乡村治理积分制的实践困境与提升路径

2024-06-03李利文谢燕玲

学习论坛 2024年3期

李利文谢燕玲

［摘要］积分制是新型的乡村治理工具，其在扩散创新过程中形成了不同类型的模式和实践成效。借鉴类型学思路，根据“政府注意力强度”和“公民参与度”两个维度，将乡村治理积分制划分为强制型、象征型、合作型和自治型四种类型。通过对典型案例的分析发现，四种类型的乡村治理积分制适用于不同类型的乡村情境，其分别面临着运动式治理、形式主义、内卷化和精英俘获的实践困境，亟须从行政主导转向多元共治、形式治理转向实质治理、嵌入吸纳转向价值共创、精英治理转向民主治理，推动积分制全方位赋能乡村治理，实现乡村治理体系和治理能力现代化。

［关键词］乡村治理积分制；实践困境；提升路径

［中图分类号］D422.6 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-7608（2024）03-0068-11

一、问题的提出

2020年7月，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部发布《关于在乡村治理中推广运用积分制有关工作的通知》，在全国范围内推选八个典型案例作为示范，号召各省份因地制宜推广运用乡村积分制。2021年4月，中央农村工作领导小组办公室等四部门联合发布《关于推介在乡村治理中推广运用积分制第二批典型案例的通知》，强调要充分发挥妇联组织在进一步推广积分制中的作用。2022年“中央一号文件”明确要求推广积分制等治理方式以改善乡村治理。2023年“中央一号文件”再次强调要加快推广积分制、清单制、数字化等乡村治理典型方式以推进乡村治理体系和治理能力现代化。

乡村治理积分制作为新型的乡村治理工具，近年在全国各地开展了形式多样的探索实践并取得了良好成效，受到地方政府的重视和肯定，亦引起了学术界的广泛关注。学者们从制度内涵［1］、制度正负面效应［2］、制度运行影响因素［3］、制度实践与反思［4］等维度对乡村治理积分制进行研究，探索积分制赋能乡村治理的逻辑机理［5］与数字化发展路径［6］。实践证明，乡村治理积分制的实施过程与结果会受到公众参与、政府注意力、经济发展水平、地域环境等多重因素的影响［7］。根据乡村资源禀赋差异因地制宜实施乡村积分制的政策要求与“以点带面、集中推广”的政策扩散路径在应然与实然层面产生冲突碰撞，导致乡村治理积分制功能异化并难以充分发挥长效治理功能［8］。

基于当前我国多地乡村治理积分制实践，本文试图探索既有的乡村治理积分制可以划分为哪几种类型？各种类型的乡村治理积分制具有怎样的实践样态？不同类型的乡村治理积分制面临着何种发展困境以及如何进行路径优化？以上研究问题的科学回答，有助于更好实现乡村治理体系和治理能力现代化。

二、文献回顾

学界对乡村治理积分制进行了丰富的研究，主要集中在工具、价值、制度三个维度。

第一，工具理论说。积分制经历了“企业管理工具”“政府政策工具”“基層治理工具”三个发展阶段。传统的积分制是以效率和结果为导向的企业管理工具，以积分来衡量员工的价值和综合表现，将物质资源、福利待遇、晋升机会与积分结果相挂钩，最终实现激励员工积极性和创造性的管理目标［9］。现代的积分制被视为政府政策工具和基层治理工具。为了应对自上而下的考核压力和自下而上的社会压力，政府将积分制运用至公共部门内部管理、社会管理、资源配置等领域，以实现公共事务治理和公共服务供给程序化、高效化和精准化［10］。为了推进基层社会治理现代化，积分制被运用于基层党建、“三治”融合、村集体经济、人居环境治理、文明建设等领域，衍生为社区治理积分制和乡村治理积分制。其中，乡村治理积分制是指在乡村基层党组织领导下，通过民主程序，将乡村治理各项事务转化为量化指标，对乡村日常行为进行评价形成积分，并给予相应物质奖励或精神鼓励的一种福利激励工具。

第二，价值理论说。在乡村社会场域，积分制背后的价值逻辑体现为政治价值、公共价值和经济价值。乡村治理积分制以“党建引领”为核心，以“自治德治法治”为重要积分指标，以“面子文化”为基础，以“利益激励”为关键抓手，形成“积分、治理行为、面子、利益”的循环累积机制［11］。首先，县级政府通过行政指令、乡镇政府采取树典型原则、村级组织采取动员原则确保乡村治理积分制政策的创新扩散［12］，将党建引领嵌入乡村治理积分制，弥合政府治理与村民自治间的鸿沟，以政治价值引导村民的集体偏好选择和共同认知形成，增强村民的获得感、幸福感与归属感。其次，积分制嵌入乡村社会秩序，面子竞争以积分排序实现声誉积分化和声誉显性化［13］，村民与村级治理间依据积分内容实现权利与义务关系具体化，以物质奖励、精神鼓励、政策激励和信用资本作为积分福利，激活乡村社会内生性的治理动力［14］。一方面，乡村治理积分制能将基层党组织、村庄自治主体、利益相关主体等多元主体力量整合到乡村治理中，组织动员村民进行自我管理、自我服务、自我教育以及自我监督。另一方面，乡村治理积分制有利于重塑村民的利益表达和共享的话语体系与机制，为共同目标、集体利益和公共价值的达成创造条件。再次，积分制以经济化逻辑、市场化逻辑和理性化逻辑重建村民和村级组织间的利益关联，解决乡村集体经济产权模糊与缺失的困境，有效激活土地资源和激发村民参与公共事务的内生动力。一是依托积分制构建标准化的分红制度，规范测量村民为集体经济发展的贡献值，有效解决贡献与收益的匹配问题。二是村民通过积分制能够将积分转变为分红、金融服务、物质资金等，满足村民的经济诉求。三是将积分制与乡村产业发展相结合，通过将碎片化的、闲置的土地资源汇聚盘活，促进集体经济壮大发展。

