论农村集体经济组织成员资格确认标准

邹爱华,黄 冠

(湖北大学 法学院,武汉 430062)

《中华人民共和国农村集体经济组织法(草案)》(以下简称《农村集体经济组织法(草案)》)立法中,成员资格确认标准是关键问题。根据2016年《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出的确认农村集体经济组织成员身份要“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”的原则,学界对此问题进行了较多讨论,但是诸方案陷入缺乏学术共识又难以突破的境地[1]。已有研究的主要观点可以概括为两种进路,一种是为成员资格确认提供可实际操作的标准,另一种旨在追问成员资格确认标准背后的实质依据是什么。具体而言,前者主要有户籍或者户籍优先标准、固定生产生活标准和综合标准,后者主要有土地社会保障标准、法律行为标准和财产对价标准。笔者认为前三种观点存在缺少确认标准理论依据的讨论和可操作性优势丧失的问题,而后三种观点也存在类似值得商榷的地方。在检讨和借鉴已有观点的基础上,笔者讨论了成员资格确认的理论依据,并提出适用于一般成员和特殊成员的可操作的确认标准。

一、两种进路的农村集体经济组织成员资格确认标准评介

农村集体经济组织成员资格确认需要找到一种既能解释成员资格确认的理论依据,又能富有成效地推进成员资格确认的可具体适用的标准,现有单一进路的研究往往顾此失彼。

(一)探寻成员资格实质依据的确认标准评介

旨在讨论成员资格确认的实质依据的标准主要有土地社会保障标准、法律行为标准和财产对价标准,这些观点试图从理论上解释何人应当拥有成员资格,但是几乎都存在可操作性缺失的问题。上述观点除了实践适用上的不足,还存在理论解释乏力的问题。

1.探寻成员资格实质依据的确认标准缺乏操作性

其一,土地社会保障标准认为集体成员是以集体土地为基本生存保障的居住生活于一定集体所有社区范围的所有自然人[2]。成员资格确认属于集体所有权制度的有机构成,故成员资格确认标准的基本依据在于集体所有权的本质,而集体所有权的本质属性可以概括为“具有社会保障功能的私权”。“凡是需要以集体土地作为基本生产生活资料,保障其基本生活的农民,都应具有集体成员资格。”[3]55基本社会保障或者基本生存保障是从集体所有权本质中提炼出来的概念,具有高度的抽象性,类似“不确定概念”。说其类似是因为不确定概念一般是指法律上有规定的,但是构成要件和适用范围不确定的概念[4],而土地社会保障概念是由学者和司法文件进行理论抽象概括提出的,并没有法律上的直接规定(1)如2016年最高人民法院发布的《第八次全国法院民事商事审判工作会议纪要》第23条指出,成员资格应“综合考虑当事人生产生活状况、户口登记状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能等因素认定”。地方高级人民法院制定土地征收补偿费分配纠纷案件的司法文件时,也多如此规定。如2020年陕西省高级人民法院印发的《陕西省高级人民法院关于农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷案件审判工作指引》第9条规定:“人民法院审查当事人是否具有农村集体经济组织成员资格,应综合考虑当事人户籍登记状况、户籍变动原因、当事人是否与集体经济组织签订家庭承包合同取得土地承包经营权、当事人是否在农村集体经济组织居住生活以及农村土地对当事人的基本生活保障功能等因素综合认定。”。

问题在于,引入“在内涵和外延上都具有广泛不确定性的概念”[5],将会带来不可操作的弊端。坚持此标准的学者也认识到“社会保障标准必须外化”为成员身份确认的形式标准,如认为成员必须以农为业,或者说将在农村从事生产、居住生活作为确认标准[3]55-56,但是,这仍然存在很大的不明确性,比如在进行生产生活状况判断时,是与农村集体经济组织形成“固定”、“较为固定”还是“长期”的生产生活在实践中就难以把握[6]29-30。土地社会保障标准在大规模推进成员资格确认中的操作性几乎丧失,其具体化和类型化的讨论也面临着一些问题,可见,土地社会保障标准并不是推进成员资格确认的最佳标准。

其二,法律行为标准认为成员资格取得的法理基础是法律行为,以承包合同作为依据。“以民事法为基础的成员权和以行政准入为基础的成员权是农村集体经济组织成员权问题的一个根源”,虽然土地承包制下土地承包合同是以户籍为基础,但是承包合同的法律基础是法律行为,法律行为与户籍制度本身不兼容。要实现从行政管理向私法调整的转变,只有将成员权的取得建立在法律行为基础上,成员权利受到侵害时的请求权才具有法理基础[7]。法律行为作为成员资格确认依据已经回归到私法路径上,这是一个值得赞赏的解释,但是当户籍、地缘因素不再作为是否享有成员权的标准之后,土地承包合同可以作为新标准吗?一轮土地承包到期后,二轮延包遵循“大稳定,小调整”原则,基本上是延续了一轮土地承包情况。土地调整受到严格的程序限制,地方违规调整土地的情形被严格纠正(2)二轮延包违反《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》(中办发﹝1997﹞16号)中“小调整”的正当程序,即未经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意,并报乡(镇)人民政府同意和县(市、区)人民政府主管部门审批,擅自调整土地不具有“小调整”的法律效果,其第二轮延包主体应与原第一轮承包主体保持一致。参见最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申539号。。换句话说,以土地承包合同作为标准确认成员,土地承包合同双方当事人基本上是一轮土地承包时的人员。问题在于,在这漫长的近45年(一轮承包期15年,二轮延包30年)中,由于死亡、举家迁户进入城市等原因,已经有许多成员丧失成员资格了,而另外一些错过土地发包的新出生人口却成为所谓的“无地农民”(3)有学者认为,错过第二轮土地发包(全国从1993年开始到1999年结束)的新出生人口是无地农民的主力。根据中国历年新出生人口数量和城镇化率推算,2000—2019年农村新出生人口约为1.67亿人。参见文献[8]。,所以,土地承包合同作为成员资格确认标准,未考虑一轮承包至今的农村集体经济组织成员发生的巨大变迁,仅以此为确认标准会产生“一刀切的问题”[9]。

