开放共享协同：《中华人民共和国档案法实施条例》背景下综合档案馆利用服务能力提升研究

李嵋 冯天予 张鹤仪 彭豫群

摘要：在《中华人民共和国档案法实施条例》出台背景下，综合档案馆要进一步提高档案利用服务能力与服务水平。其对档案利用服务工作提出践行人民为中心的服务理念、明确配套服务责任机制和创新档案资源共享方式三项要求。同时，提出档案馆利用部门要提升档案开放数据质量、建立利用服务事项清单和丰富利用制度供给；推进数字档案馆（室）远程利用、创新档案利用“服务+N”模式；并在区域协同、接诉即办和一网通办的城市治理背景下指明下一步档案利用服务协同的三个发展方向。

关键词：档案法实施条例 档案利用服务 综合档案馆 协同机制

Abstract： The introduction of the Implement？ ing Regulations of the Archives Law of the Peo？ ples Republic of China requires improving the ca？ pacity and level of the utilization service of the comprehensive archives in China. The Implement？ ing Regulations have put forward three require？ ments for the archives utilization service which in？ clude practicing a people- centered service con？ cept， clarifying the accountability mechanism of supporting service， and innovating the way of sharing archival resources. The Implementing Regulations have also put forward requirements to improve the quality of open archival data， devel？ op a list of utilization service items and enrich the institutional supply of utilization service. Addition？ ally， promoting the remote utilization of digital ar？ chives and innovating the mode of "service plus N" of archival utilization are necessary. The paper also points out that archives utilization service can develop in the way of collaborative gover？ nance involving regional synergy， swift response to public complaints and unified online govern？ ment service.

Keywords： Implementing Regulations of the Archives Law ； Archives utilization service； Com？ prehensive archives； Synergistic mechanisms

2024年1月12日，國务院总理李强签署第772号国务院令，公布《中华人民共和国档案法实施条例》（以下简称《实施条例》）。《实施条例》的公布实施，为综合档案馆的业务工作提供可遵循的法规标尺，对指导综合档案馆的实际业务在法治轨道上平稳运行具有很高的实践意义。档案利用服务一直是档案工作中的重要环节，也是综合档案馆“五位一体”功能设计中的重要内容。《实施条例》对档案利用服务工作的指导价值，体现在其规范设计开放、共享、协同的档案利用服务环境。本文通过解读《实施条例》对档案利用服务工作的具体要求，探索在现有业务条件和实践环境下，对档案利用服务提质增效的发展方向和实施方法。

一、研究背景

2003年5月，时任浙江省委书记习近平同志在视察档案工作时作出重要论述，档案工作要走向依法管理、走向开放、走向现代化。随后20年里，新时代档案工作以“三个走向”作为开展工作的遵循和指南，逐步推进档案工作法治化进程。2020年新修订的《中华人民共和国档案法》颁布以来，档案工作在党的领导下各方面走向高质量发展。为了继续贯彻实施档案法，保障档案收集、保管和利用工作有序发展，《实施条例》从原《中华人民共和国档案法实施办法》的6章30条扩展到8章52条，旨在贯彻落实现行档案法各项规定，科学精准保障档案法有效实施，为档案事业创新发展提供有力的法治保障。[1]

在《实施条例》出台施行背景下，综合档案馆作为档案保管机构，肩负着在档案法治轨道上高质量推进档案工作依法依规开展的重要任务。而档案利用服务一直是档案工作中的一项重要环节，也是综合档案馆“五位一体”功能的重要内容。2016年，国家档案局在规划层面首次提出将提升“档案馆的服务能力”作为档案工作开展的重点工作任务。[2]之后，国家多次以制度形式强化档案利用实际工作中提质显效要求。2021年，国家档案局《重大活动和突发事件档案管理办法》第四章档案利用开发中要求档案馆应当积极推进利用工作，推动档案馆和责任部门档案专题数据库共建共享共用。[3] 2022年，国家档案局《国家档案馆档案开放办法》要求建立完善档案利用渠道，简化手续，积极为档案利用创造条件、提供便利。[4]可见，各项办法均将检验档案法治是否便民利民的落脚点放在档案利用服务工作之中，因此，依法推进档案利用服务能力提升成为《实施条例》出台背景下的重点课题之一。