第三，制度理论说。组织基础的碰撞和非正式制度的失灵导致乡村治理生态重构亟须制度变革以适应新时代的乡村发展［15］。因此，乡村治理积分制应运而生。乡村治理依托积分制能够充分发挥以党委领导制度、村民自治制度为核心的正式制度优势，也能实现从单一治理转变为多元治理。乡村治理积分制本质上是基于面子竞争的激励约束机制，遵循自治为基、法治为本、德治为先的原则，形成“基层政府—村级组织—农户”的治理互动。乡村治理积分制在制度设计上将不规则的事务转变为规则化治理，具有治理内容标准化、治理过程程式化的特征。积分制通过自上而下的党政动员机制和自下而上的参与响应机制实现双重耦合以嵌入乡村内生治理结构，吸纳乡村制度精英和非制度精英参与乡村公共治理。一方面，乡村治理积分制实现非正式制度的制度化，将以血缘宗族关系为核心的柔性非正式制度转变为以契约原则、法律意识为核心的刚性正式制度。另一方面，乡村治理积分制加强了现有正式制度程序的透明性和规范性，实现土地产权清晰化、村务工作透明化、集体行动规则化。随着数字乡村建设，数字技术嵌入积分制进行数字化转型与制度创新，为我国乡村治理模式的创新发展带来新的契机。

综上所述，既有研究从“工具”“理论”“制度”等视角对乡村治理积分制进行了理论阐释和实践探索，指出其发展优势和实践困境，从不同维度提出积分制赋能乡村治理的可行路径，丰富和扩展了新时代乡村治理的重要内容。然而，由于乡村治理积分制推行时间比较短，学界关于乡村治理积分制的探讨基本停留于探索性和描述性研究阶段，在理论解释层面和学理化层面研究不足，矩阵化、微观化、细分化层面的类型学研究领域挖掘深度有所欠缺。基于此，本文结合“政府注意力理论”［16］和“公民参与阶梯理论”［17］，选取“政府注意力分配强度”和“公民参与度”维度，构建2x2类型矩阵，对四个典型乡村积分制案例进行比较分析，对乡村治理积分制的逻辑机理进行经验性总结，形成一个类型学解释框架。

三、理论维度与类型学框架

（一）乡村治理积分制的核心影响维度

乡村治理积分制是在“党的领导”“村民自治”等正式制度与“差序格局”“人情面子”“村规民约”等非正式制度的双重推动下产生的，本质上是自上而下的政党动员与自下而上的主体响应而触发内生赋能的治理机制［18］。已有研究表明，乡村治理积分制从局部试点到全面推广过程中，会受到诸多因素的影响，其中“制度设计”“公众参与”“资源配置”是关键因素。作为核心主体的基层政府和村民的态度与行为直接影响乡村治理积分制的制度设计、公众参与、资源配置。政府自上而下的控制、激励和村民自下而上的谈判、博弈间的双向互动，外部压力和内生动力共同作用下形成不同类型的乡村治理积分制。基于此，本文依托“政府注意力理论”“公民参与阶梯理論”，根据自上而下逻辑选取“政府注意力强度”和自下而上逻辑选取“公众参与度”作为核心影响维度，构建乡村治理积分制2x2的分析矩阵模型。

1.政府注意力强度

政府注意力是问题机制和偏好机制组合的产物［19］，是指政府对各类公共事务与各种民众诉求的关注度。政府注意力具有集中性和指向性两个基本属性，分别表示注意力的强度和指向，是注意力配置理论的两个基本维度。其中，政府注意力强度是指政府在某一时间内分配给某项工作或任务的注意力集中程度［20］。如果政府的注意力强度较高，则表示对该项工作或任务的重视程度较高，往往会投入更多的资源和精力来推进该工作或任务的实施。相反，如果政府的注意力强度较低，则表示对该项工作或任务的重视程度较低，通常会降低对该项工作或任务的关注和投入。政府注意力强度与财政资金投入量、政策文本数量、官方媒体宣传频率等成正相关，从而影响着政策任务落实的效果。