其三,财产对价标准认为农村集体经济组织所有权源于无正当理由不得随意剥夺的农民土地等财产权利,成员资格是以农民财产权为对价转化而来[10]。农民土地等财产权利具有宪法依据和政治伦理基础,集体成员资格确认的前提是承认农民对集体资产的财产权利。农村集体经济组织资产源于农民入社土地形成的原始资本,并借助于农民的集体劳动形成积累资本,“财产投入”或“劳动投入”是判断集体成员资格来源的正当性基础[11]156。自改革开放以来,农地改革确实是一个逐渐强化农民财产权的过程,这种私法进路的分析也值得欣赏。但是财产对价标准存在问题:一是上述新生人口等不能依此逻辑确认成员资格,而他们在情理、法理上都应当是农村集体经济组织成员;二是以新中国成立初期的农业合作化时候,农民“带地入社”的土地等财产作为成员资格确认依据,导致确认成员资格所需要的材料追溯时间过于久远,会大幅度增加成员资格确认的成本和拖长确认时间;三是这种观点对于过去的法律传统的尊重不够(即使只考虑分田到户以来颁行的法律),没有考虑法律变迁过程中有部分成员可能已经依法丧失了成员资格,会打乱既有的较为稳定的土地权利分配格局。

综上所述,讨论成员资格确认的理论根据,对于认识成员资格问题是有重要帮助的,但是以此作为确认依据不具有基本的实践应用价值。在实践中开展确认工作时,必须另外制定具体的确认标准。

2.探寻成员资格实质依据的确认标准理论解释乏力

上述观点除了实践适用的诘难,还存在对成员资格的理论解释不足的问题。

其一,财产是一个人当然的生存保障,土地也不例外,不可以将国家的社会保障责任推卸至农民自身。土地社会保障标准认为农村土地为农民提供社会保障的出发点或许是好的,但是不能成立。首先,社会保障责任的主体是国家,而不是农村集体经济组织,更不是农民自己。“城乡二元社会发展模式下,政府社会保障似乎成了城镇居民的专属权利,农民的社会保障转嫁于集体土地或者集体经济组织,农民要为自己的社会保障‘埋单’。”(4)另外,该文存在一个论据引用错误:“未尽如人意的是,该法同时规定,‘承包方全家迁入城镇落户,纳入城镇住房和社会保障体系,丧失农村集体经济组织成员身份的,支持引导其按照国家有关规定转让土地承包权益’”,该条其实是《农村土地承包法修正案二审稿》第27条第3款的规定。后来,通过的《农村土地承包法》吸收了社会保障研究领域的郑功成委员删除该款的建议。该款删除及其删除的理由恰是对社会保障与农民个人土地权利无关的一个有力论据。参见文献[11]。在2018年《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)修正时,因为养老保险、医疗保险和社会救助已由原来城乡分割发展到现在三个制度整合,再以所谓城镇住房和社会保障体系作为丧失成员身份的依据就不能成立了[12],所以删除了原第26条“承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地”,并强调不得以退出土地承包经营权(5)《农村土地承包法》第24条规定:“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记,登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书,并登记造册,确认土地承包经营权。”为行文方便,如无特别标明,以下对于家庭承包方式的耕地、林地和草地使用权,也仅称土地承包经营权。作为农户进城落户的条件,允许农民“带地进城”,土地社会保障标准失去了现行法解释依据。退一步说,即使认为国家曾经因国力有限而实行过单位-集体制的传统社会保障,也不能说明今天仍然能够依靠这种模式,现在要求从传统社会保障模式向由国家提供社会保障的现代社会保障模式转变[13]。众所周知,农业是“匮乏经济”,农民以耕作谋生仅仅能维持温饱,面对天灾、疾病等风险,几乎没有抵抗能力。所以,提高基本公共服务水平才是破题的关键,政府也在这方面有了进一步推进(6)2014年国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确“统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化”“以居住证为载体,建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制”;2017年国务院印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》提出了重点保障人民群众得到基本公共服务的机会,以及具体任务和主要指标等。。最后,土地社会保障标准将重心放在了农村集体经济组织及其所有权上,没有很好地解释个体对于集体形成的重要作用。土地社会保障标准实际上就是对以农村集体经济组织所有形式存在的农民财产课以公法义务,似乎农村集体经济组织的土地是与生俱来的,并无偿分配给农民以满足其生存保障、生活保障,而事实上农村集体经济组织土地所有权来自农民“带地入社”。今天,“三权分置”改革已经关注到农地的经济利用价值大于为成员提供生活保障的价值,宅基地作为社会保障标准的观点也面临着向经济利用价值的转向[14],农民土地财产权利应当得到更多的尊重,以土地作为农民社会保障的观点缺乏解释力。

其二,法律行为标准认为承包合同是成员资格的取得依据,虽然回归了私法路径,但是解释依然显得牵强,因为土地承包合同基本未见法律行为。法律行为是私法自治的工具,其意义在于私人能够借助自由行为,依自己的意志形成法律关系,包括行为自由和效果自主两个部分[15]75-124。而法律行为标准以土地承包合同作为取得成员权的识别标准,就是为了化解“以民事法为基础的成员权与以行政准入为基础的成员权的冲突”。问题恰恰在此,农村土地承包合同中真的有法律行为吗?如行为自由要求“法律行为之实施,由当事人自由选择,实施与否由当事人自主决定,既不必征得他人、尤其是公权力者的许可,更不被指令实施”[15]112,而承包合同实际上不过是村民委员会执行上级政府根据国家政策制定的当地政策,主要不是交易意义上的存在,而是地方政府、乡村干部治理农民和农村的新方式[16]。可见,以法律行为作为成员资格确认标准来避免公权力或准公权力随意干预、侵犯农民土地权利的意图是好的,但是其理论解释并不符合实际情况。

实际上,法律行为标准适用人员应该是新型农村集体经济组织建立后的新加入人员,已有成员资格确认问题,只是依据历史和现实对现有事实进行确认[17]249-252,而不是完全以逻辑演绎的方式进行。成员权的演绎逻辑为:承包土地不是界定集体成员身份的标准,而是集体成员资格确认后的结果[18]141。只有拥有了成员资格,才可以拥有成员权利——诸如集体土地承包请求权、宅基地分配请求权、集体收益分配请求权等集体利益分配请求权、获益权和集体事务参与权[19]。但是,其只解决了成员身份“界定”中新加入人员的资格取得问题,并不适用于已有成员资格的“确认”,两种成员应当分别做出不同的制度安排[17]252-255。由成员权决定新加入人员的成员资格是团体自治的体现,其时间向度是指向未来的,而已有成员的资格确认则是指向过去,仅是对于其成员资格进行依法确认,二者是不同的。

