印太战略视域下的日本-马来西亚海洋安全合作探析

魏益帆

(中国人民大学 国际关系学院,北京 100872)

日本是较早提出“印太”概念的国家,历经安倍晋三、菅义伟和岸田文雄三位首相,日本的印太战略不断发展和推进。2013年1月安倍晋三第二次执政后,“印太”作为一个战略概念逐渐清晰化、实体化,并间接影响了美国政府战略理念由“亚太”向“印太”的转变。日本成为国际社会构建、推动印太战略(构想)最为积极的国家之一,日本也正式将国家战略视野与利益边界扩展至印度洋区域[1]。从对政府文件和学界研究结论的梳理来看,日本的“印太”战略构想立足于自由民主主义的价值与规范,宣称维持和强化支配该地区自由、开放、基于规则的国际秩序,使“印太地区”保持自由开放,最终实现地区的安全与稳定。在现实政策上,该战略强调与日本关系密切的海洋安全保障问题,强调与民主国家在价值观基础上的合作,有着明显的“包围中国”的遏制色彩。在这样的战略背景下,东南亚区域成为日本“印太”外交的重点推进地区,特别是地处两洋交汇地带、毗邻日本重要海上运输通道,且与日本有悠久合作历史的马来西亚。

日本和马来西亚建交已逾65周年,马来西亚提出“学习日本发展模式和经验”的“向东看政策”(Look East Policy,日本称“東方政策”)亦已满40周年,2023年还是日本和东盟建立友好关系50周年。近十余年来,东京和吉隆坡在海洋安全领域的合作进展迅速,海洋安全在两国外交关系中的地位得到空前的重视,而这恰好是日本印太战略从酝酿、推出,到落实、完善的过程。日本与马来西亚的海洋安全合作在满足彼此现实需求的同时,对中国的周边外交和亚太安全局势产生了深远影响,特别是将加剧南海局势的复杂程度,但这个现象没有得到国内外学界足够的分析。而目前国内外学界主要是关注日本-马来西亚两国总体外交关系和贸易往来的演变过程,或者是关注日本同印度、澳大利亚“四方安全对话”伙伴以及越南、菲律宾、印尼等东盟国家的(防务)关系的外交关系进展。

一、印太战略下日本对马来西亚的定位

(一)日本印太战略中的海洋安全

日本是较早提出“印太”概念的国家之一,并对之后美国、印度、澳大利亚等国的战略感知和论述产生了影响。2007年8月,安倍晋三在印度国会演讲中提出联结性的印度洋和太平洋“正在成为自由与繁荣之弧”,这是“印太”概念的雏形。[2]2016年8月,安倍在非洲开发会议上正式提出了“自由开放的印度洋—太平洋战略”概念,[3]这是“印太战略”首次作为一个完整的政策由日本官方明确提出并开始加以推广,被认为是日本外交新战略的开始。此后,日本官方开始统一使用“自由开放的印太战略”进行政策表述。2018年8月,安倍政府提出的“印太战略”被美国特朗普政府接受,并在其基础上推出了美国版“印太战略”。接替安倍出任日本首相的菅义伟和岸田文雄不仅延续了印太战略,还进一步发展了其内涵。日本基于自身安全与国家发展的考量,在不断强化日美同盟、巩固和深化同“四方机制”(Quad)成员国合作的同时,积极发展与印太地区以外国家的合作关系。特别是扩大其与东盟国家的合作,加强自身在东南亚地区的影响力。(1)相澤輝昭,「自由で開かれたインド太平洋(FOIP)」の変遷と展開,「海洋政策研究」第15号,2021年,第3頁。

2018年2月,曾任日本外务省政务次官的安倍首相辅佐官薗浦健太郎在美国大西洋理事会就“自由、开放的印太战略”发表演讲称,日本的印太战略有三大支柱:第一支柱是维护法治和航行自由,反对以片面武力改变印太现状的企图;第二支柱是通过合作追求经济繁荣,包括基础设施的发展;第三支柱是确保区域内的和平与稳定,打击海盗、武器扩散和恐怖主义,强化人道救援和救灾能力。日本学者菊池努进一步对印太概念加以说明:印太概念有几个侧面,第一是海洋安全。印度洋和太平洋海域是世界主要商业航线,亚洲的繁荣依赖这条航线的安全,而中国的海洋政策引发同周边国家的对立……第三是印太广大地区包括东南亚、东亚和亚太几个地区层次的发展和相互之间的作用。(2)日本国際問題研究所,「インド太平洋時代の日本外交:Secondary Powers/Swing Statesヘの対応」,2014年3月,はしがき,第1-2頁。