综上所述，在档案事业的新发展阶段，提高国家各级综合档案馆的档案服务水平，已经成为当前环境下的迫切需求和固有责任。国家级综合档案馆在档案利用体系作为“四个体系”之一运转的现实要求下，围绕《实施条例》开展档案利用服务能力提升研究，对国家综合档案馆的利用服务开展具有现实意义和指导作用。

二、《实施条例》出台背景下对档案利用工作的具体要求

《实施条例》出台后，对档案利用服务的要求体现在三个方面。一是通过法规保障人民群众合法利用档案权利，将人民性贯穿档案利用服务始终，综合档案馆利用服务部门服务内容和服务目标设计均需将人民是否满意作为出发点、落脚点。二是通过法规明确档案利用服务的各项责任划分，通过一杆标尺测量现有档案利用服务的标准质量，畅通利用者的档案利用救济渠道。三是以法规形式鼓励档案利用的创新发展，提倡通过技术、文化等创新手段，开辟线上利用服务通道，推出更多档案利用服务成果。

（一）践行以人民为中心的服务理念

《“十四五”全国档案事业发展规划》在2025年档案事业发展的利用服务目标中要求，将以人民为中心的档案服务理念深入人心，具体体现在档案开放力度、档案共享程度、档案服务手段等方面。为达到上述目标要求，国家层面积极出台各项档案领域实施条例、实施办法，进一步确立人民群众在档案利用活动中的主体地位，凸显档案利用服务中的社会效能。一是《实施条例》指导社会公众利用档案的范围和方式，为社会公众后续合法研究利用更广泛的档案资源提供法治保障。如《实施条例》第十六条规定，国家档案馆应依法向社会开放档案，并采取各种形式研究、开发档案资源，为各方面利用档案资源提供服务。第二十九条规定，国家档案馆应当按照档案法的有关规定，分期分批向社会开放档案，并同时公布开放档案的目录。二是《实施条例》要求综合档案馆着力简化各项查档流程，突出档案利用服务的便民利民属性。如《实施条例》第三十三条要求国家档案馆明确档案利用条件、范围和程序；在接待场所和官方网站公布相关信息；推进档案查询利用服务线上线下融合，体现出其营造的权责清晰、手续明确、利用便利的档案利用环境。三是《实施条例》更加注重对人民需求的回应，从社会需求出发设计部分档案利用环境。如明确公民利用国家档案馆未开放档案的利用手续和许可范畴、要求国家档案馆根据社会需求开展馆藏档案开发利用、促进档案资源的社会共享等。

（二）明确档案利用配套服务责任机制

《中华人民共和国档案法》第十二条明确提出形成档案的机关、团体、企业事业单位和其他组织应当建立档案责任制，《实施条例》第十八条也进一步在档案工作组织结构、职责分工、各项工作责任落实等角度作出要求。其中，档案利用服务工作作为档案工作的“效用出口”，有必要与上游档案形成主体所建立的档案责任制同步发力，厘清自身责任，划清权责边界，跟进责任链条，进而明确利用服务工作责任机制和标准规范。一是机构改革后，进一步明确综合档案馆利用服务责任事项和出证标准，明确未查到档案、档案限制利用告知标准，保障公众合法的档案利用权、知情权。二是要求界定档案利用过程中各单位权责边界，确保信息畅通。档案移交单位组织变革、权责划分、裁撤归并的许可利用手续及时变更；跨馆利用民生档案、远程利用本馆档案过程中建立审批事项备忘录等。三是探索档案开发利用的尽职免责机制，尊重档案利用服务工作本身作为群众工作的复杂性和艰巨性。在责任认定、流程审批等过程中注重保护一线服务人员的尽职免责权益，保证档案利用服务生态的健康有序。

