基层消防监督执法工作优化策略研究

2024-05-31朱勇

云南警官学院学报 2024年1期

朱勇

(国家消防救援局昆明训练总队云南·昆明 650208)

基层消防监督执法是预防社会面火灾的重要手段。通过对重点场所和重要消防设施的安全检查和监督，及时发现和排除火灾隐患，确保消防设施设备的正常运行和有效使用，提高社会单位和公众的火灾防控能力，减少火灾发生概率。通过对各类场所和单位的巡查、检查和评估，发现并督促整改和消除安全隐患，监督社会单位落实风险隐患“自知、自查、自改”自主管理模式，提高精准治理水平，形成闭环管理，共同推动消防安全工作。通过对消防安全进行合法规范的监督和执法，提高公众对消防安全的重视程度以及自我防范和应急处理能力，加强对违法行为的惩处，提高全社会的法治意识和法律素养，进而推动形成良好的法治环境和社会秩序。

近年来，全国消防安全形势保持总体平稳，但稳中有忧、稳中有险，群死群伤重大涉险事故时有发生。特别是一些重大火灾事故，不仅造成大量的人员伤亡和财产损失，而且对社会造成了极大负面影响。据国家消防救援局统计，2023年1至10月，全国共接报火灾74.5万起，死亡1381人，受伤2063人，已核直接财产损失61.5亿元，与去年同期相比，起数和伤人数分别上升2.5%和6.5%，亡人数和损失分别下降13.2%和9.7%。(1)今年1至10月全国火灾形势报告公布[EB/OL].https：//m.gmw.cn/2023-11/09/content_1303565724.htm.据此，加强基层消防监督执法工作，提高全社会消防安全治理水平，仍是当前公共安全治理的重要内容。深化基层消防监督执法工作现状与问题研究，有利于优化基层消防监督执法工作，提升基层消防监督执法水平。

一、基层消防监督执法工作现状与问题

(一)执法力量不足

当前，国家综合性消防救援队伍编制员额19万人，仅占全国人口的万分之1.37，远低于发达国家平均水平，与发展中国家相比也有较大差距。改制转隶后，消防救援队伍的职责拓展为“全灾种、大应急”，广泛承担火灾爆炸、洪涝灾害、地震、泥石流等救援任务，但队伍数量没有明显增加。(2)全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国消防法》实施情况的报告[EB/OL].http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202112/t20211224_315562.html.消防监督员只是这支队伍中的一个部分，而消防监督对象涉及面广。据统计，截至2021年，全国共有机关法人22.35 万家、事业法人74.18万家、企业 2866.52 万家，社会团体33.62万家。③截至2018年，个体工商户 7137.2 万户。(3)党建引领·个体民营经济创新发展[EB/OL].http：//dangjian.people.com.cn/n1/2018/1224/c117092-30484008.html.相较而言，消防监督执法人员明显配备不足，力量相对薄弱，应对处理繁重的工作任务是一个大问题。主要表现为：一是执法覆盖范围有限。由于执法队伍人手有限，一些地方基层消防监督执法力量无法满足对各类单位和场所的全面监管需求。这导致监管的覆盖范围只能集中在部分重点单位和场所上。在一些较为偏远或人口较少的地区，监管力度更为薄弱，使得这些地区的消防安全管理存在盲区，存在较大安全风险。二是缺乏深度监管和有效指导。面对数量众多的重点单位，仅靠消防监督力量难以进行全面系统的深层次监管和有效指导，可谓是“管不胜管”。多个部门的监管形不成合力，加之“双随机，一公开”的监管不到位，必然导致火险隐患得不到及时排查与整改，增加了火灾的风险。应发挥各监管部门的监管职能，统筹安全与业务、生产、经营的关系，形成合力，同步做好安全工作。

(二)执法标准不一

在我国，消防监督执法是由各级消防救援机构和相关部门共同负责的(4)张荣成.基层消防监督执法工作中存在的问题及对策[J].今日消防，2022，7(02).。不同地区和部门对于消防监督执法的标准和要求存在差异，加之缺乏对消防执法自由裁量权的制度性约束，这就在一定程度上影响了执法工作的一致性和公正性，形不成综合治理的整体效果。譬如，一些地方可能对建筑物的消防设施有更严格的规定，而其他地方可能对这些规定不那么严格。同样，不同部门可能对消防设备的质量、安装和维护有不同的标准和要求，这种差异可能会导致执法工作有所偏差。对火险隐患的认定和整改的标准不一，找不到共性问题进行针对性治理，必然会给整体消防安全带来消极影响。

