作为行使主体，享有经营管理权。但从民事主体本源性角度出发，现行民法典体系范畴下的自然人、法人、非法人组织等民事主体皆是以个体行为主义为核心的私益主体，而“村农民集体所有”是计划经济时代下的产物，是以整体行为主义为内核的公益主体［11］。正因主体构成的公益属性与体系组成的私益属性二者间的不适配，使农民集体在法理体系中空负法律主体之名，却无法律主体之实。从三地落实宅基地所有权的试点举措来看，虽各有侧重，却存在“重权属行使，轻权属归属”的倾向。金寨和余江两地虽然在落实宅基地所有权方面路径迥异，但实质均是对《民法典》第261条、《土地管理法》第11条立法原意的实践遵循。如金寨县虽已明确由村集体经济组织或村民委员会依法行使宅基地所有权，但其地处皖西边陲，不仅“八山半水一分田”的地貌特征决定了当地社会经济结构的单一薄弱性，而且在试点改革之初，金寨县还是安徽省面积最大、人口最多的山区贫困县，这也就意味着金寨县域范围内绝大多数村庄并不具备村集体经济组织成立并发展的客观条件。村民委员会因其组织形式的非经济属性，在代为行使宅基地所有权的过程中自然无法激活村集体经济组织经济职能效用的最大化。余江区虽然在整合村民理事会制度优势的基础上，通过构造村组级集体经济合作社组织架构的方式落实宅基地所有权，然而在具体操作规程上却存在“轻归属，重行使”的倾向。从前述法规文本之义来看，村集体经济组织作为宅基地权束行使主体，所享有的是经营管理权能。但从余江区所颁《集体土地所有权变更登记到村集体经济合作社操作指南》这一规范性文件名称及其后续关联操作内容来看，在试点探索阶段以将集体资产所有权权属登记到集体组织名下的方式，而使作为宅基地权束行使主体的集体经济合作社成为法律意义上的宅基地所有权人，难免会有使农民集体与村集体经济组织两类概念归于一体的迹象。

从《民法典》第263条文本之义来看，农村宅基地是我国农村集体所有土地组成构造之一，受制“三級所有，组为基础”这一政策要义影响，宅基地权束行使主体组织形式并不具备一元固然性，而多元形式性又使处分权能受限。以三地试点实际概况为例，三地虽已强化对农村宅基地的规划权、分配权、调整权等内部处分权，但所涉指标规划权、用途转变权等外部处分权能仍为基层政府所控。如前文所述，宅基地所有权的外部处分权能受限以及《民法典》第96条既未明了特别法人的“特别”之义，也未构造出健全完备的组织运行架构，成为宅基地收益权能效用最大化实现的桎梏障碍。三地虽以突破法规禁限性规定的先行之势的方式，在改变过去农村土地集约效能转化不足的同时，实现了集体整体利益与农户个体利益两者间的动态增收，看似起到了收益权能显化激活的正向作用，但因处分权能外部效应及与特别法人为之匹配的关联运行机制两相缺位，使得此种收益权能显化作用既不具备市场应然活性，亦不符合发展循环耦合性。

（二）保障宅基地农户资格权方面

宅基地农户资格权作为农村宅基地“三权分置”的基础性权利，旨在完善农户身份资格认定取得、退出保留机制的基础上，依法保障农户个体对适度放活农村宅基地后所享有的财产性权利与管理性权利［12］。在继续发挥两权分置范畴体制下农村宅基地居所稳定机能的基础上，去除宅基地使用权身份属性的禁锢，在实化宅基地使用权用益物权属性的同时予以规范宅基地自用及他用的利用行为。因此，借由农户资格权二元法权价值辐射效应影响的实然考量，宅基地农户资格权在详实权能架构安排上既要注重“面积法定，一户一宅”的身份福利居住性保障，也应保障农户个体基于成员身份资格而对既得或期得宅基地财产价值的支配性需求。

但从试点保障宅基地农户资格权的样本实践举措不难看出，借由宅基地农户资格权能法理论证定性不一，致使宅基地农户资格权呈现出权属内涵不清与种类外延不明的模糊状态。加上试点审慎求稳的思虑羁绊，金寨、余江和宜城三地在探索宅基地农户资格权的外部表达形式及内部权能构造安排上存在“重形轻实”之意。无论是《金寨县农村宅基地资格权认定暂行办法》《余江区集体经济组织成员资格认定》还是《宜城市关于推进农村宅基地“三权分置”改革的实施意见》，都仅以身份资格界定为界，采取“本村户籍认定为主，辅之以姻亲收养、务工求学、政策移民”等关联因素为考量的复合型判定标准，借以详实宅基地农户资格认定、取得、丧失等前置机制。