（三）创新档案利用资源共享方式

档案利用工作作为档案全流程管理工作的末端环节，既能够有效检验管理成效，产出利用成果，也应该主动创新对话方式，拓展档案文化覆盖范围。《实施条例》在创新档案利用的服务形式，推进档案查询利用服务工作线上和线下相融合方面，给予档案利用服务较为宽泛的创新空间，为档案利用服务的开放共享手段提出了新要求。一方面，要求综合档案馆在档案利用服务中活用线上空间，鼓励档案服务融入各地政务服务平台，扩大档案信息服务的网络利用空间。如《实施条例》第三十三条规定，国家档案馆应创新档案利用服务形式，推进档案查询利用服务线上线下融合。另一方面，鼓励综合档案馆善用信息化手段赋能档案利用服务工作，通过数字资源共享帶动全国档案资源跨区域、跨部门流动，带动远程、跨馆、掌上档案利用服务升级。如《实施条例》第四十四条要求促进全国档案数字资源跨区域、跨层级、跨部门共享利用工作。

三、《实施条例》出台背景下综合档案馆利用服务提升策略

《实施条例》出台对综合档案馆利用服务部门而言，是调整业务、优化服务、探索业务创新的契机。如图1所示，在《“十四五”全国档案事业发展规划》中“四个体系”的有力保障下，综合档案馆形成以“提质”“高效”为两项基础性目标的档案利用服务规范。下一步，综合档案馆可通过要素拆解重组的思维方式，通过有利政策法规环境，整合民生利用服务资源。一方面，积极协同利用服务部门、涉民服务单位和社会公众整合资源；另一方面，借助跨馆出证、接诉即办、一网通办等政务服务特色，形成更好的治理效果。

（一）开放提质：夯实档案数据质量，健全档案利用制度体系

1.优化档案数据开放质量，提升跨库检索效率。社会档案需求是档案资源质量建设的重要动力和方向。[5]档案数据资源质量很大程度影响着档案利用的服务效果，档案数据资源的查全率、查准率、可获取程度是查询利用的基本要求。因此，划定档案数据质量提升方向和提升要求是提升档案利用服务质量的基本要求。其一，综合档案馆应提升互联网档案数据的开放力度、准确性和易查性，发动公众力量对开放档案数据进行有效开发。在“国家开放档案信息资源管理与共享利用综合系统建设”项目基础上，[6]整合国家综合档案馆经过规范安全处理的开放档案数据，在互联网上建设开放档案数据基础设施。其二，综合档案馆应统一民生类档案管理利用的内容和结构化信息，为更广范围民生档案远程利用做准备。一方面，民生类档案的具体命名规则有较大差异，在新增设的特色专题目录下，不同档案馆保存的档案并不相同，保存内容也不全面，亟须分设二级目录或增加本馆专题目录的描述来保障远程跨馆利用的基础条件。另一方面，民生类档案进馆后的著录规范度在全国区域内有所不同，而出台对应目录数据结构标准的地区较少。目前，有地区已开始制定相关标准，如上海市目前制定了婚姻登记、知青和独生子女等民生档案的专题数据结构标准，[7]但在全国范围统一的数据标准还需补充。其三，综合档案馆馆内各检索数据库，不同程度存在着跨库检索隔离问题，应灵活处理跨库检索模块，根据利用重点问题和专题为导向设置跨库检索模式，优化检索语言，设置常用检索语言记忆功能，从而提升跨库检索效率。

2.建立档案利用服务事项清单，明确争议解决方案。综合档案馆作为国家档案机构体系中具有代表性的一部分，其具体职能与公众认知的档案馆概念仍存在差异，除在社会层面应加强档案宣传、提升档案意识外，还应及时建立档案利用服务事项清单和明确的涉民权责事项边界，为公众在查档中面临的争议性问题提供解决方案和救济途径。一方面，综合档案馆应针对常用利用场景（学术研究、工作查考、个人取证）提供明确的服务说明，对本馆馆藏范围外的查考诉求应给予必要的协助，如针对个人人事档案、房产档案、工程档案等常见利用诉求，联合对应档案保管利用部门编写本地区档案材料办事指南；另一方面，综合档案馆应有畅通的接受监督渠道处理档案利用服务争议，如开设“档案问题咨询窗口”，针对在档案利用过程中的疑难问题，设置反馈时限、反馈专员和协办团队，切实保障利用者复核、投诉、起诉三种救济渠道，[8]对档案利用困难情况点对点解决。

