我国毒品列管模式的检视与完善

于浩洋

（西南政法大学法学院 重庆 401120）

1 引言

毒品犯罪是我国刑法中规定的一类重罪，也是我国公安部门一贯重点打击的一类犯罪，毒品问题治理事关我国社会安定与和谐。习近平总书记强调：“禁毒工作事关国家安危、民族兴衰、人民福祉，毒品一日不除，禁毒斗争就一日不能松懈。”[1]当前，在中国特色社会主义法治背景下，我国的毒品问题治理工作必须依法严格进行。在现代法治社会中，毒品列管工作是毒品治理的基础，也是我国毒品治理法治得以运行的前提之一。在当今国内外毒品形势快速变化的时代，尤其是在第三代毒品逐渐蔓延的大背景下，笔者从法治的视角出发对我国毒品列管体系与毒情形势间的适应性和合理性问题加以检视和研究，以期对我国毒品治理法治建设和完善有所裨益。

2 我国毒品列管模式及其毒情适应性考察

2.1 我国毒品列管的规范考察

“毒品”在我国法治语境下有其相应的规范含义。我国刑法、禁毒法中对于“毒品”的定义相同，即“毒品”是指鸦片、海洛因、甲基苯丙胺（冰毒）、吗啡、大麻、可卡因，以及国家规定管制的其他能够使人形成瘾癖的麻醉药品和精神药品。此外，禁毒法第3章中专门对毒品管制问题进行了规定，明确了国家对麻醉药品药用原植物种植、麻醉药品、精神药品和易制毒化学品等的管制权。由此可见，我国法律中并没有直接穷尽列举所有的法律规定加以管制毒品的种类，而仅是将鸦片、海洛因等6种较为常见的、较为人民群众所熟知的毒品种类进行了明确列举，其余的仅以“国家规定管制的其他能够使人形成瘾癖的麻醉药品和精神药品”的描述进行概括性兜底。然而，这种列举和概括性兜底规定并不足以指导我国毒品问题治理实践，公安机关和司法机关无法仅根据两部法律中的这两条规定就能认定相关案件中的涉案物质是否属于法律意义上的“毒品”，具体的毒品认定需要由相关的有权国家机关进行管制和明确。由于这个细化明确法律上“毒品”外延的毒品管制过程通常以列明毒品名称的形式进行，所以也被称为“毒品列管”。

自1984年《中华人民共和国药品管理法》颁布起，我国药品监督管理开始了法制化进程，相继颁布了《麻醉药品管理办法》和《精神药品管理办法》等行政规范对于麻醉药品和精神药品的管理进行进一步细致化的规定。国务院2005年颁布的《麻醉药品和精神药品管理条例》（以下简称《条例》）和公安部、国家卫生计生委、国家食品药品监督管理总局、国家禁毒办公室于2015年印发的《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》（以下简称《办法》）是我国行政机关专门规范麻醉药品和精神药品的行政规范，是毒品问题治理实践中的重要规范来源。

《条例》由国务院颁布，属于行政法规。《条例》全文中并没有出现“毒品”这个名词，而是直接以“麻醉药品”和“精神药品”这两个名词对该法规所规范的对象进行指称。《条例》第3条明确，该规范中的麻醉药品和精神药品是指列入麻醉药品目录、精神药品目录的药品和其他物质。《条例》以设立目录的形式对于麻醉药品和精神药品进行管制，麻醉药品和精神药品是否受管制主要看其是否被列入麻醉药品和精神药品品种目录[2]，在目录之内的即属于“国家规定管制”的麻醉药品和精神药品。

《办法》由公安部、国家卫生计生委等部门制定并颁布，属于行政规章。《办法》中没有出现“毒品”的概念，而是以“非药用类麻醉药品和精神药品”对于其规范的对象进行了指称。《办法》中对于其规范的非药用类麻醉药品和精神药品范围进行了明确，其第3条规定，“除麻醉药品和精神药品管理品种目录已有列管品种外，新增非药用类麻醉药品和精神药品管制品种由本办法附表列示。”即,《办法》与《条例》一样，以目录（附表）的形式对于其管制的麻醉药品和精神药品的具体名称、种类进行列举进而加以规范。由于《条例》颁布在前且管制的是整个麻醉药品和精神药品类的物质，导致一部分非药用类麻醉药品和精神药品已经在《条例》的目录中出现，《办法》对于这部分物质不再重复列举，而对于《办法》颁布之后应当加以列管的非药用类麻醉药品和精神药品则列入《办法》的附表中而不是《条例》的目录中。