一方面，从金寨、余江与宜城三地所颁试点文件内容中可知，试点地区既未明确已对宅基地形成事实占有支配状态的农户于宅基地流转前后所享有的使用管理权与规范管理权，也未明确虽未对宅基地形成事实占有支配力，但基于成员身份资格而对宅基地依法享有期待权能农户的取得请求权及退出请求权；而另一方面，从权能属性架构来源及三地农户资格保障试点实况来看，宅基地农户资格权虽系集体成员权组成架构之一，是保障集体成员实现居所安定的重要权利凭证，但更是集体成员基于成员身份资格而依法享有宅基地及其地上建筑物因豁免开禁流转所成财产收益权的合法正当性依据。从试点实况来看，金寨、余江与宜城三地在探索宅基地农户资格权保障试点实践进程中存在高度同质的保障倾向以及权能构造的安排失衡。从保障倾向来看，三地基于户有所居、居有所安考量，通过集中统建、多户联建、农户自建的多元举措，实现农户身份居住稳定性保障。从权能构造安排来看，农村宅基地“三权分置”改革宗旨一是盘活农村闲置资产，降低农村宅基地使用冗积率；二是扩权赋能，赋予农民更加充分的财产性权利。因此，宅基地农户资格权能构造所涵收益属性，既是农户对宅基地使用权依法享有收益权能的前提，也是农户基于宅基地而获得土地增值收益及退出补偿收益的保障。然而，以三地农户资格权试点探索实践为样本参照，无论是应然状态下的试点规范性文件还是实然状态下的实践现实概括，均存在农户资格权能构造失衡的倾向，即三个试点地区是以宅基地农户身份资格认定、取得、退出、保留等方面作为探索宅基地农户资格权保障试点环节的中心内容，却间接漠视了农户个体借由成员身份资格对豁免开禁后宅基地不同用途所享有的专属身份收益权。

（三）适度放活宅基地使用权方面

宅基地使用权作为农村宅基地“三权分置”的物权性权利，旨在破除原先宅基地所有权-使用权范畴体系下农村宅基地身份性对财产性的制度束缚，在赋予农民更加充分的财产性权利的同时，予以本集体经济组织以外的其他适格民事主体一定的自主经营权，借以盘活集体经济，实现活业、活村、活人的乡村振兴之路。依从《中共中央关于全面深化改革若干重大问题》《关于实施乡村振兴战略的意见》等规范性中央政策文件所涵旨归要义，中央政府基于两权分置视角下宅基地使用权制度所生功能变迁逻辑的实然考量，对“三权分置”视阈下宅基地使用权之私益物权价值回归所采变革举措为“适度”与“放活”［13］。

如前所析，《民法典》第362条与《土地管理实施条例》第36条已然明确农村宅基地系为农户建造有住宅及其关联附属生产生活设施所需的土地。依此法律要义出发，“适度”系“三权分置”背景下宅基地使用权私益物权属性价值回归显化所应遵循的底线之维。在保证农村宅基地集体住宅建设性用地性质不变的前提下，以市场化机制作为载体媒介，盘活农村宅基地存量与增量间的增值收益。而这也从侧面释明了“适度”本身所蕴含的旨归要义在于“稳”，即在“三权分置”范畴体制下宅基地的首要功能用途仍为居所稳定。然而以三地试点样本实践为参照考量，宅基地流转受让主体身份范围过于“适度性”限制，难免会产生些许不利影响。虽然金寨、余江与宜城三地在其试点过程中已将宅基地流转范围扩大至本属区（县）范围内，看似是流转空间范围的扩大化，但从三地的试点方案可知，三地是将宅基地流转受让主体或承租主体限定为县域区属规划以内，本属集体经济组织成员以外的其他集体经济组织成员。尽管农业农村部发布的《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》中予以禁止性规定，明确不许城市资本下乡利用农村宅基地建造别墅大院及私人会馆。但须注意的是，其并未明确禁止城市资本及其他城镇适格主体参与宅基地流转。三地所处的地理区位条件决定了县域经济具备经济体量小、产业结构分布单一、商业经济基础薄弱等特性，这就意味着将县域及以上的其他适格社会经济主体排除在宅基地流转身份范围之外，即县域经济的特性影响使得“适度”放活最终转为隐形限制。