3.丰富档案利用制度补给，整合公共利用制度。伴随《实施条例》出台，各项档案工作法规的修订印发工作将推进日程，为保障制度法规有效衔接，档案利用服务法治化发展，综合档案馆利用部门亦需具有操作性的制度供给和各新业务领域的制度保障。一是在《实施条例》出台条件下，档案主管部门尽快修订本地区配套实施法规政策，综合档案馆在现有基础上调整利用办法、指南内容，与《实施条例》中有关数据安全、网络信息管理法规要求做好制度衔接。二是重视安全保障、监督指导类档案服务政策供给，实现民生档案协同建制。2023年11月一份上海大学文化遗产与信息管理学院基于181份民生档案政策的文本分析结果显示，[9]目前民生类档案利用服务制度中，普遍缺乏安全保障、监督指导类明确的规范指导。需加强民生类档案利用中有关安全保障、业务监督指导类政策条目编制，并可进一步编制可供档案部门内部、馆际范围流通的民生类档案利用方法流程指南性文件、疑难程序办理典型案例汇编。三是在制度有效供给的基础上，探索面向公众的“制度瘦身”。目前，综合档案馆面向开放、非开放档案利用服务，档案跨馆利用服务，档案线上利用服务等均有系列法规、协议支持，对利用者阅读体量较大，利用负担加剧。因此，在优化制度供给的过程中应注意制度整合，将跨馆办事、掌上办事的相关制度整合进利用办法中，向不同利用目的的利用者提供有针对性的利用指南。

（二）共享高效：简化档案利用流程，探索新型利用服务模式

1.推进归档单位远程利用服务应用，实现数字档案馆（室）资源目录对接。国家综合档案馆还可通过建设数字档案馆（室）的方式，简化归档单位用档方式。一方面，综合档案馆应推进归档单位的远程利用服务，实现档案移交单位远程查询本单位已数字化档案，进一步探索相关单位远程利用综合档案馆开发的数字编研成果、开放专题数据库，发挥档案资政效能。如河南省建设特色数字档案馆过程中，基于电子政务网建设的数字档案室及移交接收系统、全省档案资源共享系统实现各级综合档案馆和立档单位间共享已进馆档案数据。[10]另一方面，在建设数字档案馆（室）数据共享接口时，还可探索电子文档目录数据双向共享模式，针对未到档案移交期限但已经内部系统建立数字档案室目录的档案，为目标综合档案馆设计查询接口，进一步实现档案数据的双向共享流通。

2.创新档案利用“服务+N”模式，充实利用服务体验。随着档案利用服务社会化的进一步发展，档案利用作为一种文化活动，发展成休闲文化的组成部分。[11]调研结果显示，档案馆在查阅资料增广识闻等方面，相较于其他文化机构还存在较大进步空间。[12]因此，综合档案馆还应着力改进现有档案宣传方式、创新利用方式，从而进一步增强宣传利用效果。目前，公众利用档案多通过到馆查档，感受档案文化的方式多通过档案编研成果、档案展览、档案文化讲座等，“利用档案”和“体验文化”二者并没有实现有机融合。因此，综合档案馆可在现有展藏基础上，创新档案利用和档案文化宣传融合机制。如在推出档案展览时同步推出专题档案数据库，公众在观看展览的过程中可自主查询相关原始档案；在各类档案公布场景（如图书期刊出版、外部策展、档案文化讲座等）标注馆藏单位、档案号的基础上，针对开放档案提供“查档二维码”，公众在接受档案背后知识的同时，还可直接通过扫码比对原文，扩大档案利用效果覆盖群体，提升档案利用服务中的休闲科普效果。