2.2 当前毒品列管的现实挑战及其影响

2.2.1 第三代毒品蔓延带来毒品列管新挑战

当前，毒品违法犯罪问题在全球范围内仍旧猖獗，并且第三代毒品新精神活性物质已经开始逐渐蔓延。新精神活性物质是一类以纯粹形式或制剂形式出现的滥用物质，这类物质不受1961年《麻醉品单一公约》与1971年《精神药物公约》管制同时具有兴奋剂性质并且可能对公众健康构成与国际管制物质类似的威胁。根据《2019年中国毒品形势报告》，第三代毒品在我国迅速扩张且花样不断翻新，据国家毒品实验室检测，全年检测出新精神活性物质41种，其中有5种为新发现的新精神活性物质①参见：中华人民共和国中央人民政府网.2019年中国毒品形势报告[EB/OL].(2020-06-28)[2021-04-22].http://www.gov.cn/xinwen/2020-06/28/content_5522443.htm。。《2020年中国毒情形势报告》则指出，“新精神活性物质滥用时有发现，花样不断翻新，包装形态不断变化……极具伪装性、隐蔽性、诱惑性。”[3]联合国毒品和犯罪问题办公室发布的《2019年世界毒品报告》指出，2015年至2017年，市场上的新精神活性物质总量稳定在每年500种左右，每年不断有新品种新精神活性物质出现，而每年市场上有数十种旧的新精神活性物质被淘汰。显然，在第三代毒品开始在世界范围内逐渐蔓延的情况下，“就发展势头而言，传统毒品市场发展受到一定程度的遏制，而新型毒品市场则发展迅猛”[4]。不仅如此，“新精神活性物质的理化性质与毒品相似，具有强烈的致幻性、兴奋性和麻醉性，其危害性甚至远超传统毒品，严重危害着社会秩序和人类健康。”[5]我国的毒品列管对我国整体毒品问题治理工作的影响便愈加凸显和放大。

毒品的具体界定需要交由《条例》的目录及《办法》的附表来具体确定，那么《条例》和《办法》对于毒品列管的进程及速率实际上对于打击毒品违法犯罪行为的范围与及时性、有效性有着重要的影响。正如法律的制定永远落后于社会的发展一样，相对稳定的、静态的毒品列管目录与逐渐发展与变化的毒品之间同样存在着矛盾，这是毒品列管目录相对稳定性与社会的无限变动性所决定的。“现实情况中立法与现实脱节状况的发生大多是由于毒品更新换代的速度过快，立法的脚步无法及时跟上所致。”[6]而一旦这样的滞后与脱节出现，便意味着现实中存在着对社会产生危害但没有纳入列管目录、进而无法以刑法、治安管理处罚法等法律进行规制的物质，这类物质“可以一直在市场上‘合法’流行，并给社会秩序带来损害。”[7]

2.2.2 毒品列管滞后使毒品打击盲区快速扩大

毒品列管的进程往往落后于现实中毒品物质的发展速度，新精神活性物质就是这样一类与毒品具有相似性质、可能对公众健康造成与已列管物质类似的威胁但却游离在法律管制之外的物质。在我国，对于毒品的法律认定范围呈现封闭性，在列管目录加以明确后不存在任何扩张解释的空间，实践中公安机关、司法机关只需要在该物质检测鉴定后，将物质名称与目录中麻醉药品和精神药品名称进行比对，若物质名称不在列管目录之中，则对相关行为无法认定为毒品违法犯罪来进行打击，此时便出现了毒品违法犯罪的打击盲区。

随着不法分子对新精神活性物质的不断设计和研制，包括我国在内的世界各国范围内该类物质的种类和数量不断增加。这类物质游离在毒品管制法律之外，快速扩大了毒品违法犯罪的打击盲区。《2021年中国毒情形势报告》指出，“受毒品供应和流通数量双降影响……部分吸毒人员减量降频，或寻求麻精药品和非列管物质进行替代，或交叉滥用非惯用毒品以满足毒瘾。”[8]当前毒情形势下，毒品列管速度与毒品打击需求之间的矛盾十分突出，这是以往的滥用类物质出现所不曾带来的问题。

在实践中，超出管制目录的新精神活性物质在司法鉴定层面开始就无法被认定为毒品，那么该案件就不能够认定是毒品违法犯罪案件，即使行为人的行为产生了与毒品违法犯罪相类似的危害，公安机关也无法以毒品违法犯罪对其进行打击。若行为人不涉及其他违法犯罪行为，公安机关甚至连治安处罚都无法作出。对于这种情况，当前我国公安机关通常的做法是固定相关证据并对涉案人员进行批评教育之后释放，然后对于涉案物质的有关情况再进行层层上报，由公安部等上级有权主体作出是否纳入列管的决定。不过，此后即使涉案物质在后来被纳入我国麻醉药品和精神药品的列管目录之中，根据法不溯及既往的原则，该案件中的涉案人员也无法再次因此案进入法律程序来处理。