其三,财产对价标准意图以现代产权理论作为支撑,回归私法路径确认成员资格,但是又产生了不同理论逻辑的混杂。成员资格以农民“带地入社”作为逻辑起点,虽然实际操作中面临材料收集困难和对既有法律传统的尊重不足,但是至少逻辑上说得通。不过,为了实现特殊成员的理论解释的周延,其扭曲了财产逻辑。比如,以“劳动方式”原始取得成员资格,以解决诸如“下乡知青”等在特定集体参加劳动的非原住居民的成员资格问题,但仅因为劳动就取得财产所有权、使用权,恐怕并不能为其所言的现代产权理论所接受。再比如,基于婚姻和父母子女关系的身份关系,以户内共享方式取得“资产份额”,应当取得成员资格。但是,又必须通过以意思自治为核心的申请方式取得,集体似乎又不得拒绝[11]158-159。这显然又有分离集体“资产份额”与成员资格关系的取向,而且与申请取得的本来意图相矛盾。

(二)注重操作性的成员资格确认标准评介

户籍或者户籍优先标准、固定生产生活标准和综合标准,以可操作性见长,但很少讨论其确认标准的实质依据是什么,对已有成员的基本特征认识不清;同时,本是侧重实践适用的上述三个标准,还面临操作性优势丧失的问题。

1.注重操作性的确认标准理论解释力不足

其一,户籍标准认为户籍登记在某一农村集体经济组织地域范围内的人,具有该农村集体经济组织成员资格。主要理由有两方面:一方面是户籍标准具有可操作性,依户籍登记确认集体成员的制度基本可以覆盖农村人口,符合农村现状;另一方面是户籍登记是一种有章可循、有据可查的行政行为,超脱于集体成员利益,用以确认集体成员身份具有最大可能的公正性和合理性[20]。因为户籍标准一直面临改革的变数,早先的提出者已经意识到这个问题,但他们认为该标准基本可以覆盖农村集体经济组织成员资格纠纷,因而还是坚持这个方案(7)以笔者阅读的文献来看,最早提出该观点的是孟勤国教授,持有或者支持户籍标准的还有许明月、孙凌云等,参见文献[17]。。户籍优先标准则是对于户籍标准的修正,指农村集体经济组织成员资格确认原则上与户籍登记挂钩,在原则不适用时则进行适当修正,比如以土地基本生存保障为补充进行确认[21]。可以看出,户籍或者户籍优先标准是基于其能够实际解决成员资格纠纷而被提出来的,是非常务实的。但是,对于户籍标准与成员资格之间有什么实质联系,这个问题仍然很少有人回答。实际上,户籍登记与成员资格并没有实质联系。户籍登记是对居住地区的人口进行有效管理和社会控制的制度,而成员资格则是指自农业合作化以来形成的农村集体经济组织的成员身份,成员登记本身应该是独立存在的(8)如《农业生产合作社示范章程草案》第81条规定:“农业生产合作社的成立,应该向县、市、市辖区人民委员会登记。登记的时候,应该把社章,社员名单和管理机构成员名单送交登记机关。”其虽称草案但具有法律的效力,1955年11月全国人大常委会讨论通过《农业生产合作社示范章程草案》,并于次年3月又通过决议,认为不必再提请全国人民代表大会讨论通过,自行将章程草案上升为正式章程。,二者是完全不同的事物。究竟是什么原因使二者挂钩,尚需要进一步研究。

其二,固定生产生活标准是指,固定或者长期居住生活于某一农村集体经济组织地域范围内从事农业生产的人是该集体的成员。支持此标准的主要理由有二:一是成员往往世代生活生长于此,即便经历了土地改革、农业合作化和改革开放,也基本不改变其长期在集体所在地居住并从事农业生产的特点[6];二是可以维护村庄共同体,让愿意生活在农村的人获得集体成员资格,为乡村振兴提供人才支持[22]。但是,居住生活并从事农业生产于某地,只是拥有成员身份的一种表征,而不是拥有成员资格的原因。甚至,该标准还与政治性权利的取得依据相混淆,成员资格主要涉及谁享有农村集体经济组织的财产利益问题,而维护村庄共同体更多是村庄治理的村民资格取得问题[23]。

其三,综合标准是将户籍标准、固定生产生活标准、土地社会保障标准、是否签订承包合同等要素进行综合考量,以确认是否拥有成员资格(9)主张该观点的有房绍坤、任怡多、管洪彦等,参见文献[28][57]。。其与户籍优先标准的区别在于,综合标准没有明确各标准适用的先后顺序。如王利明教授认为“原则上,应当以户籍为标准认定成员资格,在此之外还应当考虑其他因素”,对集体所尽的义务、以集体土地作为基本生活保障、出生与收养、结婚与离婚都是要考虑的因素。[24]所以其并不是户籍或者户籍优先的观点,而是综合标准。综合标准中,既有注重实际操作能力的标准,也有解释成员资格实质依据的标准,意图集合各观点优势,破解司法实践中存在的成员资格确认纠纷难题。但是,这也是综合标准受到诘难的地方:多个实质标准和可操性标准融合在一起,会不会产生冲突?各标准之间的冲突会不会消解可操作性和理论解释力?这些问题尚没有得到很好的回答。