政府对于不同性质的任务会采取不同的行动策略，进而配置不同强度的政策注意力。刚性任务必须在规定时间内按照法律法规和政策要求保质保量完成，不存在讨价还价的空间，需要分配“刚性注意力”［21］。柔性任务属于政府自由裁量类的工作，具有灵活性和弹性执行空间，政府可以选择做与不做、做到什么程度以及以何种方式去做，需要分配的是“柔性注意力”。“刚性注意力”不存在分配强度的讨论，而“柔性注意力”分配程度则有强弱之分。就政府任务性质而言，乡村治理积分制属于柔性任务，因此，在政策扩散创新过程中，不同地区的政府会根据实际情况对其配置不同程度的注意力，从而产生“非常重视”“相对重视”和“不重视”以及“长期重视”和“短期重视”等重视程度的区别，最终导致乡村治理积分制实践样态具有多样性。

2.公众参与度

公众参与是指公众在公共事务的决策、管理、执行和监督过程中拥有知情权、话语权、行动权等参与性权利，能自由地表达自己的立场、意见和建议，能合法地采取旨在维护个人切身利益和社会公共利益的行动。公众参与度是根据公民个体参与意愿、参与持续性、参与深度而划分的。谢莉·阿恩斯在“公众参与阶梯理论”中，将公众参与度由低到高分为八种形式与三个层次，即“政府操纵”“宣传教育”“给予信息”“政策咨询”“组织形成”“合作伙伴关系”“授予权力”“公民自主控制”八种形式以及“非实质性参与”“象征性参与”“实质性参与”三个层次［22］。

公众参与是基于经济理性、社会理性和政治理性共同驱动的自发行为与自觉行为。在实施乡村治理积分制过程中，利益、情感、责任、社会关系是影响公众参与意愿、参与持续性和参与深度的关键因素。公众参与度与乡村治理积分制实施效果成正相关关系，公众参与度越高，越能更好反映自身的利益诉求和对公共物品、公共服务的需求，并更好地进行监督，进而有利于乡村治理积分制的可持续性发展与创新优化。

（二）乡村治理积分制的类型学划分与实践样态呈现

类型是内部具有显著一致性而外部具有显著差异性，能涵盖事物某一方面所有内容的集合体。根据“政府注意力强度”和“公民参与度”两个核心维度可以构建“强制型”“象征型”“合作型”和“自治型”四种乡村治理积分制模式（见图1）。按照典型性原则、可获得性原则和可比较性原则，选取湖南省Q村“三色存折”积分制、吉林省S村“以奖代补，多劳多得”积分制、浙江省T村“股份分红+善治”积分制、湖南省Y村“村级事务管理”积分制、四个研究案例，分别对强制型、象征型、合作型和自治型四种乡村治理积分制类型进行样态呈现。

1.强制型乡村治理积分制

强制型乡村治理积分制是指由基层政府主导，运用强制性工具，通过自上而下的路径推动积分制在乡村治理中运行的模式，其具有“政府注意力强度高”“公民参与度低”的特征。县级政府承接上级政府“发包”后，通过设立专项资金、出台相关政策条例、组织召开各种会议以及进行媒体宣传造势以推动乡村治理积分制实施，并制定严格详细的管理规范“打包”下放给乡镇级政府进行日常跟进与监督，积极塑造和培育乡村积分制典范模式并向各行政村推广［23］。该积分制模式反映政府在乡村治理过程中主要利用政治权威进行干预作用，以行政力量整合家庭、社会、市场等多方主体力量，以规制性的方式将积分制付诸行动。在初期，该类型积分制实践的背后更多的是政府意志的单方面灌输，使政府与村民形成支配与被支配的关系。这虽在一定程度上确保积分制按照政策要求顺利实施，但扭曲村民参与乡村治理活动的自愿性、自主性，压抑治理主体和服务对象的积极性和创造性。

湖南省Q村曾是一个传统的湖区贫困村和空心村，近年来，积极响应市级政府号召，将积分制全面引入乡村治理，探索“红色存折”“绿色存折”“爱心存折”积分制，全村贫困户实现全部脱贫。“三色存折”积分制被中央深改办、中央电视台推介，选为全国乡村积分制典型案例。湖南省Q村“三色存折”积分制是典型的强制型乡村治理积分制，具体体现在以下几个方面。第一，政府注意力强度高，运行过程由政府主导，配置了丰富的行政资源、财政资源、人力资源和政策资源。具体来看，一是党和政府依托行政资源保障“三色存折”积分制的开展，并在积分制的政策制定、机制设计、政策执行、资金筹集、考核监督等环节起着主导作用；二是构建“市委组织部—镇街党（工）委—村党组织—村组织委员—村党员”五级联动机制保障“红色存折”制度运行；三是针对红色积分的“存储”“亮账”“推优”“结账”“兑现”制定了规范的“单月—季度—半年—年度”保障机制。第二，公众参与度偏低，村民在积分制的运行过程中处于由政府操纵的非实质性参与的被动状态，停留在知情权层面，话语权和行动权未充分行使。具体来看，一是市政府牵头基层政府动员各村组织入户进行全方位宣传和推广，以行政力量动员群众参与垃圾分类，鼓励村民积极参与“绿色存折”制度；二是党组织围绕不同阶段政府中心任务和重点工作对“爱心存折”制度内容进行动态调整与优化，提升村民参与乡村公共事务治理的积极性。运用政府权威及强制力全面推行“爱心存折”制度，带动乡村志愿服务规范化、制度化，但忽视了发挥村民在此过程中的主观能动性和创造性。