(三)执法质量不高

消防监督执法工作涉及众多领域，包括火灾预防、消防安全、建筑安全、生产安全等，执法人员遍布全国各地，数量相对庞大(5)林新美，林良建.由一起火灾事故责任追究谈对基层消防监督执法工作的几点看法[J].内蒙古科技与经济，2021(21).，这要求执法队伍具备相应的专业知识和工作能力。但实际工作中，一些执法人员的专业素养和执法水平与现实需要不相适应。具体表现为：

一是业务不熟，工作经验缺乏。部分基层执法人员不具备相应专业知识，业务能力与工作要求不匹配，难以做到准确、高效地开展执法工作。

二是执法程序不规范。消防监督执法程序涉及现场检查、整改通知、复查、处罚决定等多个环节，要求严格遵循法定程序及相关要求，但部分基层执法人员在执法过程中，存在检查记录不规范，查证不充分，证据收集、固定不足，不符合法定时限等问题，影响了火灾隐患的认定与整改。

三是执法力度不够。执法人员需依法对火灾隐患和违法行为进行严格查处，但少数执法人员存在查处不力、执法宽松的问题，对于发现的违法行为尤其是重大火灾隐患未能及时予以制止，后续跟踪督促不够。

四是服务意识不足。消防监督执法实质上也是一种社会服务，要将之置于经济社会发展全局中来进行思考谋划，持续优化消防营商环境。具体来说，执法人员需要与执法对象进行有效沟通，体现执法“温度”，一方面详细解释消防法律法规的要求，另一方面要求对火灾隐患进行有效整改，但部分基层执法人员片面强调法律法规的硬性执行，难以做到耐心细致地做工作，进而影响执法的质量和实际效果。

(四)隐患整改不力

在基层消防监督执法工作中，隐患整改不力是一个重要的问题(6)白玉龙.浅析基层消防监督执法中的问题与应对措施[J].法制与社会，2021，(14).。部分原因源于一些执法人员自身对消防安全的精准治理认识不足，缺乏对共性问题和事故发生规律的针对性治理与防范。首先，部分执法人员缺乏实事求是、因地制宜进行精准防范和治理的工作思路，分不清主次，找不到重点，没有找准本辖区存在的主要问题；一些基层执法检查的针对性不强，既找不到重点执法对象，也未针对“大火巨灾”“小火亡人”“新业态火灾”等火险隐患突出的领域进行重点发力，缺乏“靶向式”的“精准打击”，而“大水漫灌”或“一刀切”的行为无助于及时发现隐患和有效整改。其次，执法过程中还存在一些明显瑕疵。譬如监督执法未进行全过程记录、执法文书不完善、监督检查记录明显与实际情况不符、有些抽查检查的执法视频的时间明显过短等，没有紧盯火灾防控的重点环节，导致隐患治理效果不甚理想。

(五)科技支撑不突出

现代科技的发展为消防监督执法提供了新的支撑，如云存储、多媒体技术支持的可视化执法系统、消防监督管理系统等。但在基层实际执法工作中，科技设备的应用尚有局限。首先，科技手段的应用需要相应的资金投入。一些地方对科技手段在消防监督执法工作中的重要性认识不足，加之预算有限可能无法承担引入高科技设备的费用，更倾向于将有限的资金投入到其他方面。其次，科技手段的应用需要对应的技术支持，要求专门的科技人才来负责设备的开发、维护和使用，一些基层消防部门本身人手不足，在岗人员也无法得到相关技术培训，不具备有效利用科技设备的条件。再次，科技手段的应用需要相应的机制保障，包括对数据的采集、存储、分析和使用等方面的问题，由于相关协调和配套机制不够健全，可能使得科技设备的使用效果大打折扣。