一直以来，打击毒品违法犯罪是我国毒品问题治理工作中的重要组成部分。对于毒品违法犯罪进行有效打击，不仅是对违法犯罪分子的惩罚，同时也是一种警示，可以对于人民群众起到广泛性的违法犯罪预防作用。但是，即使经过上报之后该新精神活性物质被列入相关管制目录进而可以认定为毒品，那么在行为人初次被抓到该物质纳入列管之间还有数月甚至数年的时间间隔，此时法律中对毒品违法犯罪的规定对于行为人来说就是一纸空文。“例如，2010年甲卡西酮被纳入管制后，不法分子很快改变其化学结构，转而制造了替代类物质——乙卡西酮，而乙卡西酮在2015年才增补进列管目录，如此之长的‘空白期’在客观上易放纵新精神活性物质的滥用。”[9]在此期间，行为人因为已经知晓我国法律对其涉及此种新精神活性物质的行为束手无策，很难说不会更加放肆地进行有关行为。这不仅会对我国社会秩序造成严重破坏，给人民安定生活带来不稳定因素，而且当这种“法律的空洞”被传播与放大后，对我国毒品的管控以及预防都会产生巨大的负面作用。

3 当前毒品列管滞后性显著的原因剖析

3.1 第三代毒品种类繁多、更新速度快

第三代毒品新精神活性物质首次出现在书面报告中是在2013年联合国毒品与犯罪问题办公室的《世界毒品报告》中，在报告时其数量已经呈现逐渐增加的趋势，“会员国向联合国毒品与犯罪问题办公室报告的新精神活性物质数目从2009年底的166份增加到2012年年中的251份，其增加了50%以上。新精神活性物质的数量首次超过国际管制物质的总数（234份）。”[10]联合国毒品与犯罪问题办公室在《2017年世界毒品报告》中将新精神活性物质这一整类物质进行单独报告，其中提到：经历了创新期和停滞期的新精神活性物质市场仍然是非常有活力的，新的新精神活性物质继续不断出现，一些新精神活性物质已经在市场上出现多年，而其余的则随着时间的推移而消失。在2014年全球范围内首次报告的新精神活性物质为66个，而2015年首次报告的则为100个，增加了2/3。在2016年首次报告的新精神活性物质仍有70个以上，这表明“创新”仍然是新精神活性物质市场的一个重要组成部分[11]。同时，新精神活性物质表现出较强的更新换代和市场淘汰特征，“约60个新精神活性物质在2013年之后在市场上消失”[11]。

“新精神活性物质合成非常简单。很多情况下，制毒者将某种管制药品的分子结构稍作改动，就会合成出一种与原药品相似的新药。”[12]新精神活性物质的“实验室毒品”“策划药”这样的别称，其实就表现出了新精神活性物质大部分由人工合成、人为设计加工的事实，从而使得新精神活性物质表现出了种类数量庞大、更新换代快的特点，这是传统毒品所不具备的特征，也是新精神活性物质难以管控的重要原因之一。“新精神活性物质设计的出发点就是逃避法律监管”[13]，在我国当前的法律法规体系下的麻醉药品和精神药品列管制度中，新精神活性物质的这两种特征使得我国的列管应接不暇，难以从实质上符合当前新精神活性物质的发展趋势，更新换代快的特点更是令我国麻醉药品和精神药品的列管目录处于落后甚至严重落后的状态，大量新出现的新精神活性物质处于我国法律打击的盲区，对我国社会安定产生潜在威胁。

3.2 现有毒品列管程序冗长

对于新精神活性物质的列管，目前我国主要依据的是《办法》，具体来说是将新精神活性物质列入《非药用类麻醉药品和精神药品管制品种增补目录》（以下简称《增补目录》）之中。根据《办法》第3条的规定，要将新的新精神活性物质纳入列管范围需要国务院公安部门、国务院食品药品监督管理部门和国务院卫生计生行政部门（以下简称“三部门”）共同负责。《办法》中规定了非药用类麻醉药品和精神药品的监测制度，同时规定对于未列管的非药用类麻醉药品和精神药品（包括未列管的新精神活性物质）要重点监测。对于特定的未列管的非药用类麻醉药品和精神药品的列管，《办法》要求由非药用类麻醉药品和精神药品专家委员会进行风险评估和列管论证，该过程应当在启动后3个月内完成。若确有必要加以列管，委员会将提出列管建议，“三部门”应当在6个月内完成列管。此外，《办法》规定在紧急情况下，风险评估和列管工作应当加快进程。