由此可知，湖南省Q村“三色存折”积分制依附党政科层体系，充分利用我国党政双轨一体的制度优势，自上而下地推进积分制的設立与运行。政府通过投入丰富的注意力资源保障乡村治理积分制的运行，虽然取得阶段性的良好成效，但大大增加了行政成本，且村民参与乡村治理的意愿和能力未能得到实质上的提升，不利于积分制持续赋能乡村治理效能，而且容易陷入制度供给和治理需求不匹配的困境。

2.象征型乡村治理积分制

象征型乡村治理积分制是指基层政府从国家战略层面出发，依靠象征性语言和数字繁荣证明不折不扣执行积分制政策，将积分制作为传播政治理念、展现政治情怀的载体，拉近与村民的距离，寻求村民的政治价值认同，并创造良好政治生态的积分制实践模式。该积分制模式具有“政府注意力强度低”和“公民参与度低”的特征，带有浓厚的政治色彩，价值理性高于工具理性。基层政府通过话语治理和会议治理大力宣传上级政府的乡村积分制政策以表忠诚，但更多停留在文本上，较少关注甚至不关注乡村治理积分制实践情况，几乎不作出任何实际建设行动。村级组织通过入户宣传，利用人际关系网络，要求村民象征性地参与到乡村治理积分制实践。在官员晋升锦标赛和数字出官的背景下，该类型的积分制实践是基层政府的理性行为。通过纸面上的数字繁荣和基层政府与村级组织共谋，营造乡村治理有效的伪现象，从而获得上级政府在物质上的奖励和精神上的表扬。

吉林省S村被誉为边境线上的“水韵之乡”，是典型的朝鲜族聚居村。近年，S村认真落实中共中央、国务院和吉林省委、省政府关于兴边富民、稳边固边决策部署和贯彻习近平总书记在推动东北全面振兴座谈会上的重要讲话精神，积极探索“以奖代补，多劳多得”积分制，并成功入选全国乡村积分制典型案例。吉林省S村“以奖代补，多劳多得”积分制就是典型的象征型乡村治理积分制。第一，政府注意力强度偏低，各级政府的财政资源、人力资源、政策资源未充分下沉乡村，偏重对政治意义和政治价值的追求，忽视对实质性成效的考核。“以奖代补，多劳多得”积分制的政策制定、政策执行、政策反馈遵循的剧场政治逻辑，更注重价值理性的作用。具体来看，一是将积分制与政治任务相结合，被赋予政治色彩。将“党建带领妇建”原则贯穿积分制建设、管理和运行全过程，依托积分制充分运用妇女之家、妇女议事会、妇女微家等阵地推动“巾帼助边”“巾帼脱贫行动”“乡村振兴巾帼行动”各项中心工作落地落实，引导妇女群众和家庭自建自管自评。二是依托数字化技术定期开展积分制管理例行性工作，注重可计量工作考核。S村“以奖代补，多劳多得”积分制采取“一户一码”管理和“数字化”管理，探索形成“5+2+1”管理模式。“5”是指五项评选标准，“2”是指每月两次不定期检查、两次开放日，“1”是指一套积分制、多种选择的兑换办法。第二，公众参与度不足，部分村民尤其是特定村民群体在政府的宣传教育下象征性参与到积分制过程，但缺乏自主控制和自主管理的意愿和能力，实质上是一种无效参与。通过仪式性或象征性的专项行动推动村民参与积分制，凸显了农村妇女地位，但村民参与仍停留在程序参与上，而实质参与缺失。吉林省定期对下级政府、村民、村干部开展专题培训班、积分制宣讲会议和积分制总结交流会议，将S村“以奖代补，多劳多得”积分制的工作经验在省妇联进行系统推广，研究谋划部署新时代农村妇女的发展工作，努力争取上级政府与地方民众的认可与支持以获得正向政治激励。

由此可知，吉林省S村“以奖代补，多劳多得”积分制具有充分的政治性考量，既能实现对上级任务作出回应，也能对上下级信息进行仪式化传递，充分发挥妇联组织、妇女全力助推乡村振兴和边疆繁荣的力量。但不可忽视该类型乡村治理积分制功能与效用脱嵌于治理主体、治理目标，衍生积分制目标置换和变通、共谋、应对等形式主义问题［24］，背离群众的真实诉求，导致资源浪费严重。