综上所述,注重操作性的确认标准往往没有关注标准背后的理论依据,理论解释力不足,缺少对于农村集体经济组织成员区别于非成员的基本特征的讨论。

2.注重操作性的确认标准适用能力正在丧失

其一,合法人口流动和户籍改革导致户籍标准逐渐丧失可操作性的优势。一则,虽然改革开放前实行严格的城乡二元户籍管理制度,但是合法人口流动一直存在,户口簿上登记的人员从一开始就不能保证与原社员(成员)身份相一致。“合法”是指农村人口向城市流动虽条件苛刻,但是《中华人民共和国户口登记条例》第10条依然规定了农村人口因为升学或者在城市拥有合法劳动,可以迁往城市;“不一致”是指社员(成员)将户口迁往城市,户籍登记与社员(成员)身份发生分离,二者不能实现对应关系。以户籍标准确认成员资格,是很多人在城乡二元体制下取得非农业户口而丧失成员资格的原因。二则,改革开放后许多地方的户籍制度改革持续进行,导致户籍标准在部分地区丧失可操作性的优势。户籍改革主要是取消“农转非”的限制,居民主要在其经常居住地登记为常住户口。因为改革开放后各级各地政府极力以户口作为控制的砝码和可利用的符号资源,以此促进地方发展[25],而小城镇、中小城市较之大城市的户口含金量(附着在户口上的教育、就业、养老和医疗等社会保障)较低,所以户籍制度改革更容易推进,改革也更有动力[26]。换言之,户籍改革的推行使得户籍标准与成员资格分离了。大量农村集体经济组织成员取得城镇户口,出现了成员身份与户籍登记不一致的情形,户籍标准逐渐失效(10)例如,《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知》(国发﹝1997﹞20号)规定“在小城镇已有合法稳定的非农职业或者已有稳定的生活来源,而且在有了合法固定的住所后居住已满两年的,可以办理城镇常住户口”;《小城镇户籍管理制度改革试点方案》(国发﹝2001﹞6号),除了界定小城镇范围、扩大办理城镇常住人口范围,还特别指出“根据本人意愿,可保留其承包土地的经营权,也允许依法有偿转让”、“对进城农户的宅基地,要适时置换,防止闲置浪费”;2004年山东省烟台、日照、临沂更是宣称农业户口在该地退出历史舞台,加大放宽落户限制,促进人口的合理流动。。三则,进一步的户籍制度改革导致户籍标准彻底丧失可操作性,是不是农村集体经济组织成员与户籍是否登记在该集体范围内完全脱钩。在劳动力供给由过剩向短缺的转折点到来之际,迫切需要创造新的经济增长源泉,中央和地方政府考虑到了城市化这个潜在贡献,形成了进一步深化户籍改革的强烈动机,户籍改革因此得以在更广范围内和更深层次上展开[27]。2014年国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》要求“取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型,统一登记为居民户口,体现户籍制度的人口登记管理功能”,“进城落户农民是否有偿退出‘三权’,应根据党的十八届三中全会精神,在尊重农民意愿前提下开展试点。现阶段,不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”。户籍登记制度回归本来功能,户籍标准作为成员资格确认的功能彻底失效。

其二,固定生产生活标准适用对象局限于长期未流动的成员,而大量因就业、升学、婚嫁等流动的人员则难以适用。一方面,长期或者固定在某一农村集体经济组织所有的土地上进行生产和生活,主要是从无争议成员的实际状况中提炼到的观点。这部分人往往是从新中国成立初期的土地革命之后,就一直在此生产生活而并未迁徙过。在农业合作化、人民公社化运动中,他们将自己的土地等财产投入农业生产合作社,后又转归集体所有。在分田到户的改革中,仍然是这些人重新取得了土地承包经营权。只要没有相反的证据推翻,以此固定生产生活标准确认这部分人的成员资格,也未尝不可。但是这一标准对于流动人口的成员资格确认则适用性不强。另一方面,流动人口面临着流出地和流入地成员资格的双重确认难题。既有大量人口因就业、婚嫁、求学等原因离开村庄,也有大量常年居住生活的人口流入一些村庄。从流出地角度讲,若判断这一部分人不是固定生产生活于流出地,不确认其成员资格,那么从流入地角度看,是不是应当确认其成员资格呢?显然,流入地的农村集体经济组织没有动力也没有义务赋予这部分人成员资格,因为似乎没有理由让一群“陌生人”来分享集体利益。因而,该标准让流动人口处于无成员资格的尴尬境地,是不合理的。可能正是因为对于人口流动的现状解释力弱,几乎没有人将其作为唯一或者主要的确认标准,而是多作为综合标准的一个考量因素。

其三,综合标准因考量因素过多而失去确定性,既不利于司法机关统一适用,也不能适应未来其他主体推进成员资格确认工作。一方面,过去成员资格确认难题往往是由法院进行处理,综合标准虽然不能统一规则适用,但是增加了司法的裁量空间,有利于法院实现案结事了、化解纠纷。以往成员资格确认纠纷较多发生在土地征收补偿费分配中(11)如《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(法释﹝2005﹞6号,2020年修正)第24条专门规定:“征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人,请求支付相应份额的,应予支持。”,尤其是出嫁女状告娘家集体经济组织或者村委会,要求参与分配土地征收补偿费。如有学者统计分析发现:590份判决书中,174份判决援引《中华人民共和国村民委员会组织法》第27条,126份判决援引《中华人民共和国民法通则》第5条,107份判决援引《中华人民共和国妇女权益保障法》第33条,91份判决援引《中华人民共和国妇女权益保障法》第32条,77份判决援引原《中华人民共和国物权法》(以下简称原《物权法》)第59条,52份判决援引原《物权法》第63条,514份判决援引法释﹝2005﹞6号第24条[28]108-109,援引的法条极不统一。也即,司法裁判面临着类似法律解释困境——各标准之间有无位阶关系,什么情形下放弃前位阶而采用后位阶的标准。但是,这种解释的困境恰恰是司法实践中所需要的,因为这给予了法官足够的裁量空间,可以针对不同情形进行特殊处理,预测和权衡判决可能带来的社会效果和利弊得失[29],从而“慎重认定其权利主体资格的丧失,注重依法保护妇女、儿童以及农民工等群体的合法权益”。总体而言,都是寻找各种法律依据、解释综合标准的各要素,以此支持了绝大部分外嫁女诉求[28]107-108。