（三）协同融合：打造三项综合档案馆利用服务协同治理体系机制

1.打造区域协同背景下跨馆互认的档案异地出证机制。目前，各级国家综合档案馆不同程度以地缘为突破点推动档案跨馆利用服务，意义在于打破民生档案资源条块分割、分散保管、各自为政的模式，各档案馆在自愿、平等、互惠的基础上，通过签订合作协议的方式建立业务联系。下一步，探索全国范围更大规模的跨馆出证服务是区域协同趋势，为保障各地区跨馆服务模式更好地纳入“全国模式”，亟须在协同前提下探索一致的档案异地出证规范。其一，国家综合档案馆应探索全国范围通认的出证规范。《实施条例》第三十二条规定，载有档案保管单位签章标识的，具有与档案原件同等的效力。但对跨馆出证中的出证主体、电子签章是否通用等问题未予明确规范。目前档案馆跨馆出证方式不一，如通过盖章后跨馆传真[13]、电子签章出证[14]，内网传递已数字化档案后盖章[15]等，虽在施行区域内运行流畅，但未明确档案复制件的出证主体、全国范围内统一的出证标准和出证模式。其二，综合档案馆针对涉民类档案目录数据应有效统一，着重提高涉民档案数据著录准确率。各省、市馆对民生类档案开展著录工作的时间先后不同，依据的著录标准也有所差异，导致在不同时段著录的民生档案数据中的部分字段也需要后续统一；个别著录错误的字段（如姓名、身份证号）有可能会影响整份民生档案的有效检索利用。其三，应高效利用现有的“全国档案查询利用服务平台”办理跨馆查档事项，在现有档案馆基础上逐步将各部门档案馆、专业档案馆纳入查询利用服务平台，做到涉档事项平台内流转通畅。因此，綜合档案馆应为接入全国档案查询利用服务平台做好准备，做好本馆信息维护、馆藏介绍、办理跨馆事项、范围和手续公开，提升跨馆办事的成功率和群众满意率。

2.打造接诉即办背景下档案服务重、急、难事件机制。档案利用服务借助接诉即办治理发挥效益是档案“智治”的服务进路，具体体现在接诉即办治理实践中，聚焦诉求反映集中的高频次共性问题，协助开展重点领域治理决策。一是用好“接诉即办”“12345市民服务热线”等诉求集中渠道，聚焦诉求中反映集中的高频次共性问题开展重点领域治理。如北京市人社局等部门通过接诉即办反映的退休手续问题推行的退休“一件事”办理，[16]将个人和企业全生命周期“一件事”打包联办；浙江省委办公厅在《关于推进新时代档案事业现代化先行的意见》中指出要抓好“个人全生命周期档案”创新改革，[17]体现出接诉即办工作中的协同效能。二是针对接诉即办中的重大诉求开展专题研究，强化重大战略、工程和活动等重点领域档案的利用工作，在利用服务中建设重大事项利用调度机制。如北京市档案馆针对北京2022年冬奥会和冬残奥会筹办开辟工作查档的“绿色通道”，共计申请942批次，调阅1.4万余卷馆藏档案，助力重大体育赛事开展。[18]三是面向重特大突发事件、重大活动和重点人群开辟“查档绿色通道”。进一步落实中办国办印发的《关于加强重特大事件档案工作的通知》，综合档案馆利用部门应提升自身档案应急服务能力，有条件地建设面向自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件的档案数据库，并与应急保障部门同步专题库档案目录清单。

3.打造“一网通办”背景下民生类档案服务事项整合机制。随着科技发展和信息化程度的不断提高，全国档案查询利用服务平台正式上线后，实现了全国档案信息共享利用“一网通办”，这也是各级综合档案馆更好地服务党和国家工作大局、服务人民群众的重要举措。2018年中办国办印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，[19]明确要求推行“一窗受理、集成服务”，以公共服务集成，推动政府治理体系和治理能力的现代化。因此，一方面，在“一网通办”的基础上，各级综合档案馆应在现有民生类档案跨馆、跨地区共享的基础上，整合数据资源，将平台延伸到更多办事部门，进一步实现跨部门合作共享，使各机构、各部门间打破信息壁垒。积极推进涉民事项接入民生事项业务机关，将过去提供材料清单给公民个人跑手续的模式转变为在机关内部代查后告知查档结果、出具相关证明材料的模式，实现“数据多跑路，群众少跑腿”。另一方面，推进民生档案利用服务政策下沉宣贯，注重与重点部门政策互悉互通互用。各档案馆根据现有政策法规，制定统一的民生档案利用制度，解决同类档案利用手续不一致的问题。[20]同时，应注重利用制度的下沉宣贯，针对与档案馆业务联系密切的重点部门（社会保障部门、民政部门、有关街道社区等相关部门），加强业务沟通，对有用档需求的群众予以精准引流和政策宣传，提高综合档案馆到馆查档的精确性。

*本文系北京市档案局“综合档案馆服务能力提升策略研究”科研项目（项目编号：2022-17）研究成果。

注释及参考文献：

[1]国家档案局政策法规司.《中华人民共和国档案法实施条例》解读[N].中国档案报，2024-02-29（1）.