3.合作型乡村治理积分制

合作型乡村治理积分制是指基层政府综合运用强制型工具、自愿型工具和混合型工具，构建“党委—政府—社会组织—村组织—村民”的平等互信、合作共赢的关系，推动乡村治理积分制实现从自下而上探索到自上而下推广再到自下而上创新突破的模式。首先，该积分制模式具有“政府注意力强度高”和“公民参与度高”的特征，强调制度性主体与非制度性主体地位平等，但不否认各主体在资源、能力等方面存在差异性。此外，该积分模式坚持“公共治理”和“乡村自治”原则。一方面，县乡政府积极参与并相互协作，在财政资金、政策法规、媒体宣传等方面给予大力支持；另一方面，村组织、村民个体参与意愿强烈，因此，其能够充分发挥各主体在组织实施乡村积分制方面的资源禀赋优势，形成“人人有责、人人尽责”的乡村治理共同体，充分激发乡村治理的内生动力。合作型乡村治理积分制使以乡镇党委、村“两委”为代表的制度性主体和以村民、村民组织为代表的非制度性主体进行积极互动，实现利益耦合和价值联结，形成乡村治理共同体，有效将乡村自治、法治、德治有机融合，推动乡村的治理高效化和现代化。

浙江省T村由党员牵头在深化股份经济合作社改革、明晰股权的基础上，将股东的股份分红与乡村治理重点工作相结合并形成“善治积分”，创建“股份分红+善治”积分制并取得良好成效，被评为全国乡村积分制典型案例。浙江省T村“股份分红+善治”是典型的合作型乡村治理积分制，具体表现为以下几个方面。第一，政府注意力强度高，大量的财政资源、人力资源、政策资源下沉乡村，以行政力量保障积分制正常运转。积分制的创建、管理和运行过程遵循上下互动逻辑，实现行政力量与自治力量相互协调。浙江省T村“股份分红+善治”积分制产生于高位推动和基层治理创新的双重驱动，即市委、市政府自上而下指导与动员和T村党组织、村民、企业、社会组织等主体自下而上探索与响应的双向互动。市委、市政府提出将村级集体经济发展与乡村“三治”协同推进，在总结完善T村积分制试点的基础上，出台《关于全面推广村（社区）“股份＋积分”收益分配模式的指导意见》，在全市推行“股份分红＋善治”积分制收益分配模式。T村党组织创新村集体经济分红模式和动态管理善治积分制，科学设置加减分项目，实现“村里事”变成“家里事”以及“要我参与”到“我要参与”的转变。第二，公众参与度较高，村民参与意愿、参与持续性、参与深度较为理想且具有实质性，村民、企业和政府形成合作伙伴关系。T村“股份分红+善治”积分制的运行资源多元化，其中包括行政资源、市场资源和社会资源等。T村连续多年获得市财政的专项资金、政策优惠、金融服务等行政资源支持积分制的运行。同时，T村通过将村民参与乡村治理行为与村集体经济发展成果共享挂钩，盘活乡村内部资源，壮大发展乡村产业，促进村集体经济发展，为积分制的运行提供稳定的资金来源。此外，农商银行推出“善治积分贷”授信服务，按村民善治积分得分情况实行差异化的利率优惠政策，助力积分制的持续发展。

由此可知，合作型乡村治理积分制通过充分发挥政府、村组织、村民、企业和社会组织等多方主体的比较优势以形成集体合力，构建乡村治理共同体，实现价值共创，有效提升乡村治理效能。与此同时，也不可忽视在积分制的运行过程中的政府主导依赖路径以及各方主体力量的隐性不平等的治理危机。

4.自治型乡村治理积分制

自治型乡村治理积分制是指乡村精英群体、村干部利用各种资源和人际关系网络促进村民自主探索，以自下而上的方式推动乡村治理积分制的形成与发展，具有“政府注意力强度低”和“公民参与度高”的特征。该积分制模式依托乡村人际关系圈、乡村治理秩序，将积分制多维嵌入乡村治理，形成乡村积分制的持续新动力与实现内生性发展，将乡村治理的“软约束”转化为“硬抓手”。在乡村积分制实践过程中，基层政府遵循赋权原则，充分下放权力，授予乡村高度自由裁量权，允许村组织和村民不断进行摸索、筛选、调整、修正、创新，为村民参与乡村公共事务、行使自治权提供便利条件，从而促进乡村公共精神回归，提升村民参与乡村治理的民主意识和政治热情，使得村民群众和村干部在参与乡村治理过程中真正做到有效自我组织和自我管理。