我们不难看出，在规范层面上将一种新的麻醉药品和精神药品纳入我国管制目录当中最长的法定期限为9个月，这还不包括启动前的论证、监测等时间。在《办法》颁布后进行的新的麻醉药品和精神药品列管中，关于列管程序中整个流程的时间比较有迹可循的，是2017年3月我国对4种芬太尼衍生物的列管，该列管过程时间约为5个月①2016年9月G20峰会期间，列管芬太尼衍生物就成为“习奥会”的议题之一，到2017年2月16日国家禁毒办宣布列管4种芬太尼衍生物，列管程序前后历经大约5个月。。相比每年几十种甚至上百种新的新精神活性物质的出现速度，9个月的最长法定期限可以说难以适应新精神活性物质的更新换代速度，甚至可以说，有相当一部分的新精神活性物质尚未进入列管程序或正在列管程序中的时候，它们就已经更新升级或被市场淘汰了。不仅如此，将原本合法的物质纳入列管目录进而成为受管制而“违法”的物质的这个过程中，“还应当在公布之后到施行之前留出必要的时间以供公民了解法律更改对权利的限制并获得涉及该物质的行为是否合法的判断，这段时间足以让毒品的‘策划者’重新物色新的修饰物质的手段，制造新的毒品。”[14]46-47

4 域外毒品列管模式的考察与反思

4.1 域外毒品列管模式考察

4.1.1 临时列管方案

新精神活性物质的产生与泛滥很大程度上就是由于其快速的更新速度与缓慢的毒品列管程序之间形成了时间差，不法分子正是利用这一特点，有意制造出尚未出现在列管名单之中的新精神活性物质以逃避刑事打击。世界各国对于将新的毒品纳入列管通常都采取相对谨慎的态度，一般会将此程序的论证与调研交由相关医疗卫生、司法等机构共同参与，整个过程将历时至少数月之久，在此期间处于论证期的新精神活性物质就会处于法律真空之中，甚至不法分子可以进行大肆贩卖而不受法律追究。

为了弥补这样法律真空期所带来的毒品泛滥危险以维护社会政策秩序，域外一部分国家对新精神活性物质采取了临时列管的管制方案。临时列管方案，就是在不改变原有的基本列管模式的情况下，经立法设立特别程序以缩减毒品列管所需时间、简化列管程序以对相应物质进行临时性列管，对临时性列管通常设置有效期限。

美国是比较典型的设立毒品临时列管制度的国家。美国《管制物质法》中规定了8类考察某物质是否应当纳入列管时应当予以考虑的因素①参见：Controlled Substance Act.21 U.S.C (802) 811 (c)。，当美国司法部长通过报告等途径认为某一物质具有紧迫的公共安全危险性时，可以直接将该物质纳入《管制物质法》的附表I中进行临时列管，而不必像普通程序一样需要等待卫生与公共服务部部长的评估和专业建议来确定是否列管。该临时列管有效期为1年，在有效期间内该物质应当经过普通列管程序进行正式考察，如果通过了普通列管程序则正式纳入附表进行长期列管。

英国也存在类似的临时列管制度。英国《毒品滥用法案》中已经将毒品分为A、B、C三个等级进行分级列管，当药物滥用问题咨询委员会在评估一种尚未被列管的物质的滥用可能性及滥用危害程度之后，可以自行发布或建议英国内政大臣发布“类别毒品临时禁令”将某一类物质及其制品纳入列管范畴，作为一种临时列管毒品类别加以管制。这种临时列管的效力为12个月，在经专家委员论证该物质确有必要加以列管的情况下，政府有权发布禁令长久性管制该物质并请求议会批准。临时列管中的物质可以被视为同样的法律列管下的毒品加以管制，除持有型犯罪外，不法分子的相关行为也同样可以被纳入犯罪的范畴加以刑事制裁。

临时列管制度在以相同标准加以考量的情况下，缩短了列管程序所需要的时间，压缩了管制程序，起到了对市场上新出现的新精神活性物质快速管制的作用，避免了由于列管不及时导致的管制真空，对于公共安全及社会秩序的维护有着积极的作用。同时，对临时列管设置有效期的限制，有利于后续对于临时列管的物质进行进一步的深入评估和调研，进而判断其是否继续以正式列管的方式进行长期管制，最大程度避免了临时列管的临时性、紧急性带来的列管任意性疑问，在注重效率的同时可以兼顾列管合理性。

4.1.2 单行法管制方案

在毒品管制问题上，为了消解法律对毒品管制的固定性与毒品迅速发展的矛盾，英国、澳大利亚、新西兰等国家采用了单行法的形式对于属于毒品范畴的物质进行规制。在采用单行法形式规制的情况下，通常相关法律中不直接采用“毒品”这一明确的具有法律意义的术语，而是采用类似于“精神物质”等具有一定法律模糊性的概念加以表述，以此来扩大立法的管制范围。