另一方面,综合标准对未来推进成员资格确认来说,基本没有可操作性。一则,纵使认为司法机关适用综合标准尚可以维持基本公正的裁判,但从未来大规模推进成员资格确认的角度来看,司法权的被动性、中立性、终局性以及司法机关人力物力财力的实际状况,都不允许由法院承担此项职责。二则,无论成员资格确认主体是基层乡镇政府、村民委员会或者是新型农村集体经济组织[30],都不能以综合标准作为确认成员资格的基本依据,因为这会使得实践中的确认工作缺失明确的依据。可以推论的是,这种处理方式既不利于实际确认工作的推进,会产生更多的机会主义行为,有更多不是成员的人依据含混的标准要求确认成为农村集体经济组织成员,尤其是集体资产较多的农村集体经济组织,同时也导致确认工作的裁量权过大,增加了人为操纵的可能性。三则,综合标准可能会减少人们一时的争论,但是仅仅是将问题推迟,而并没有解决问题。当推进成员资格确认时,这个问题仍会重新出现,亟须一个相对明确的标准来落实确认工作。总而言之,综合标准作为裁判规范尚可,但不适合作为推进成员资格确认的标准。有学者为实现综合标准入法,提出了“要件—效果”立法模式向“因素—效果”立法模式进行范式转换的观点[18]130,笔者认为尚有值得商榷之处。确立一个较为明确的成员资格确认标准,仍是不可回避的问题。

二、现有土地权利作为成员资格确认标准的理论基础

成员资格确认事关农村集体经济组织利益的归属,必须承认已有成员的现有土地权利归属现状。农民拥有的土地承包经营权和宅基地使用权等现有土地权利兼具财产权和身份权双重属性,是作为成员资格确认的理论基础。财产权属性决定了农民现有土地权利必须得到保护、不受侵犯,身份权属性则表征拥有土地权利的人就是农村集体经济组织成员。以现有土地权利反推成员资格认定,具备理论基础和实践可操作性,是一种比较合理的确认标准。

(一)已有成员拥有的现有土地权利不受侵犯

农村集体经济组织成员资格确认是事关农村集体经济组织利益归属的身份确认,而农村集体经济组织利益归属主要就是土地权利的归属,保护已有成员取得的土地权利具有法政策和法理论的正当性。

首先,成员资格确认只是依据历史和事实认可已有成员与农村集体经济组织之间已经形成的权利义务关系,成员与集体在先的权利义务关系主要就是围绕土地权利展开的。农村集体经济组织以土地等资源性资产为主要财产,普通村的农村集体经济组织尤其如此[31]。因为农村集体经济组织除了土地以外,欠缺其他典型的财产利益,所以成员资格确认也就可以理解为对于以土地承包经营权和宅基地使用权等为主要财产的集体利益归属的确认。前文已述及,成员资格确认只是依据历史和现实对现有事实进行确认,“确认”意味着先有待确认的对象存在,再对其予以承认[17]248-249。一个人原本就是农村集体经济组织成员,确认仅是对于成员与农村集体经济组织在先权利义务关系的承认、认可,拥有成员资格在先、确认在后。从时间向度上而言,已有成员的资格确认指向过去,新加入人员资格取得的时间向度才是指向未来的,二者是不同的。因此,新加入人员资格取得方式并不适用已有成员资格的“确认”,应当做出不同的制度安排[17]255。是否允许新加入人员成为农村集体经济组织成员,进而允许其享有集体土地承包请求权、宅基地分配请求权、集体收益分配请求权等具体成员权利[19],根据团体法理论应当由已有成员集体自治[32]。因成员在每一个集体范围内平等地集体享有土地所有权,对属于本集体所有的土地等依法管理和占有、使用、收益和处分,依靠集体土地实现生存和发展的社会保障属性是基本属性[33],所以,成员资格确认主要就是对农村集体经济组织与成员在先的土地权利义务关系进行确认。

其次,农村土地产权改革以尊重现有土地权利分配秩序为一般原则,成员资格确认也要遵循重建土地财产权的基本经验,已经拥有的土地权利不受侵犯具有法政策的正当性。例如,在《农村土地承包法》颁行前,《当前农村经济政策的若干问题》(1983年中央一号文件)确立的联产承包责任制、二轮延包“大稳定、小调整”原则(12)《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》(中办发﹝1997﹞16号)明确了延包30年是“在第一轮土地承包的基础上进行的”,“开展延长土地承包期工作,要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定”,“不能将原来的承包地打乱重新发包”,明确提出“大稳定、小调整”的土地延包原则。、第二轮土地承包到期后再延长三十年(13)参见《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》。等中央土地政策文件的规定,基本要求就是维护农民土地权利的稳定,贯彻保护农村集体经济组织及其成员土地权利的基本思路。2016年印发的《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》指出土地问题贯穿农村改革全过程,涉及亿万农民切身利益,实行“长久不变”有利于保持农村社会和谐稳定。因此,要求保持农户承包地稳定,发包方及其他经济组织和个人不得违法调整。在第二轮土地承包到期后应当坚持延包原则,不得将承包地打乱重分,确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。可以发现,一轮农业用地承包落实到家庭承包经营户、二轮三轮延包以及承包地、宅基地“三权分置”等一系列农地改革,均以尊重农民集体及其成员的土地财产权为基本价值,以尊重现有土地权利分配秩序为一般原则。作为农村集体产权制度改革关键的农民集体成员资格确认问题,主要是关于土地权利的确认,也要遵循农地改革领域的一般原则,同样需要遵循保护产权的财产法逻辑。

最后,《农村土地承包法》、原《物权法》、《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)等法律致力于实现土地权利的物权化,已经拥有的土地权利不受侵犯具有法理论的正当性。一是2002年《农村土地承包法》固定已经分田到户的土地权利分配秩序,强调农民土地权利不得剥夺和非法限制。第5条、第6条、第8条、第10条、第15条、第16条、第17条、第25条、第27条、第28条、第31条、第44条等规定,都在不断地强化和反复地宣示农民现有土地权利。在农地“三权分置”改革中,为了让农民安心,明确农民流转土地后依然拥有承包权,新增第9条规定“可以自己经营,也可以保留承包权,流转其承包地的土地经营权”,亦是为了贯彻保护已经分配的农民土地权利。二是在原《物权法》、《民法典》等法律中将土地承包经营权、宅基地使用权物权化,继续宣示和强化现有土地权利秩序,不断强调农民的土地承包经营权和宅基地使用权的法定物权属性,贯彻保护农民集体及其成员土地权利的基本思路,在广袤的农村土地上重建土地财产权[34]。