湖南省Y村曾是典型的“空心村”“贫困村”，通过村“两委”班子带领全村群众探索和实施“村级事务管理”积分制，实现了从贫困村向小康村的跨越，被评为全国十大乡村振兴示范村、全国乡村治理示范村。湖南省Y村“村级事务管理”积分制模式是将乡村规划建设等活动细化量化，由村“两委”根据村民参与情况进行积分，将积分结果与村集体资产分配、党员干部考评、村干部绩效考核、推优评选、物质奖励等挂钩。该积分制是典型的自治型乡村治理积分制，具体体现在以下几个方面。第一，政府注意力强度偏低，积分制的运行过程较少受到行政力量的干预，政府授权赋能村组织和村民，让其不断进行探索与创新。全员全过程全方位参与积分制。村组织和村干部召开民主协商会议，广泛征求村民意见，共同制定《积分制管理细则》，切实保障村民对乡村事务的知情权、参与权、表达权和监督权，充分发挥村民自我管理、自我教育、自我服務的自治能力。第二，公众参与度较高，村民自觉参与到积分制治理过程中，积极表达自身利益诉求，充分发挥主观能动性，推动乡村治理积分制的可持续性发展与创新优化。具体来看，一是积分制资金筹集过程充分体现村民主体地位。Y村村民自愿将山、土、田、林等自然资源和闲置资源折算积分后交由村集体统一经营，实现资源变资产、资产变资金、农户变股东、村民变员工的转变，有效破解了村集体建设或产业项目落地时土地流转、征收难的问题，为积分制的运转筹集了充足的资金。二是强化积分制激励作用。Y村注重积分制的激励设计，将积分制作为基础分和管理建设分两大类，鼓励村民和村干部多劳多得、多出多得，根据村民、党员干部在乡村治理工作中的参与程度、贡献大小等进行赋分，构建了一个村民利益、集体利益与社会利益的共同体，成功解决村庄造血能力不足、村民内生动力不足、建设资金缺乏、资产难以盘活等难题，使参与乡村自治的村民成为乡村治理成果的分享者，为Y村走上共同富裕奠定了坚实基础。

由此可知，自治型乡村治理积分制虽在乡村治理上取得较大的成效，但是该类型的积分制推广实施的门槛较高，因为对村民参与公共事务的能力、意愿有较高的要求，一般适用在经济较为发达、结构分化程度较低、社会资本存量较丰富的乡村。

四、乡村治理积分制的实践困境

四种类型的乡村治理积分制在实践中分别面临着运动式治理、形式主义、内卷化和精英俘获的实践困境。

（一）强制型乡村治理积分制：运动式治理

强制型乡村治理积分制依靠政府运用强制性工具高位推动与广泛的社会动员，具有较浓厚的运动式治理色彩。运动式治理是一把“双刃剑”，在特殊时期依靠权威主义可以快速调动各部门、各层级政府、各村级组织的人力、物力、财力以及行政权力等资源［25］，使得乡村积分制在短期内成功实施与推广，具有“立竿见影”的效果，也带来示范效应；在常规状态下，如果一味依靠强制力量推动乡村积分制的实施，过分强调乡村积分制的工具理性价值，忽视村民参与公共事务管理的价值需求，过分追求短期利益最大化，诱发“可计量任务”，驱逐“不可计量任务”，就会陷入“乱象—治理—再乱象—再治理”的治理怪圈，导致“头痛医头，脚痛医脚”问题，使得科层体制遭受破坏，侵蚀民主价值和法治精神，积分制难以嵌入乡村治理，妨碍乡村“三治”融合进程，最终反噬乡村善治的目标。

（二）象征型乡村治理积分制：形式主义

在基层治理“不出事”行动逻辑下，象征型乡村治理积分制形式主义表现为“处处留痕”“对标对表”“文海会山”，工作停留于“开会”“下通知”“喊口号”“做材料”和“走过场”的层面［26］，将主要注意力聚焦于看得见、摸得着的工作中，通过花费巨大成本和大量时间对积分制进行过度包装以打造典型，使得积分制功能与效用脱嵌于治理主体、治理目标，进而低效赋能乡村治理甚至产生负能。一方面，乡村治理积分制被赋予特殊政治意义，基层政府为了应对上级政府的频繁检查和暗访，忽视村民对公共物品、公共服务和参与公共事务治理的真实意愿和需求，将大量时间、精力投入到目标责任考核中“可视、可量化、可统计”的标准化任务，以避免在考核和检查中面临“扣分”的惩罚。另一方面，在推进乡村治理积分制实施过程中，过于强调科层管理中的理性化、专业化、非人格化，追求“亮点”“品牌”却对村民生产生活真实诉求考虑较少，各级政府的人、财、物、权力、政策以及领导注意力等资源尚未下沉到乡村治理中，使得乡村积分制割裂于乡村治理，二者难以在动态调适的过程中相互融入，导致积分制的政治性和规范性遮蔽了社会性和公共性，最终产生目标置换现象和形式主义作风。

（三）合作型乡村治理积分制：内卷化

合作型乡村治理积分制是自下而上探索与自上而下推广相互结合、相互交融，使政府各项资源下沉乡村以及村民积极主动参与而形成的一种合作共赢的模式。在自上而下的筛选机制和自下而上的争取机制双重作用下，充分发挥了政府与乡村间的资源禀赋优势。但就长期发展而言，乡村自治与政府管理之间存在隐性的不平等，在推动乡村积分制朝着制度化、精细化、规模化发展的同时也导致村组织、村干部朝着半正式化、职业化的方向转变，乡村自治依附于基层政府管理，加剧行政化倾向，增加治理成本，导致乡村积分制面临政策激励边际效益递减、村民自治能力退化等“行政有效，自治无效”的治理困境［27］。基层政府和村组织不断将人、财、物、权力、政策以及领导注意力等资源向乡村积分制倾斜，却未因此实现乡村善治的目标，反而在不断地投入中距离原有目标越来越远，使行政制度吸纳自治制度，削弱乡村治理能力。因此，依托合作型乡村治理积分制以实现乡村治理体系现代化的关键是进一步提高村民自治化水平。