英国于2016年通过了《精神活性物质法》，该法第2条规定：精神活性物质是指能够在使用者身上产生精神活性效应的任何物质（豁免物质除外）②参见：Psychoactive Substances Act 2016.Section 2:Meaning of “psychoactive substance”etc。。该法案规制的对象并不是已经根据《毒品滥用法案》进行管制的毒品，也不包括尼古丁、咖啡因、酒精及药用类精神活性物质，即其实质上规制的就是毒品之外的对人体产生精神效果的物质，主要就是“合法嗨药”。该法案将生产、提供或试图提供、以提供为目的持有“合法嗨药”的行为认定为犯罪行为，但该法不处罚消费精神物质的行为，而且在法定刑上，也大大低于《毒品滥用法案》的规定[14]48。这项法案还包含有关民事制裁的规定，包括禁止通知、房屋通知、禁止令和房屋令，违反禁止令和房屋令的行为将构成刑事犯罪，这使警察和地方当局能够酌情对提供精神活性物质的行为采取分级回应[15]。

以单行法的方式对（新）精神活性物质进行管制，实际上是在基本的列管体系之外创制了另外单独的列管体系，对原有的整体毒品列管并不产生影响。在类似英国颁布的此类单行法案中，立法者并不在法案中明确列举精神活性物质的具体种类，公安缉毒警察、司法人员等在实践操作中便有了更大的空间，试图以此种方式应对发展迅速的第三代毒品及其危害行为。为了平衡法案中物质不明确性、不具体性带来的负面影响，英国《精神活性物质法》没有以正常的毒品犯罪刑罚对于精神活性物质类的犯罪进行同等打击，其最高刑期仅为12个月监禁，实际上也是扩大毒品犯罪打击面而减轻刑罚以求避免类推入罪的嫌疑。

4.1.3 列管目录定期检讨方案

在新精神活性物质来临之后，毒品查缉及毒品违法犯罪打击中不得不面对的矛盾与困境之一就是新精神活性物质的更新换代速度与列管目录中物质名单更新速度的不同步性——新精神活性物质的更新远快于列管目录的更新。造成这种现象的原因是多方面的，其主要原因还是新精神活性物质生产及研发的特性及列管程序的时间问题。从前文的论述我们可以看出，我国毒品列管目录的更新具有不定期、无统一强制性时限的特点，实际上是具有一定的不足的。相比之下，列管目录定期检视与调整的方案在列管目录的更新与协调性方面就具有一定的优势。

例如我国台湾地区采用了列管目录定期检视与调整的模式，其“毒品危害防制条例”规定毒品的分级及品项每3个月要由相关行政部门进行重新检视，涉及毒品种类的增减及某一毒品分级的调整等问题。这个定期检讨的法定程序，由台湾地区行政管理机构中的司法部门会同卫生健康部门共同组成“审议委员会”，整个列管目录的调整与增减由该委员会作出，最终由台湾地区行政管理机构进行公告，同时需要将检讨结果送台湾地区立法机构核查。

笔者认为，台湾地区对于毒品列管目录进行定期检讨的规定，固然不可能如前述两种域外解决方案带来立竿见影的解决效果，但此种规定一方面可以部分化解第三代毒品来临之后毒品更新速度与毒品列管速度的差异带来的打击毒品违法犯罪法律失灵的问题，另一方面也是在当前新毒品不断涌现的时代不断重新审视各已列管毒品的社会危害性，进而促进法律惩罚合理性的平衡的实现。与前两种解决方式不同，定期检视与调整列管目录的方案不会直接触及已有的毒品违法犯罪管制体系，也不在已有法律之外重新创制新的法律与之并行增加法律执行的负担，可以说相对来说最为温和。

4.2 与我国相关列管规定的对比扬弃

4.2.1 我国列管制度变通性不足

当前我国仅有对毒品永久性列管的一般性列管程序，而不存在临时性、应急性的列管程序。与前述相关列管模式相比较而言，我国毒品列管模式较为单一，在世界毒品形势快速变化的情况下难以做到“以不变应万变”，常规性列管难免与现实毒品列管需要相脱节。同时，在毒品违法犯罪打击层面上，我国并未对毒品进行分级列管，尤其是未在刑法中对不同危险程度的毒品进行区分法定刑的规定，同时刑法中也未设立轻罪、违警罪等制度。在此情况下，考虑到我国刑罚惩罚的严厉性及刑罚附随后果的严重性，我国若仿照有关制度单独制定可适用于第三代毒品新精神活性物质等新型毒品的单行法，也可能造成打击面过大、惩罚过重等问题。因此，虽然我国列管模式应当增强变通性，但目前也不宜以英国的有关规定为效仿。