而如后者所析，“放活”则为宅基地使用权私益物权属性价值回归显化所应沿循的主线之路。以宅基地使用權用益物权的占有、使用、收益等具体权能因素为正向激励效用，在市场引导机制作用下，或采取债权性宅基地使用权的方式，或采取物权性宅基地使用权的方式，拓宽农村宅基地用途路径范围，实现财产性收入增加的目标。以“放活”试点实践来看，三地虽系中部传统农区不同地理行政区划，但在“放活”宅基地使用权试点举措选择上却同时兼具农村宅基地用益物权的债权属性与物权属性，即以围绕农村宅基地流转租赁和抵押贷款两个方向，做实农家自营与合作共营两种模式。如前文所述，“三权分置”下农村宅基地的首要用途安排仍为居住稳定性。从宅基地流转租赁来看，无论是农户自营还是以投资、入股、租赁等合作形式而成的乡村旅游服务产业，均涉及宅基地功能用途的转变。但从金寨、余江两地关于农村宅基地流为内容的试点文件可知，虽已明确宅基地使用权流转收益在村集体经济组织和原宅基地使用权者间进行合理分配，但尚未明确流转收益以何种土地用途进行分配，即按照集体住宅性建设用地还是集体经营性建设用地进行分配。从抵押贷款来看，三地虽均支持农户以农房所有权和宅基地使用权为抵押担保物向金融机构申请抵押贷款，但对集体成员以外其他因投资、入股、租赁等因素所形成的宅基地流转受让经营主体抑或是农房承租主体，其是否能以宅基地地上建筑物所有权或使用权进行融资贷款并未予以明确规定。

四、未来农村宅基地“三权分置”改革的基本思路

党的二十大报告指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。深化农村宅基地“三权分置”改革是破解农民日益增长的财产性需求与两权分置范畴下宅基地使用权制度构造安排不匹配、不兼容问题的前提所在。针对三地农村宅基地“三权分置”试点问题，未来改革既要兼顾公平与效率间的平衡，理顺“三权”内部权属层级关系，在落实宅基地所有权与农户资格居住保障的基础上，放活宅基地使用权所涵财产之义；也要统筹稳定与发展间的平衡，沿循宅基地扩权赋能的路径之维，审慎推进农村宅基地“三权分置”改革的平稳运行［14］。

（一）落实宅基地所有权的改革思路

宅基地所有权作为宅基地“三权分置”体系构成中的本源性权利，兼顾保障与财产功能的并重和平衡。落实宅基地所有权是化解“两权分置”范畴下宅基地所有权主体虚化与弱化问题的逻辑回应。因此，对于落实宅基地所有权制度的改革思路而言，可从组织成员权与所有权的权能制度两个维度出发，进一步明晰宅基地集体所有权在“三权分置”范畴下的本源性地位，筑牢“三权”内部体系的逻辑底线。其一，应以构建权能详实的集体组织成员权制度为“点”目标，以宅基地所有权保障功能取向的实现为“面”目标，做实宅基地集体所有权在构成体系中“统”的机能。其二，应以健全农村宅基地集体所有权的处分及收益权能制度为脉络始点，以实现宅基地所有权财产功能取向为“线”目标的私益物权体系，强化宅基地集体所有权在盘活利用中“放”的机能。

1. 构建权能详实的集体组织成员权制度

宅基地农户资格权系属集体组织成员权于集体住宅建设性用地方面的权利再现。其一，诚如三地农户资格权试点显示，集体经济组织成员身份是宅基地农户资格权取得、丧失的前提基础；其二，宅基地农户资格权的权能实现范围是以集体经济组织内部为界，是对集体经济组织成员特定身份利益的直接支配，超出集体经济组织范围以外并无实然意义；其三，宅基地农户资格权的权能依据包括成文法上的直接性规定，但囿于不同地域范围集体经济组织的异质性，各集体内部的自治规定和民约习惯也是农户资格权的权能依据。可见，这与集体组织成员的确权依据基本一致。因此，构建权能详实的集体组织成员权制度，既是强化组织成员内部的身份认同，化解主体虚化问题的重要举措［15］，也是明确宅基地农户资格权权源属性与权能范围的正当性依据。