（四）自治型乡村治理积分制：精英俘获

自治型乡村治理积分制一般由乡村精英或者村干部发起，依靠信任、人际关系网等社会资本、自身资源、人格魅力等要素推动不同主体形成乡村治理共同体，并充分发挥各主体的比较优势，促进乡村积分制实践的发展。该模式对村民参与公共事务的能力、意愿有较高的要求，一般运用在经济较为发达、结构分化程度较低、社会资本存量较丰富的乡村，推广实施的门槛较高，不具备普遍性。在缺乏有效监督的情境下，需要警惕高度的自治化和强大的宗族力量使村民自治组织异化为宗族村霸集团，乡村精英群体角色嬗变并组成利益联盟［28］，利用信息与话语权力的“差序格局”，将乡村积分制异化为逐利工具，拦截并侵占政府输入的各种资源，垄断村庄公共利益，将公共资源转化为私人资源，阻碍乡村治理积分制的实施和发展，使其效果大打折扣。此外，囿于一些村民的理性无知与“唯本事论”的价值观念［29］，其往往会自觉退出乡村治理的舞台，被动接受乡村精英的领导，使得乡村精英群体的势力进一步壮大而普通村民“搭便車”的意愿加强，乡村结构分化程度加剧，最终陷入集体行动困境，消解了乡村治理积分制的社会效益，也导致乡村治理的效率与公平问题。

五、乡村治理积分制的逻辑转型和优化提升

四种类型的乡村治理积分制各有其优势与不足，分别面临着运动式治理、形式主义、内卷化、精英俘获的实践困境（见表1），乡村治理积分制亟须进行逻辑转型与路径优化（见图2）。

（一）强制型乡村治理积分制：从行政主导到多元共治

囿于基层社会管理的思维定式，强制型乡村治理积分制的运行依赖特定政策和财政支持，乡村自治力量相对薄弱，一旦失去行政力量的支持就难以为继。一方面，自上而下的行政力量介入积分制的范围过宽、程度过深；另一方面，自下而上乡村自治发育不足、村民参与内生动力不足，难以支撑积分制持续有效运转。因此，强制型乡村治理积分制亟须从行政主导逻辑转变为多元共治逻辑。第一，重塑政府的管理理念和行动逻辑。基层政府应跳出“命令服从”之惯性思维，从管制理念转变为共治理念，坚持政府行政权和乡村自治权共生，针对乡村的资源禀赋和村民自治能力的差异而动态调整行政力量干预积分制的程度。当乡村自治条件不成熟、村民参与内生动力不足时，政府应在乡村积分制的运行中投入更多的注意力资源，保障积分制长效运行并培育引导乡村自治力量成长；当乡村自治条件成熟、村民具有参与内生动力时，政府干预积分制运行的行政权力理应逐渐退出，注意力资源投入亦逐渐降低。第二，明确行政权介入积分制的边界。自上而下的政党动员将积分制嵌入乡村内生秩序轨道，应清晰界定积分制治理的限度，明确基层行政功能和自治功能作用于积分制的“临界点”，避免国家治理侵入村民自治领域，为多元共治营造良好的行政生态环境。第三，构建乡村自治的内生发展机制。以乡村治理积分制为载体，确立党组织核心地位，培育和发展新乡贤、新居民、志愿者等乡村精英群体，构建政党、市场、社会与村民等多元治理网络，调动激发各主体参与乡村治理的积极性、主动性和创造性，打造人人有责、人人尽责、人人享有的乡村治理共同体，实现由“行政主导”向“多元共治”转变。

（二）象征型乡村治理积分制：从形式自治到实质自治

囿于村民自治受到“科层化”和“压力型”逻辑的双重挤压，象征型乡村治理积分制虽使村民自治的程序民主得以落实，但其与治理主体、治理目标脱嵌，导致村民自治效能尚未达到预期目标。其更多的是作为一种政治符号，注重发挥政治价值和宣传动员作用，通过打造典型示范展示积分制在村民自治中的重要作用以及政府积极有为的形象，以期促进乡村治理积分制进行纵横创新扩散。实质上，看似良好的治理秩序暗藏着多重治理危机。因此，象征型乡村治理积分制亟须实现从形式自治到实质自治的跃升。首先，治理主体从单一转向多元。象征型乡村治理积分制往往与政治任务、政府中心工作、国家战略等内容挂钩，在治理主体的选择和治理任务设定方面具有策略性和形式化，难以真正实现全员、全过程、全方位的村民自治。一是治理主体的选择要遵循多元性，充分发挥村庄自治主体和利益相关主体在乡村治理中的积极作用，改善妇女、老人、青年等群体在乡村治理中的边缘化地位。乡村治理积分制通过产权清晰化促进村集体经济发展，增强乡村治理与村民的利益关联，以个人利益激励和共同利益基础激活村民参与治理的积极性和主动性，使得村民自治应运而生。二是注重发挥关键少数的带动作用。在初期阶段，要重点培育有意愿、有时间、有能力参与积分制的积极分子，以正向激励带动全体村民参与到乡村治理中。其次，治理理念实现工具理性和价值理性有机结合。在未来实践中，象征型乡村治理积分制既要注重应然层面的理性价值追求，也要注重实然层面的工具价值的实现。因此，除了要遵循“实现人民民主、推进乡村治理制度化、规范化、程序化”的价值原则和制度规范，还需要考虑乡村治理的实质效果。一方面，有利于强化村民对党和国家的政治认同；另一方面，有利于政府将人、财、物等资源真正下沉到乡村社会，以此实现乡村治理积分制的政策精神与具体实践相统一。