4.2.2 我国毒品列管的启动任意性较强，缺乏常态化机制

虽然我国“条例”与“规章”对毒品的列管程序等问题进行了规范，但是从我国毒品列管的实践中不难看出，这种列管并没有体现出列管的及时性，往往都是多种物质在同一时间宣布纳入列管，单次列管物质种类数量通常较大。例如，2015年10月1日起实施的《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》一次性列管116种新精神活性物质，2017年3月1日列管卡芬太尼等4种芬太尼类物质，2017年7月1日列管U-47700等4种新精神活性物质，2018年9月1日起列管4-氯乙卡西酮等32种新精神活性物质，2021年7月1日列管氟胺酮等18种新精神活性物质，每次列管都以批次性大量列管的形式进行。同时，我国列管程序缺少制度性，没有实现“常态化”列管。第三代毒品的发展与更替速度快的特点，实际上就要求国家在毒品列管问题上增强敏感度，密切关注第三代毒品的最新发展动向，而我国仅是在规范中规定了列管程序法定9个月的最长期限，而在紧急情况下也只是“加快进程”，没有明确需要加速审议进程到什么程度，也没有规定修改列管目录的固定时间，对外显示出一种列管程序启动随意性强且审议过程又不紧不慢的感觉。4.2.3 我国以“类”列管毒品的路径具有优势性

2019年5月1日我国正式将芬太尼类物质列入《增补目录》，将芬太尼类物质整类纳入列管，这是我国首次以“类”的形式对麻醉品和精神药品进行列管，是我国毒品列管工作的一次全新尝试。根据列管决定，我国列管的芬太尼类物质指的是与芬太尼（N-[1-（2-苯乙基）-4-哌啶基]-N-苯基丙酰胺）相比符合一定条件的物质①“芬太尼类物质”是指化学结构与芬太尼（N-[1-（2-苯乙基）-4-哌啶基]-N-苯基丙酰胺）相比，符合以下一个或多个条件的物质：①使用其他酰基替代丙酰基；②使用任何取代或未取代的单环芳香基团替代与氮原子直接相连的苯基；③哌啶环上存在烷基、烯基、烷氧基、酯基、醚基、羟基、卤素、卤代烷基、氨基及硝基等取代基；④使用其他任意基团（氢原子除外）替代苯乙基。参见：中华人民共和国公安部网.三部门发布公告5月1日起对芬太尼类物质实施整类列管[EB/OL].(2019-04-01)[2021-04-24]http://www.mps.gov.cn/n2253534/n2253535/c6452273/content.html。，比较条件共4项，若某物质有一项及以上与条件相符合那么便属于纳入列管的芬太尼类物质，这类物质一般为对芬太尼进行取代反应或通过反应形成新的官能团而形成的新化合物。对芬太尼类物质进行整类列管是我国对新精神活性物质进行列管的一次制度性创新和尝试，极大地扩大了我国毒品列管目录的涵盖范围，同时也为我国对新精神活性物质开展打击和国际禁毒合作提供了规范依据。2019年11月，中美成功合作破获首起芬太尼毒品走私案，涉及该案的在中国境内从事毒品生产、运输、贩卖和走私的犯罪分子被全部抓获并依法追究刑事责任①参见:中国新闻网.中美两国联合成功破获首起走私芬太尼案件[EB/OL].(2019-11-08)[2022-07-27].https://www.chinanews.com.cn/shipin/cns/2019/11-08/news837492.shtml。，充分彰显了我国政府严惩芬太尼类物质犯罪的立场和决心，也是中国作为负责任的大国在国际禁毒领域的又一次成功展示。

此外，合成大麻素类新精神活性物质占我国已监测到的新精神活性物质的50%以上。面对此种情况，我国于2021年5月11日再次宣布将合成大麻素类物质纳入列管，我国也成为全球第一个对合成大麻素类物质进行整类列管的国家，形成了更为完善的新精神活性物质列管体系。

事实上，世界上很多国家或地区都存在以物质化学结构为依据对麻醉药品和精神药品进行列管的先例。例如中国澳门地区在2014年4月8日颁布第4/2014号法律修改了第17/2009号法律（《禁止不法生产、贩卖和吸食麻醉药品及精神药物》），将“卡西酮的衍生物”作为一类物质加进第17/2009号法律附表表二A的部分进行管制，其管制“卡西酮的衍生物”的方式便是对生成衍生化合物的方式进行描述以管制反应过后生成的新的化合物（即卡西酮的衍生物），包括“任何在结构上可从2-氨基-1-苯基-1-丙酮通过以下方式衍生成之化合物：①在苯环上以不限数量之烷基、烷氧基、亚烷二氧基、卤代烷基或卤素取代，而不论生成物有否再在苯环上被一个或多个之单价取代基所取代；②在3位上以烷基取代；③在氮原子上以烷基、双烷基取代，或把氮原子纳入一个环状结构”等情况。