一是意见征询代表权。集体经济组织内部可由2～5户推选一名成员代表，用以征询组织成员在涉及组织整体利益及个人利益时的意见建议，并在成员大会或成员代表上予以合理表达。二是事务知情质询权。集体组织成员作为集体经济组织的一份子，有权知悉了解与集体经济组织投资状况、运行状况、财务状况相关联的决议内容并有权对关联决议内容提出质询。三是效力待定决议的追认权或撤销权。对于未经组织内部民主程序审查决议通过而擅自以集体经济组织名义对外活动所产生的决议，当相对人请求确认效力时，经集体成员过半数通过或经成员代表三分之二多数通过的，可予以追认或撤销。四是权益损害救济权。当组织内部存在损害组织成员合法权益事由时，可参照公司股东代表诉讼制，由成员先行请求集体经济组织以作为或不作为的方式恢复履行，但因集体经济组织怠于履行或不履行的，应予准许成员以个人名义向人民法院提起诉讼。

2. 健全农村宅基地所有权的处分及收益权能制度

集体经济组织虽系特别法人，但因三提五统及农业税费取消而使集体经济组织所具“统”的机能弱化。同时，三地试点宅基地处分权能属性受限而使收益权能受到影响，致使集体经济组织作为宅基地所有权的行使主体地位归于弱化。因此，需以如下制度机制的构建，充实集体经济组织作为宅基地所有权行使主体所应享有的处分及收益权能。

一是建立村庄土地用途自主规划及备案监查机制［16］。由集体经济组织在依托乡镇土地利用规划的前提下，以村庄现有及将有人口居住状况、现有存量土地用途类型分布及将有增量土地规划用途为参照，合理编排以住宅性建设用地、经营性建设用地及公益性建设用地为构成的村庄土地集约利用规划，在报送乡镇政府审查备案的同时还应以规划作为实践基准参照，健全常态土地用途使用巡查机制。二是建立个体与集体间的利益关联机制。农户个体的二重身份属性关系决定了其不仅对宅基地地上房屋享有独立的所有权，而且可基于成员身份对宅基地享有无偿的使用权。一方面，应予保障集体成员基于身份资格所享有的对集体经济组织财产收益的分配请求权，强化集体成员在组织财产收益上的身份认同；另一方面，应予强化集体组织对农村宅基地的收回作为管理权，即对于超出宅基地功能用途有碍居所安定或村庄布点规划的不当使用行为，集体经济组织有权要求关联行为主体恢复土地原状后予以收回或自行收回后因土地整治恢复所支出费用，有权请求该使用主体予以支付。三是健全集体土地增值溢价提取机制。因农村宅基地流转、租赁、入市等形式所产生的溢价增值收益，可由集体经济组织以内部决议的形式，提取溢价增值本金的15%，用以维持集体经济组织日常公益设施及活动支出。

（二）保障宅基地农户资格权的改革思路

与宅基地所有权或使用权的物权属性不同的是，宅基地农户资格权是一项兼具身份属性与财产属性的复合型权利。宅基地农户资格权的身份属性在于农民可用集体组织成员身份，以农户的名义向本集体组织申请取得宅基地，实现居者有其屋的保障性需求；而就宅基地农户资格权的财产属性而言，无论是农户自行流转还是合作盘活，宅基地农户资格的身份属性系属农民依法享有占领管理权能、收益获取权能的前提依据。因此，对于保障宅基地农户资格权的改革思路而言，应从权能架构与保障机制两个路径出发，实现农户资格权两类价值属性在体系架构中的均衡状态。其一，以充实宅基地农户资格权的权能架构为靶向，明确两类价值属性的权能种类；其二，以健全农户资格权关联运行机制为保障，助力宅基地农户资格权能价值实现的规范显化。

1. 充实宅基地农户资格权的权能架构

一是分配请求权，为农户资格权的保障权能。既要保障农户基于成员身份资格而依法无偿取得法定面积标准的集体住宅性建设用地，用以建造自有住宅居所的实际取得权［17］，也应设定尚未实际取得却存取得资格或于法定面积标准范围内仍存居住扩建需求农户的优先受让期待权。二是占有管理权，为农户资格权的管理权能。一方面，当资格权人与使用权人系属同一农户时，应以村规民约、集体章程的形式，强化农户资格权人的自我管理约束。当资格权人与使用人相分离时，农户资格权人应以合同的相对性原理，强化对宅基地使用权人利用行为的直接监督权；另一方面，还须明确农户对宅基地使用权流转期限届满时的自动收回权，以此保障农户资格权的圆满状态。三是收益获取权，为农户资格权的财产权能。不仅要赋予农户基于豁免开禁流转增值的独家收益权能及共享收益权能，而且应详实因主动退出、被动征地等情形下的补偿收益权。四是损害救济权，为农户资格权的保障权能。既要借鉴枫桥经验模式下的群众自治，畅通村庄内部异议纠纷申诉处理渠道，保障农户资格人的非讼申请权，也应显化司法裁决机制下的公正裁量，明确农户资格权益纠纷受理裁决机制，保证农户资格权人的诉讼提起权［18］。