(二)现有土地权利的身份权属性表征成员资格

在成员权制度缺失情形下,具有身份权属性的现有土地权利制度充当着农村集体经济组织与成员之间利益关系的调整工具。因此,拥有现有土地权利的人员就表征着其具有农村集体经济组织成员资格,可以反推拥有土地权利的人员就是农村集体经济组织成员。

首先,成员权制度缺失,使得土地承包经营权和宅基地使用权制度成为调整农村集体经济组织与成员利益关系的制度替代。一方面,在《农村土地承包法》、原《物权法》、《民法典》等制定时,没有创设农村集体经济组织成员权制度。一是在《农村土地承包法》制定时,为了避免立法规定成员资格确认标准给实际土地延包工作带来困难甚至造成混乱[35],只在第69条规定了委任性规则(14)《农村土地承包法》第69条规定:“确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等,由法律、法规规定。”,有学者指出不能再度错失构建成员权制度的立法机遇[36]。二是在原《物权法》中,其第59条第1款仅试图通过引入“成员权”概念来明确集体所有权的主体[24]47-48,并无更为明确具体的法律规范设计。三是在《民法典》中,也将农村集体经济组织及其成员资格问题留给了特别法规定(15)《民法典》第99条规定:“农村集体经济组织依法取得法人资格。法律、行政法规对农村集体经济组织有规定的,依照其规定。”。目前,学界基本达成以成员权构建集体与成员的利益关系的共识[37]。另一方面,因农村集体经济组织及其成员之间的利益关系又需必要的制度进行调整,所以土地承包经营权和宅基地使用权也就承担了成员权制度的部分功能。在《中华人民共和国户口登记条例》第10条严格限制“公民由农村迁往城市”情形下,农业户籍人员与农村集体经济组织成员形成基本对应。在人民公社运动破产后,成员依据户籍登记情况,以家庭承包经营方式重新分得承包地。从这个角度来讲,以户籍登记或者拥有土地权利作为成员确认标准,都具有可行性。但是,近年来以户籍为基础的城乡二元结构发生了巨大变革,以户籍作为农村集体经济组织成员的资格要件已经不合时宜[38],户籍制度则在改革中与成员资格逐渐分离。不过,不同时间节点的土地权利虽有所差异,但并未改变其一脉相承的属性,土地改革领域的基本经验是重建财产权,将模糊不清的土地产权明晰化和革新失范的土地管理体制[39]181-233。《农村土地承包法》第5条规定:“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”实际上,在成员权制度未建立的情形下,土地权利制度就担当起成员权制度的功能。

其次,土地承包经营权和宅基地使用权是具有身份性的财产权,土地承包权与宅基地资格权是成员资格的具体体现。如前所述,农民与集体之间最重要的莫过于土地权利关系,承包地发包、宅基地分配都涉及成员资格问题。在成员权制度缺失的情形下,土地承包经营权和宅基地使用权本身也就兼具身份权和财产权属性,其中的身份权属性就具有成员资格的部分功能。以土地承包权为例,承包权指集体成员平等享有承包集体土地或者获得等量利益的权利,是成员权在土地承包制度上的体现[40]。有学者已指出成员资格的主要判断标准是该集体成员与该集体赖以存续的财产,即集体所有土地为基础以及由此衍生而来的其他财产之间的关联的紧密程度,成员资格与家庭土地承包紧密关联[41]。原因在于,现有土地权利内含的身份权属性发挥着成员资格的作用。例如,“将土地承包经营权分为承包权和经营权”的“三权分置”改革中,土地承包权便是指农村集体经济组织成员依法承包土地的资格[42]。虽然《农民土地承包法》第9条(16)《农村土地承包法》第9条规定:“承包方承包土地后,享有土地承包经营权,可以自己经营,也可以保留土地承包权,流转其承包地的土地经营权,由他人经营。”规定的土地承包权性质尚有争议,但是认为土地承包权作为一种兼具身份性和财产性的成员权,其属于农村集体经济组织成员享有的承包资格[43],是一种比较恰当的理解[44]。将宅基地“三权分置”中的宅基地资格权归属于成员权,从农村集体经济组织所具有的共同特征出发,构建成员资格确认的法定的一般性规则亦是妥适的选择[45]。

最后,拥有土地承包经营权和宅基地使用权表征具有土地权利所属农村集体经济组织的成员资格。成员权本身就是一种资格,拥有诸如土地承包经营权、宅基地使用权等成员权的具体内容的[46],已经表明其是农村集体经济组织成员。例如,在司法实践中,法院常见的做法是以当事人实际享有的集体土地权利状态倒果为因地反推当事人具有成员资格[32]41-42。通常认为成员权系成员对团体所有权利义务的总称,因其以成员资格为基础并享有财产利益,因此通常认为其兼具身份权与财产权属性。[47]其实,成员“固然有取得权利或负担义务之资格,但此种资格,与其谓为独立之权利,毋宁解为仅系社员之法律上地位而已”[48],成员权以成员资格的发生为基础,与这种资格相始终[49]。成员权的具体内容本身,自然就表征着成员资格。例如,《农村集体经济组织法(草案)》第11条关于成员的定义便主要是围绕土地权利展开(17)《农村集体经济组织法(草案)》第11条规定:“户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系,以农村集体经济组织成员集体所有的土地为基本生活保障的农村居民,为农村集体经济组织成员。”。笔者认为成员资格确认事关农村集体经济组织利益的归属问题,主要就是承认已有成员的土地权利归属现状,现有土地权利应当作为农村集体经济组织成员资格确认的基本依据,拥有土地权利的人就是农村集体经济组织成员。德国学者魏德士认为,对历史的研究和经验进行谨慎、探索性并不断自我纠正的一般化,这种一般化称作理论[50],上述便是农村集体经济组织成员资格确认的一般化理论。