（三）合作型乡村治理积分制：从嵌入吸纳到价值共创

公共价值的创造以公共责任为己任，以共同合作为途径，以培育公共精神为手段，以实现公共利益为目标。合作型乡村治理积分制推动自上而下的科层化治理和自下而上的乡村自治耦合协调以实现将积分制深度嵌入乡村治理，通过政策吸纳、组织吸纳、精英吸纳和利益吸纳，在不压缩乡村社会自主性的前提下，对乡村治理进行赋能增效。合作型乡村治理积分制依靠政府、村庄自治主体和利益相关主体相互合作，实现政策、信息、资源、资金、人员、社会关系等资源的统筹整合利用。为了规避合作型乡村治理积分制走向依附性合作，多元主体间通过支持、配合与互惠的途径达成共识以形成公共精神，最终创造公共价值。第一，构建价值共创机制。价值表达、价值凝聚、价值转换和价值创造环节与乡村治理积分制的政策制定、制度设计、制度运行、制度完善环节相对应与契合，以此实现多元主体全方位、全过程参与到价值共创中。在价值表达阶段，乡村治理积分制制定者将个体隐性的、主观的价值需求通过政策文本转变为显性的、客观的价值理念，目的是了解村民的价值需求。在价值凝聚阶段，促进不同主体平等沟通与协作，将多样化的个人价值凝聚为较为统一的价值共识，为乡村治理积分制的设计提供依据。在价值转换和价值创造阶段，依据公众价值认同，统筹整合各方主体资源，围绕乡村治理的目标，指导乡村治理积分制的运行。第二，重塑乡村文化。乡村文化具有强大的感召力和约束力，既是乡村治理共同体的精神基础，亦是乡村治理积分制运行的基本条件。以积分制为载体，将优秀的乡村文化作为积分加分标准的重要参考以培育乡风文明新风尚，实现村民个人利益与村集体公共利益相结合，增强村民自治的共识，强化村民对乡村公共事务的关注和参与，为乡村社会合作治理、整体治理提供有效路径，为创造公共价值提供基础性保障。

（四）自治型乡村治理积分制：从精英治理到民主治理

囿于乡村熟人社会解体而“三治”融合的乡村治理体系尚未有效构建，乡村精英缺乏有力的他律机制和有效的自律机制，易于将积分制作为寻租腐败、垄断村级治理权力的工具，导致精英治村走向寡头治理［30］。因此，在积分制嵌入乡村治理轨道后，应注重发挥乡村精英的引导动员作用，让处于权力结构底层或边缘的普通村民能够真正通过乡村治理积分制参与到村级事务管理中，形成“三治”融合的乡村治理体系，提升乡村治理的民主化水平。具体而言，自治型乡村治理积分制从精英治理转变为民主治理须从以下三个方面予以优化。第一，强化乡村精英治理行为制约机制。一方面，为保证积分制的民主属性，政府需要进行适度干预与指导，加强关于乡村治理积分制管理办法、细则的制定，完善监督机制，使乡村精英的治理行为规范化，减少权力运作的“不确定性”，避免引发权力滥用和机会主义；另一方面，加强基层党组织建设，坚持以人民利益需求为导向，提高乡村精英思想素质和政治效能感，从源头上消除乡村精英垄断村级治理的可能性。第二，优化村民自治机制。一是构建事前事中事后全环节参与机制，完善村民议事会、村民理事会、村民监事会等协商推进机制，以确保村民全员、全过程、全范围参与积分制治理；二是借助乡村积分制载体实现村民个体从“治理对象”向“治理主体”转变，增强村民“自我管理、自我服务、自我教育和自我监督”的自治能力，进而优化乡村治理秩序并激发内生动力，为建立乡村积分制的长效运行机制奠定良好的基础。第三，优化价值取向。乡村治理积分制作为党和政府的政策、资源下沉的重要载体，在具体实践过程不能过分追求效率、经济工具理性，应注重公平、民主价值理性的实现，促进村民主体意识的觉醒，开展民主化治理，摆脱精英垄断治理权力困境。

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