2. 健全农户资格权关联运行机制

一是构建农户资格权能实现机制。农户资格权能实现机制的核心在于居所安定保障，对于资格权与使用权全部或部分退出的农户，应以集中统建联建安置小区、农民公寓或商品购房补贴的方式保障农户资格居所安定权能实现；对于尚未取得宅基地且依法取得農户资格权的农户，应以明确此类成员于居住聚合区等安置项目中的房屋或宅基地的优先配给权。二是构建农户资格权益退出保留恢复机制。对于固定期限内全部或部分退出农户资格权，因客观或自身过失原因所致而使居所不稳且有碍生活的农户，可向集体经济组织申请恢复宅基地农户资格权以作居所稳定保障之用；因自愿有偿退出的，应以参照申请之日同期银行贷款利率，向集体经济组织足额或分期返还退出补偿本金及利益。三是构建农户资格权人行权审查规范机制［19］。明确集体经济组织以主体审查规范职能，强化对农户资格居所保障权能及流转利用权能行使的实质审查，以防因农户资格权利滥用而造成农村宅基地资源的二次闲置浪费。一方面，集体经济组织既要对农户所提交的书面居所证明材料真伪进行核实查验，也要对材料载明居所位置、产权主体及使用状况进行实地勘察验核；另一方面，不仅要强化集体经济组织于宅基地流转期限内对流转受让主体利用行为的间接监督管理权，即审查是否存在违法违规改变农村宅基地土地用途或侵占耕地的行为，还应强化对农户资格权人是否存在权利滥用、肆意处分宅基地及其地上房屋行为的直接监督管理权。

（三）适度放活宅基地使用权的改革思路

宅基地使用权作为宅基地“三权分置”范畴下去除身份禁锢属性的用益物权，旨在补全私益物权构造模式下收益权能缺位状态。“放活”的主线意蕴在于拓宽主体限定范围的基础上，实现宅基地使用权在期限范围内的市场化应用，需要市场以无形之手逐步显化宅基地使用权于资源配置中的物权价值；“适度”的底线要义在于应以审慎的行为举措推进宅基地使用权的“放活”流转，这就需要国家以有形之手予以必要的规制防范。因此，对于适度放活宅基地使用权的改革思路而言，可从扩权与转途两个方向出发，实现宅基地使用权的“适度”与“放活”。其一，以宅基地使用权之扩权制度构造为脉络。在不改变宅基地使用权原用途的前提下，在扩大主体与客体二者权利范围的基础上，辅之以必要的程序限定机制用以规范。其二，以农村宅基地之转途制度构造为突破。在改变宅基地一定期限范围内的土地用途的前提下，参照集体经营性建设用地规则进行盘活流转，以实现宅基地使用权的“放活”。

1. 宅基地使用权之扩权制度构造

在主体身份范围上，宅基地使用权主体系已不具成员身份资格之限。两权分置体制下身份属性与财产属性的杂糅是束缚宅基地使用权之物权属性的现实桎梏。“三权分置”下的宅基地使用权人既可以是本集体经济组织成员，也可以是符合流转条件的其他集体经济组织成员、城镇居民抑或工商资本主体。

在客体范围上，宅基地使用权系为物债二分用途下的期限性权利。以租赁形式所成的债权性宅基地使用权可参照租赁合同期限最长不超过20年的规定，设定流转剩余期限为6个月以上20年以下；以出让、抵押等流转形式所成的物权性宅基地使用权可参照国有建设用地出让期限之用途规定，设定物权性宅基地使用权的流转最长期限为70年。此处需阐明的是，70年最长期限时效设定旨在为流转受让主体于主观认知层面上形成稳定可靠的权利预期认知，可由农户与受让主体在实践环节具体协商敲定流转期限的时效区间。