三、现有土地权利标准确认成员资格的实践优势

现有土地权利决定成员资格,能够解决绝大多数一般成员的资格确认问题,也能够妥善解决实践中存在的“新生人口”、流动人口等特殊人员的资格确认难题,具有实践适用的优势。

(一)现有土地权利标准具备一般成员资格确认的可操作性

首先,土地承包经营权已完成确权登记,现有土地权利标准能够实现推进成员资格确认。一方面,新一轮土地确权中土地权利纠纷已经过法定程序解决,并以行政机关颁发证书方式对农民的土地权利进行了确认。《农村土地承包法》第24条规定:“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记,登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书,并登记造册,确认土地承包经营权。”这个过程经历了一番波折,“过去没有争议的事项和相安无事的使用状况,自土地确权颁证工作开始后,农户在土地承包经营权和宅基地的归属及集体经济组织成员资格的确认等事项上开始出现纠纷”[51],土地确权工作完成后,土地权属纠纷明显下降。另一方面,前文述及成员资格主要就是对土地权利归属的再次确认,尊重和利用好新一轮土地确权成果,将对农村集体经济组织成员资格确认产生巨大推动作用,也能避免引起与新近改革成果的冲突,减少不必要的重复甚至冲突的权利确认。否则,重新讨论发包以前究竟哪些人拥有成员资格,必然导致成员资格陷入冗杂的历史泥淖之中,并且会打破既有土地权利分配秩序,极大地增加土地改革的风险。

其次,土地承包经营权证书应当登记拥有土地权利的家庭成员,漏人漏地的可以通过法定程序要求补正登记,其可以作为成员资格确认的具体依据。一方面,土地承包经营权证书登记了拥有土地权利的家庭成员。《农村土地承包法》第24条第2款规定:“土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。”另一方面,需要注意土地承包经营权证书可能存在遗漏登记家庭成员情形,应当加强证书所载名单的更正与补充工作。2019年《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》要求“在基本完成承包地确权登记颁证工作基础上,开展‘回头看’,做好收尾工作,妥善化解遗留问题,将土地承包经营权证书发放至农户手中”。随后,农业农村部办公厅印发《关于开展农村承包地确权登记颁证“回头看”的工作方案》(农办政改﹝2019﹞5号),各地开展了“切实解决漏人漏地、面积四至不准等信息不准问题,稳妥调处权属争议和矛盾纠纷”的工作。土地承包经营权证书所载家庭成员,作为农村集体经济组织成员资格确认依据的可靠性和适用性进一步增强。如此,也就是以第二轮土地承包的结果作为成员资格确认的基础,凡是在二轮土地承包中被分配到承包地的人都是成员[39]185-188。

最后,需要讨论作为现有土地权利之一的宅基地使用权,是否可以作为成员资格确认的具体依据。笔者认为,宅基地使用权和土地承包经营权的制度运行情况不同。一是因实际情况复杂和新冠疫情的影响,不同于承包地确权登记和改革已接近完成,宅基地使用权确权和改革还在稳慎推进中,改革的实际效果还有待观察。二是“一户一宅”原则中,“户”的概念还有待进一步研究。“一户一宅”的“户”以户籍登记为基础,但经过确权后又区别于户籍登记。与承包土地的农户不同,“一户一宅”的“户”的概念更不清晰,更接近于家庭含义,但是家庭与农村承包经营户有着明显不同[52]。三是存在非农村集体经济组织成员合法拥有宅基地使用权的情况,需要区别对待。综合以上原因,笔者认为宅基地改革还在稳慎推进中,许多问题还没有研究清楚,实践中的做法也比较多元,还需要进一步研究才能明确宅基地使用权在成员资格确认中的作用。可以预见的是,如果土地制度衔接比较好,宅基地使用权证书所载名单一样可以成为成员资格确认的制度资源。

(二)现有土地权利标准能够化解特殊人员资格确认难题

现有土地权利决定成员资格,能够解决绝大部分一般成员资格确认的问题。但是实践中存在“新生人口”、流动人口等特殊人员的资格确认难题,能否妥善解决这部分人员的资格确认,是衡量确认标准可行性的重要依据。现有土地权利标准能够妥当确认此类特殊人员的成员资格,分述如下。

1.“新生人口”以户内共享取得土地权利所属农村集体经济组织成员资格

户内成员共享是化解“新生人口”没有土地的制度解释,“新生人口”并非无地而只是少地农民,其是家庭承包经营户的家庭成员,享有土地承包经营权,取得土地权利所属农村集体经济组织的成员资格。如果说一轮承包时的全部农业人口,以彼时户籍为标准几乎都取回了自己耕作土地的权利——土地承包经营权,那么时过境迁的此时,因农民土地权利物权化形成土地财产权固化状态,则产生了以新生人口为主体的未取得承包地的人,即所谓的“无地农民”(18)笔者认为“无地农民”基本指向“新生人口”没有土地的问题,在读大学生、服兵役、服刑人员等并非“无地农民”。。

其实,“新生人口”并不是无地农民,因为农村土地是以家庭为单位进行承包的,全部家庭成员都是土地承包经营权人,所以他们并不是无地农民而只是少地农民。土地承包经营权主体究竟是农户还是自然人,素有争论。因为有关土地承包经营权主体规定的体系性不强,无论主张农户说还是自然人说都能够找到现行法依据。有学者提出的区分农户成员权和个体成员权,将“有关土地承包的事项以及土地承包利益的分配,由农户行使成员权”[53]的对策,虽有成员权重叠的问题,但确实是解释“增人不增地,减人不减地”带来的“新生人口”土地权益争议的一种可行方案。2016年《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》也指出:“提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口,通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法,按章程获得集体资产份额和集体成员身份。”(19)对于因继续提倡“增人不增地,减人不减地”导致的生活无地少地农民,可以采取其他支持措施。如2019年《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》提出:“进入新的承包期后,因承包方家庭人口增加、缺地少地导致生活困难的,要帮助其提高就业技能,提供就业服务,做好社会保障工作。”总结而言,“新生人口”没有土地的问题可以通过户内共享化解,其依据土地承包经营权取得成员资格。

2.婚嫁妇女不丧失土地权利所属农村集体经济组织的成员资格

对于婚嫁妇女,可以确认其拥有土地权利所属农村集体经济组织成员资格。在夫家拥有承包地的,取得夫家农村集体经济组织成员资格;在娘家有承包地的,取得娘家农村集体经济组织成员资格;“两头占”的,依法取得夫家农村集体经济组织成员资格;“两头空”的,恢复娘家土地权利并取得其农村集体经济组织成员资格。