[2]国家档案局.国家档案局印发《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》[EB/OL].（2016-04-07）[2024-03-07]. https ： // www.saac.gov.cn/daj/xxgk/201604/ 4596bddd364641129d7c878a80d0f800.shtml.

[3]中华人民共和国中央人民政府.重大活动和突发事件档案管理办法[EB/OL].（2020-12-12）[2024-03- 07].https：//www.gov.cn/gongbao/content/2021/ content_5593449.htm.

[4]中华人民共和国中央人民政府.国家档案馆档案开放办法[EB/OL].（2022-08-01）[2024-03-07]. https ： //www.gov.cn/zhengce /2022-07/01/content_ 5726766.htm.

[5]金波，杨鹏，周枫.档案数据高质量发展：历史进程、演进逻辑与战略布局[J / OL].情报科学，2024：1-15 [2024-05-16]. http ： // kns. cnki. net /kcms/detail/ 22.1264.G2.20240126.1857.020.

[6]钱毅，苏依纹.基于档案的数据基础设施（AB？ DI）的概念内涵与构建策略[J].档案学通讯，2023（6）：52-60.

[7]张新，胡正秋.对标一流勇当先锋：上海民生档案工作服务长三角一体化国家战略[J].中国档案，2021（10）：30-31.

[8]裴煜，熊威.澳大利亚联邦档案开放利用法规制度分析[J].兰台世界，2023（11）：97-101.

[9]陆阳.长三角地方政府加强民生档案工作的政策创新扩散探析：基于181份政策的文本分析[J].档案学通讯，2023（6）：95-104.

[10]中国档案报提升档案信息化发展水平实现远程利用社会共享：河南省数字档案馆建设概述[EB/OL].（2020-06-12）[2024-03-18].https：//www.saac.gov.cn/daj/c100226/202006/ 6d0ad86e8a4443e187bbe67908b4ffab.shtml.

[11]黄霄羽.国外档案利用服务社会化的理论认识和实践特点[J].档案学通讯，2010（6）；41-44.

[12]李秋丽.公众视角下的档案利用服务探析：基于普通公众的档案馆认知调查[J].档案管理，2022（4）：99-103.

[13]马思敏，王男男，董梅.聚焦民生服务民生：邯郸市档案馆民生档案异地跨馆查询利用平台建设纪实[J].档案天地，2022（9）：10-11；9.

[14]谢微，王平，黄传妹，等.异地查档立等可取：江苏跑出长三角一体化民生档案在线查档“加速度”[J].中国档案，2021（10）：32-33.

[15]尹哲.践行为民服务宗旨提升公共服务能力：北京市积极推进民生档案共享利用工作[J].北京档案，2023（4）：43-44.

[16]北京市人力資源和社会保障局.北京市人力资源和社会保障局北京市医疗保障局等部门关于退休“一件事”办事场景的通告[EB/OL].（2022-08-08）[2024- 03- 18].https：//www.beijing.gov.cn/zhengce/ zhengcefagui/202208/t20220810_2789837.html.

[17]浙江省委办公厅，浙江省政府办公厅.关于推进新时代档案事业现代化先行的意见[EB/OL].（2024-02-06）[2024-03-18]. https：//zjnews.zjol.com. cn/zjnews/202402/t20240206_26637008.shtml.

[18]梅佳，吴克萍，岳彦如.需求导向下的奥运档案利用开发策略：基于北京市档案馆的利用实践研究[J].档案学通讯，2023（6）：39-43.

[19]中共中央办公厅，国务院办公厅.中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》[EB/OL].（2018-05-23）[2024-03-18]. https ： // www.gov.cn/zhengce/2018-05/23/content_ 5293101.htm.

[20]付永革.区级档案馆利用服务工作初探[J].北京档案，2017（1）：38-39.

作者单位：北京市档案馆