(六)公众消防意识不足

部分群众的消防安全意识不强，消防安全常识知晓率总体偏低。一些群众在日常生活中不遵守消防安全规定，譬如乱拉乱接电线、在禁烟区吸烟等；当火灾事故发生时，一些群众不会正确拨打报警电话，延误处置时机；为数不少的群众尚不知道如何正确使用灭火器具进行初期灭火，或者在火灾发生时采取错误的应对措施，不懂逃生技能。一些单位对消防监督执法工作的重要性认识不足，没有将消防安全真正纳入日常经营活动。对消防安全宣传教育投入不足，应急演练不多，参与人数较少；对火灾公众责任险的投保率较低；对执法人员的工作不理解、不配合，甚至对消防安全检查有抵触情绪，对存在的消防隐患整改态度消极。这些现象都导致火灾隐患长期得不到有效解决。

二、基层消防监督执法工作优化策略

(一)强化人员配备和培训考核

一是适当调整人员配备，注重培育社会力量。面对繁重的执法任务，一方面要加大对基层消防监督执法人员的调配力度，充实一线执法队伍，可以通过聘用专职消防监督执法人员、培养消防志愿者，整合专兼职法制审核员、公职律师等方式，充实法制队伍力量。更为重要的是，要着力推动消防监管模式的改变，形成消防救援机构、社会单位和社会力量的良好互动。一方面，要着力强化社会单位的责任意识，让单位真正对自身消防安全负责，做到对火险隐患进行自我排查自我整改，让消防执法人员从大量且繁杂的具体事务中解放出来，把主要精力放在对单位的消防安全体系及其运行效果进行有效监管上。另一方面，要注重引导和培育社会力量，加强对中介服务机构的指导、监督和培育，要让中介机构能够为单位提供优质消防服务，从而让单位有信心从社会中介购买相关服务。在各级消防救援机构编制有限的前提下，让有权机关、单位和市场各司其职、各负其责，真正扮演好自身角色，这才是解决执法力量人手不够的治本之策，也是消防安全治理模式的发展趋势。此外，要积极争取政策，健全基层消防管理组织体系，通过依法授权或委托的方式明确消防执法事项，稳步推进赋权执法工作，加强基层消防监管。二是加大业务培训力度，加强专业交流与合作。严把执法人员“准入关”，积极对接司法部门，开展行政执法资格考试，严格落实持证上岗和资格管理制度。平时要重视和加强对执法人员的专题实战化培训，培训形式可以采用集中培训、现场演练、案例分析等方式，培训内容可以包括消防法律法规、技术标准尤其是新实施标准规范、新防火技术装备等方面的内容，着力提高培训效果，提高执法效能。同时，可以组织消防监督执法人员之间的比武竞赛、培训与研讨、经验交流等活动，促进经验分享和互相学习，提高整个消防监督执法队伍的整体素质和执法水平(7)孙冰.基层消防监督执法工作中存在的问题及对策[J].今日消防，2020，5(01).。三是定期考核评估。建立健全科学合理的考核评估机制，对执法人员的执法能力和工作表现进行定期考评。通过考核评估结果，及时传导压力，推动工作落实。四是制定激励政策。通过设立先进个人、先进集体等表彰奖励，对表现优秀的消防监督执法人员给予奖励和荣誉，提高消防监督执法人员的内在动力，激发其积极性和工作热情，从而更好地履行消防监督执法职责，确保消防执法工作顺利开展。

(二)统一执法标准和程序规范

在基层消防监督执法工作中，统一执法标准和规范是确保执法工作公正、规范和高效的重要措施(8)马小明.浅谈提高基层消防执法监督工作能力的对策[J].今日消防，2019，4(10).。首先，要建立统一的执法标准，尤其要明确消防安全重点单位的界定标准，明确消防监督执法的基本原则、程序和要求。标准应包括执法行为准则、执法程序、证据收集和处理、处罚措施等方面的内容，确保执法工作的一致性和公正性。其次，制定详细的执法规范和操作指南，对各类消防违法行为和执法程序作出具体规定，明确执法人员的职责和权限，确保执法工作的规范性和可操作性。譬如，对各类消防违法行为作出明确规定，包括但不限于违反消防安全规定、占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口等。执法人员在执行任务时，应当依法行使职权，严格执行法律法规，维护公共安全。另外，健全完善的执法监督机制，对执法行为进行监督和评估。可考虑设立独立的执法监察人员或机构，负责监督执法行为的合法性和规范性，接受公众投诉并进行调查处理。后续还需定期评估执法标准和规范的实施效果，根据实际情况进行修订和完善。通过与实际执法工作的结合，不断提高执法标准和规范的科学性和适应性，持续优化消防执法营商环境。