一是婚嫁妇女“从夫居”是一般情形,土地发包完成后的婚嫁妇女进入夫家生活,往往并不取得夫家农村集体经济组织的土地权利(20)原因主要有两点:一是土地发包完成后集体并没有机动地可供分配,尤其是土地权利物权化后,更不允许随意调整农户之间的土地;二是实践中,妇女在承包期内结婚,其新居住地的发包方可能以《农村土地承包法》第31条为借口,以只要该妇女在新居住地未取得承包地便能维持原承包地为由,拒绝在新居住地为其分配承包地。参见文献[54]。。所以,出嫁女娘家承包地大部分是被保留的,其不丧失娘家承包地。此种情形下,婚嫁妇女取得娘家农村集体经济组织成员资格。二是出嫁女拥有夫家土地权利而娘家土地权利被收回的,则确认其享有夫家农村集体经济组织成员资格。三是“两头占”的情况下,按照《农村土地承包法》第31条规定应当收回其娘家承包地,此是没有严格执行法律的缘故,可以确认其拥有夫家农村集体经济组织成员资格。四是侵害出嫁妇女土地权利的“两头空”的情形,应该依法予以纠正,婚嫁妇女得行使物权请求权恢复娘家土地承包经营权,取得娘家农村集体经济组织成员资格。可见,强化土地承包经营权的物权属性,而不管其权利主体性别如何,才是保护农民土地权利的务实的法律途径[54],也是确认成员资格的可行依据。至于婚嫁妇女不“从夫居”时——男性入赘,入赘的男性成员资格确认也遵循同样的规则。

3.外出经商务工人员不丧失土地权利所属农村集体经济组织成员资格

在我国的城市化和工业化进程中,有大量的农村集体经济组织成员外出经商务工,有一些人已经在城市落户生活,也有一些人还是候鸟式的非农就业农民,笔者认为他们都不丧失现有土地权利所属农村集体经济组织成员资格。另外,进城落户的成员资格确认存在一个新法与旧法的衔接问题。2018年《农村土地承包法》生效前全家迁入设区的市的,若发包方收回承包地,其又缺乏其他土地权利,则丧失成员资格;如果还拥有宅基地使用权,可以确认其拥有成员资格(21)2014年国务院发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(国发﹝2014﹞25号)第12条就已经规定:“现阶段,不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。”。2018年《农村土地承包法》生效后进城落户的,不丧失土地权利者不丧失成员资格。不涉及因进城落户而丧失承包地的其他的大量非农就业农民,只要拥有土地权利,就应该取得土地权利所属农村集体经济组织成员资格。

4.在读大学生、服兵役、服刑人员不丧失成员资格

在读大学生、服兵役、服刑人员仍然拥有土地权利,并不丧失成员资格。此类人员有一个共同的特点,即往往因为较长时间不在农村集体经济组织所在地生活,将户籍暂时迁出或者注销,有一些农村集体经济组织据此认为他们丧失了成员资格,这是不正确的。还有一些观点认为此类人员都相当于获得了国家保障,如大学生以前包分配工作,服兵役甚至服刑期间也由国家提供基本生活保障,据此认为不再获得成员资格,这种观点也是不正确的[55]。如果他们享有土地权利,则应该确认其拥有土地权利所属农村集体经济组织成员资格,可以避免因不具有户籍等被剥夺成员资格的情况。

5.退休返乡养老人员有土地权利则不丧失成员资格

一方面,退休返乡养老人员因为先前法律和政策规定,已经丧失了农村集体经济组织的土地权利,则其丧失了农村集体经济组织的成员资格;对于部分仍拥有土地权利的,应当确认其成员资格。这也属于新法与旧法适用衔接问题。另一方面,与退休返乡的体制内人员相对应的是新进入公务员、事业单位等获得国家编制的人员,他们并不丧失土地权利,也就取得其土地权利所属农村集体经济组织的成员资格。现有土地权利是公民不能随意剥夺的财产权利,与是否进城、是否获得编制或者享受财政保障待遇无关。若据此相关因素剥夺成员资格及其土地权利,非但不会鼓励人们通过自己的努力改变自身处境,反而会为农村居民在职业选择上提供反向激励[56]。所以,此类人员不应当丧失土地权利,因而也不丧失成员资格。

6.空挂户等不拥有未取得土地权利的农村集体经济组织的成员资格

空挂户是指将户口迁入农村集体经济组织所在地,但其目的并不是在该集体生产生活,而是出于利益驱动或其他目的,将户籍挂靠在农村集体经济组织所在地的现象[57]。这当中有一些是为了孩子就学方便,有一些是出于谋求拆迁补偿款等经济利益原因,此类人员与农村集体经济组织并没有土地权利关系。绝大部分农村集体经济组织不支持此类人员获得成员资格,但因其具有户籍外观而往往据此诉请法院要求参与土地征收补偿费等集体利益的分配。裁判面临困境,需要寻找户籍以外的理由否认其成员资格,进而驳回其诉讼请求。按照现有土地权利决定成员资格可以很好地解决此类问题,因为未与农村集体经济组织产生在先土地权利义务关系的其他人员,不拥有农村集体经济组织土地权利,自然不可以拥有成员资格。

四、结 语

农村社会发生巨大的变迁,户籍标准、固定生产生活标准不能适应成员资格确认中实际的情况,综合标准、土地社会保障标准、法律行为标准和财产对价标准则因为不够明确不适宜作为推进成员资格确认的标准。农村集体经济组织成员资格确认标准需要另外寻找既有理论解释力又有实际操作性的标准。虽然各家观点不一、实践操作各异,但是存在理论上联结的可能,现有土地权利是其中的一种可能解释方案。以享有现有土地权利作为成员资格确认的基本依据,既有成员资格属性的理论基础,也有两权证书作为具体的制度资源,尤其是土地承包经营权证书所载家庭成员名单,能够依此确认大部分一般成员和部分特殊人员的资格。存在的不足是,宅基地制度改革在稳慎推进中,很多问题还没有得到很好的讨论,宅基地使用权在成员资格确认中的作用需要进一步研究。