以“类”或“衍生物”为基本单位对麻醉药品和精神药品进行管制，实际上是新精神活性物质不断涌现之后世界各国的一种因应之策。新精神活性物质中“策划药”占有相当大的比例，而“策划药”最大的特点就是这些物质是经过制造者的人为设计、通过改变已被纳入管制物质的化学结构的方式而制造出来的，通常情况下制造者以取代反应这样简单的有机化学反应进行制造后形成的化合物与原来的化合物在药理作用上相似性很大，甚至有些经过结构修饰后可以产生比修饰前物质高上万倍的麻醉效果、致幻效果，这也是新精神活性物质致残率致死率高、社会危险性大的原因之一。

基于以上事实，对属于“策划药”类别的新精神活性物质进行管制实际上就难以采用与以往毒品列管相同的方式，因为以往我国采用列举式的毒品列管要求将毒品的中英文名称及CAS号（CAS Registry Number）进行列明，然而经过策划的新精神活性物质实际上只有策划前的物质是明确的（如芬太尼、卡西酮），仅通过取代反应这一基本的有机化学反应即可获得无数种具有不同化学结构和化学名称的物质，将这无数种物质进行一一列举是不可能做到的。在此情况下，以描述衍生物生成过程的化学反应或者描述新生成物质与原基本物质间的结构差异变成了可行之策，也是目前较为行之有效的列管方式。

5 我国毒品列管模式的完善方案

5.1 毒品列管“定期检视+临时列管”模式之尝试

从比较法角度来看，我国政府的司法行政长官并没有类似于美国那样可以直接启动毒品列管程序的职权，而且“仅仅凭借司法部长一家之言就可以单方面对某种物质进行为期一年的临时列管，似乎给予了司法部长过大的权力”[16]，以司法部长为启动主体的临时列管制度在我国并不太现实。因此，当前我国毒品列管模式完善的关键应当就是进一步推进毒品列管的制度化、常态化、法治化，以此来最大程度地使毒品列管目录与我国物质滥用现实情况相贴近，最大程度地压缩毒品违法犯罪的打击盲区。就我国政治体制来说，将毒品列管目录定期检视与立法机关临时列管制度混合添加进我国毒品列管体制较为妥当，不至于出现严重的“水土不服”的情况。

就定期检视制度来说，笔者认为最为关键的就是所谓“定期”的期限问题和检视主体问题。我国目前的列管制度中，将新的物质纳入列管目录的时间限度为专家论证提出建议时限3个月、国务院有关部门纳入列管时限6个月，即最长需9个月。而定期检视的时间间隔不宜过长，过长的时间间隔不利于对新出现的物质进行及时管控，也不利于及时因应国内发生的新毒品情势。我国可以初步借鉴台湾地区每3个月检视毒品列管目录的制度设计，再逐步调整形成符合境内毒品形势的时间间隔。目前，我国毒品列管目录的制定与调整由“三部门”共同负责，定期检视制度的主体可以继续由“三部门”共同负责，这也是毒品列管目录调整工作行政性与专业性的一种体现。

根据本文前述内容，毒品列管目录应当交由相关法律进行统一规定。因此在检视过后，若有必要对列管目录进行增加或删减，应当由国务院作出相关建议送交立法机关进行审议。审议期间，若立法机关根据国务院提交的有关列管情况说明认为某物质存在急迫的泛滥风险、容易造成严重社会危害，则应当发布决定对该物质进行临时列管，是否进行永久性列管待后续审议一同决定。

定期检视制度配以立法机关临时列管，不仅解决了非定期毒品列管目录修改的不确定性与论证时间较长的问题，还有利于我国充分利用各类毒品风险监测预警机制，未雨绸缪，提早作出防范措施。毒品风险监测预警机制包括各类国际性、区域性的新精神活性物质滥用风险监测评估，如联合国毒品与犯罪问题办公室于2013年6月启动的新精神活性物质早期预警系统、国际麻醉品管制局“离子”项目系统、欧洲毒品和毒品成瘾监测中心的欧洲早期预警系统、美洲控制毒品滥用委员会等。这些毒品风险监测预警机制通常会根据相关国家和地区的新精神活性物质制造、贩卖、使用等信息进行综合分析，而后发布评估报告和相关预警。亚洲区域内目前尚未成立相关新精神活性物质监测预警系统，但在世界范围内毒品运输流通日益频繁的今天，我国可以根据已有的联合国及欧美相关预警及时评估国内的新精神活性物质传播及泛滥情况，及时采取必要的措施。实际上很多被我国列管的毒品在我国列管前期都曾被预警，如2010年欧洲毒品与毒品成瘾监测中心首次报告在匈牙利发现新精神活性物质3,4-DMMC，该物质于2015年10月被纳入我国列管目录。再如欧洲毒品与毒品成瘾监测中心最早于2013年在比利时监测到新精神活性物质5F-ABPINACA, 该物质于2015年10月被纳入我国列管目录。我国在定期检视列管目录的过程中，应当充分利用全球各组织的毒品预警机制，及时将可能在我国境内形成泛滥的新精神活性物质纳入管制进而确保在各个层面尤其是法律规范层面能够形成有力的打击力度，以保障社会秩序和安定。