(三)强化科技支持

在基层消防监督执法工作中，强化科技支持可以提高执法效率、提高信息化水平，进而改善执法质量和效果。首先，建立完善的消防信息化系统，包括消防设施管理系统、执法案件管理系统、数据统计分析系统等，实现信息的集中管理和共享，全过程记录监督执法活动，提高执法工作的效率和质量。其次，引入智能化设备，如无人机、智能巡检器等，用于消防设施的巡查和监测，提高执法的覆盖范围和效果。譬如，智能巡检器可以携带多种传感器，如温度、湿度、气体等，对消防设施进行实时监测。当监测数据超出正常范围时，智能巡检器会立即发出警报，提醒相关人员采取措施。这有助于及时发现潜在的火灾隐患，避免火灾事故的发生。再次，利用大数据和人工智能技术，建设数据研判模型，对消防监督执法数据进行深度分析和挖掘，提前发现隐患和风险，及时进行预警和干预，提高执法的精准性和预防性。譬如，通过对近年来火灾事故的类型、原因、地点等数据进行深入挖掘和系统整理，加强对数据的分析研判，可以找出火灾风险点多、重大风险突出、管控能力不足、易形成较大隐患、发生事故概率较高的单位和场所列为重点执法对象，从而有针对性地进行监管和执法。另外，引入视频监控和图像识别技术，在重点区域和场所部署视频监控设备，结合图像识别技术，实时监测火灾隐患和违法行为，提高执法的监管能力和效果。

(四)加强对火险隐患的督促整改

针对突出火灾风险隐患，建立专项治理等级相应制度，分级分类开展靶向整治，避免“大水漫灌”和“一刀切”。要始终将人员密集场所作为日常监督的重中之重，提高“双随机一公开”抽查比例。要建立完善的检查对象名录库，既导入重点单位，也要导入一般单位，定期更新数据。要对发现的消防隐患进行登记和记录，建立隐患整改台账，包括隐患的具体情况、整改责任人、整改期限等信息，确保整改工作的可追溯性和监督性。同时，要制定隐患排查和检查计划，定期对各类场所进行隐患排查和检查。通过现场检查、设备测试、文件核查等方式，发现和确认存在的消防隐患。对发现的消防隐患，要明确整改责任人，并要求其制定整改方案和计划。整改责任人应按时按质完成整改任务，并将整改情况及时报告。要对整改过程进行监督，包括现场检查、随机抽查、监控录像等方式，确保整改工作的实施和效果。另外，要建立整改督查机制，由专门的督查人员对整改情况进行跟踪和督促。督查人员可以通过现场检查、电话沟通、书面报告等方式，对整改情况进行核实和评估。对拒不整改或整改不到位的单位和责任人，依法追究法律责任。通过加大对严重行为的处罚力度，形成对整改工作的强大震慑，推动隐患整改工作的落实。

(五)加强公众宣传教育

消防监督执法部门在履行职责的同时，承担着向公众传播消防安全知识的重要任务。随着科技的发展，新的宣传教育方式不断涌现，消防监督执法部门应积极探索和利用这些新的工具和方法，提高消防安全宣传教育的效果。譬如，在微博、微信、抖音等社交媒体平台上发布消防安全知识和案例，让更多的公众了解消防安全的重要性，并通过互动评论、问答等方式，增加公众的参与度，提高他们的记忆度。可以开发关于消防安全主题的手机应用程序，这些应用程序可以包括火灾预防、火灾应对、疏散逃生等内容，还可以设置模拟火灾场景，让公众在实际操作中学习和理解消防安全知识。可以通过VR技术，创建模拟逼真的火灾场景，让公众在虚拟环境中感受火灾的恐怖及危害，从而提高防火意识；展示火灾现场的救援过程，让公众了解正确的疏散逃生方法，提高消防安全水平，保障人民群众生命财产安全。