在程序设定机制上，无论是债权性宅基地使用权还是物权性宅基地使用权的初始流转登记机制设定，亦宜采取登记生效主义［20］。与承包地登记对抗主义所涵之义迥异的是，依“房随地走”的法理逻辑，若采用对抗主义之论，到物权性宅基地使用权流转期限届满之日，地上建筑所有权会随宅基地使用权的转移而发生转移，不利于房屋产权人的权利保护。就权利内容而言，只要在流转剩余期限之内，债权性质或物权性质的使用主体既可自行占有、使用和收益，也可再行流转，但对于债权性质的宅基地使用权再流转，还需征得农户资格权人的事前同意或事后追认。此外，还应明确两种类型宅基地使用权流转期限届满后地上建筑物的处置问题。对物权性宅基地使用权而言，地上建筑所有权归属可由农户与受让主体协议折价，未能达成合意的，可按物的归属的一般性理论处理；对债权性宅基地使用权而言，虽不涉及地上建筑所有权归属变动，但因建筑装修装饰工程而产生的增值收益，亦可参照前述规定处理。

2. 农村宅基地之转途制度构造

农村宅基地之转途制度意在以一定期限为界，将村庄现有存量宅基地整体用途转为集体经营性建设用地，再以农户需求为据进行切割分化。继而，参照集体经营性建设用地规则，放活宅基地用途［21］。

在主体范围上，转途制度规程下的主体范围不同于前述扩权制度与集体经营性建设用地规则下的农民、集体与社会主体间的二重关系，而是涉及农户、集体与社会主体间的三重关系，即由作为实质转出主体的农户与社会主体就初始流转之详实细节达成合意，集体经济组织虽系形式转出主体，但可对初始流转的用途处置、价格、流转方式等环节实施必要的监督。

在客体范围上，系为暂时期限时效下的集体经营性建设用地使用权，即参照国有土地出让用途之时效规定，将村庄现有存量宅基地整体转变为集体经营性建设用地，再依农户自身实况进行切割细化。但应注意的是，集体经济组织仅对此类土地转途享有形式意义上的所有权。在尚未设计出租、抵押、出让等流转方式之前，农户可依原土地用途继续使用居住。

在程序设定机制上，对于初始流转登记机制选定，宜采用前述扩权制度构造之登记生效主义。虽不予强制性规定，但须注明的是未予登记的，不影响合同效力，仅不发生物权变动效力则应在登记薄上载明流转用途。对于初始流转之方式、期限、用途、价格等合同具体内容条款，集体组织虽不是真正的合同相对方，但作为土地所有权的行使主体，可以土地区位、流转用途、地上建筑结构等因素为参照考量，确立基准地价。对于流转权利义务设定，受让主体在享有土地出让、租赁、抵押等形式的再次流转权的同时，应严恪合同义务，不得违法违规改变土地记载用途，用以兴建别墅大院或私人会馆。对于流转期限届满后地上建筑物及土地用途转变处置问题，前者亦可参照扩权制度构造下物权性宅基地使用权关于地上建筑物所有权归属之规定，而后者应在畅通集体经营性建设用地与住宅性建设用地畅通转化机制的基础上，将期满转途自主决策权交由农户自行考量决定。

五、结语

“三权分置”作为农村土地产权制度改革的法理构造，旨在化解农民集体及经济组织主体地位虚化、弱化问题的基础上，破解两权分置范畴下因主体取得身份属性之封闭性限定而使财产客体流转属性之收益性受限的制度之碍。农村宅基地“三权分置”改革中，落实宅基地所有权的法权意蕴在于收益、处分权能的建构回归，亦可强化宅基地所有权在两权派生关系中“统”的机能；保障农户资格权与适度放活宅基地使用权的法权意蕴在于保障宅基地居住安定用途的基础上，释放宅基地使用权之私益物权属性于市场经济活动中的财产性价值，实现宅基地使用权在“三权”交互关系中“放”的机能。

金寨、余江与宜城三地改革都存在人为机械割裂“三权”内部权属衔接关系上的有机适配性之弊。因此，未来改革应科学构建集体成员制度，强化成员集体身份认同并健全集体经济组织经营管理权能之收益、处分权，充实宅基地所有权；以农户居所安定保障为基准，详实农户资格权于保障、收益、管理等方面的权能机制，辅之以必要的实现、恢复、审查机制，充实农户资格权；以宅基地使用权私益物权属性圆满为目的，建构“适度放活”范畴下的扩权与转途制度，充实宅基地使用权。总之，在平衡宅基地“三权分置”改革背景下多重主体权益保障的基础上，实现活业、活村、活人的乡村振兴之路。

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