5.2 加强以“类”为单位认定毒品的明确性

在新精神活性物质逐渐成为毒品种类最多的一种毒品类型的时代，以传统毒品种类与名称一一对应式的列管方式应对种类庞杂、变化繁多的新精神活性物质类毒品是不可能做到列管的周延性的。在此情况下，笔者认为，以“类”为单位对毒品进行列管势必成为未来毒品列管的不可或缺的列管形式。这种以“类”为单位对物质进行列管的方式在科学上是合理的、可行的，关键是要在法律框架内将此类列管方式加以完善，使之符合法律规范性及司法实践可行性的双重要求。以芬太尼类物质为例，“尽管我国芬太尼类物质整类列管规定比较明确，操作性较强，但是规定中涉及大量有机化学概念和知识，法院法官无法就某种物质是否属于芬太尼类物质作出专业判断，尚需要有机化学专家作出科学认定”[17]，对于民众而言预测物质是否属于芬太尼类毒品就更加困难，该方案最核心的问题就是以“类”为单位进行列管的概括性与法律可预测性要求之间的矛盾的解决。

笔者认为，以“类”为单位对新精神活性物质进行列管，其制度可行性与列管优势就是在于以“类”为单位列管时描述上的过程性、比较性与抽象性，不能因为对明确性、可预测性的严格遵守而将这些优势条件进行完全剔除，否则便会在毒品违法犯罪规制上“自废武功”。为应对以抽象方式对某类物质进行比较性描述或过程性描述产生的不明确性疑虑，笔者认为可以在当前列管目录中文名称、英文名称及CAS号（CAS Registry Number）这三种信息进行列明之外，可以物质化学结构式的方式对以文字抽象描述的某类物质进行进一步具体的展示，以便行为人在行为时或行为前可以较为直观地对于物质进行对照，以此增强规范层面的明确性。此外，以物质化学结构式的方式对某类被列管物质进行具体列明，有助于公安缉毒警察、司法人员在毒品案件的处理中更快速地进行比对和处理，减少误判几率同时减少因对大类物质不够熟悉引起的程序上的时间延误。在具体操作上，因为描述的概括性与物质的广泛性，不必要对化学结构式进行具体列明，但至少应指明替代的官能团位置及种类。

笔者以目前已纳入列管的芬太尼类物质规定中描述的第4条“使用其他任意基团（氢原子除外）替代苯乙基”为例，具体操作如下：首先，应当明确芬太尼（N-[1-（2-苯乙基）-4-哌啶基]-N-苯基丙酰胺）的分子结构式（如图1）；其次，按照“使用其他任意基团（氢原子除外）替代苯乙基”的描述将芬太尼结构式中的苯乙基替换，以特定的某种标志进行明确标识（如图2，以黑色实心四角星来标识被替换的苯乙基位置）；最后，若描述中涉及排除事项或对替换官能团的具体说明应当在后续备注中予以明确标识（如此处的“氢原子除外”的排除性事项）。

图1 芬太尼的分子结构

图2 以任意基团替代苯乙基的图示

6 结语

对于中国人民来说，毒品作为外来殖民者的“罪恶之果”，曾在百余年前给中华大地带来深重的灾难，这是中华民族共同的悲伤记忆。自中国共产党成立以来，在党的坚强领导下，我国人民打赢了一场又一场“禁毒人民战争”，中华大地上一度极其严峻的毒品问题得以缓和。当前，新型第三代毒品新精神活性物质又开始通过各类伪装悄然对我国社会进行渗透。面对来势汹汹的第三代毒品新精神活性物质，我国以刑事制裁为核心的各类法律打击手段决不能手软，必须在未雨绸缪的同时做到有的放矢、因势利导。在可以预见的将来，随着第三代毒品新精神活性物质在全球范围内的进一步蔓延，我国相关查缉打击工作势必会逐渐增加，这对我国毒品问题治理工作而言是新任务、新挑战。毒品列管作为我国毒品问题治理的基础性工作之一，必须率先在列管模式层面加以完善和变革，积极为新形势下我国毒品治理工作的顺利开展打好前阵。诚然，我国毒品列管工作在因应新精神活性物质蔓延和变异趋势上已经采取了一些新模式，取得了一些新成效，但我们仍然要保持警惕，在总结和提炼自身已有经验的基础上，积极借鉴和吸收域外毒品列管的先进经验，不断探索和完善我国毒品列管新模式，坚决打赢新时代禁毒人民战争。