通过提炼日本官方政策论述并总结学界研究结论,可以发现:日本印太战略的主体框架由日美印澳四国组成,同时吸纳东南亚等地区的国家,从而组建一个能为共同目标而进行战略协调的网络。从内容上看,日本印太战略中最为核心的内层,是基于海上通道安全的战略考量,以及相关的能力机制建设。这一层也是同地缘战略和军事能力等“硬性”力量关联最为密切的,指涉领域也大致集中于国防战略安全和区域权势平衡这样的传统安全议程。为了保障自身商贸、能源航线的安全,日本政府一直以来注重加强自身国防能力建设,并注重对于盟友的海上能力构筑和共同作战遂行能力培育[4]。“印太构想”在安全领域注重提升地区整体安全能力,强化安全秩序体系。日本认为“印太”陆路秩序挑战主要来自经济层面,海路秩序挑战则来自安全层面。日美安保同盟的深化是“印太”安全体系的核心。日本积极支援“印太”沿岸受援国的海洋安保能力和海洋执法能力的提升,帮助这些国家在领海和专属经济区提高安全管理能力。

从现实环境来看,日本是一个海洋大国,自由、安全地进出太平洋和印度洋海上战略通道关系到日本的安全与繁荣,不管是资源输入还是经济贸易,海路的畅通都对这个国家至关重要[5]。已故日本知名国际政治学者高坂正尧曾做出这样的论断:“对海洋的主导是支撑日本安全的最基本要素。”[6]岸田文雄上台后更进一步强调对海洋安全的重视程度,岸田已经在多个场合承诺在海事、互联互通、提高基础设施质量、应对气候变化、自然灾害管理等多个重要领域为东盟提供支持并开展合作。2023年3月20日,岸田在印度新德里发表演讲,提出了面向实现“自由开放的印度太平洋”构想的新计划。其中明言:随着国际形势的变化,加强从海洋扩展至天空的安全保障领域合作。具体来说,将推进向志同道合国家的军队提供预警雷达设备,以及包括小型无人机在内的技术合作等,还将向支援东盟各国的“日本—东盟统合基金”追加1亿美元的新拨款[7]。

(二)印太战略视域下日本对马来西亚的定位及其回应

继2016年8月正式提出印太战略之后,日本政府在2018年将马来西亚等东盟国家纳入了自身设立的印太战略框架内[8]。日本向来将东南亚视为传统战略势力范围和海上生命线,东盟国家是日本“印太构想”的重要合作伙伴[9]。在日方看来,东盟因其处于联结印太两洋的结点方位及与中国长期密切保持的经济合作关系,是有效掌控印太地区主导权乃至塑造地区秩序环境的关键所在。岸田在2023年3月的演讲中明确指出,自由、开放的印太合作的核心要素是构建“多层次联结性”,其中包括三大重点地区——东南亚、南亚和太平洋岛国。而马来西亚是马六甲海峡的沿岸国和东盟中的中心国家,自然受到了日本的高度重视,其中就包括日本和马来西亚的安全关系。为了争取后者的支持,日本政府在各类文件和场合表述中试图降低印太战略的地缘政治属性,以此缓和东盟国家对其的心理疑虑与战略防范。作为回应方,马来西亚对日本“印太战略”的态度经历了从观望到谨慎欢迎(包括作为东盟成员国整体身份)的转变。

2017年11月,马来西亚总理马哈蒂尔访问日本同日方领导人举行会谈时,安倍晋三表达了深化两国“战略伙伴关系”、加强在各领域合作关系的愿望,但未提及印太战略等相关事宜。马哈蒂尔就日本向马来西亚提供巡逻艇向安倍表示感谢。12月,日本首相辅佐官薗浦健太郎访问吉隆坡时,除与马方就双边关系、TPP合作和旅游投资等进行讨论外,还特别指出“对于拥有重要海上交通线的马来西亚来说,基于法治的海洋秩序很重要,希望推进‘自由而开放的印太战略’下的合作”。马方对此表达了欢迎该战略的意向,这是马方首次对安倍政府印太战略的官方表态。[10]不过马来西亚对日本的印太战略部分内容有所保留,并非全然支持。具体来说,对于发展双边关系、维持地区安全与稳定、维护东盟中心地位的内容较积极,对于一些可能加剧地区局势紧张的内容(如“制衡中国”)持审慎态度。为进一步缓解东南亚国家的忧虑,日本外长河野太郎在2018年8月举行的日本-东盟外长会议上强调,在“自由、开放的印太”战略框架下与东盟保持沟通和协调至关重要,日本将会充分尊重东盟的中心性(Centrality)。[11]安倍同年11月在与时任马来西亚总理马哈蒂尔举行会谈时,将“印太战略”改称“印太构想”(ビジョン,Vision),试图淡化外交战略的外交对抗属性,称两国“在实现自由开放的印太构想方面开展合作非常重要”,试图以此来获得东盟国家的赞同。[12]自美国、日本、澳大利亚等国的印太战略出台以来,虽然东盟国家并不排斥大国的战略重视,但对上述大国印太战略的目标、手段、政策重心等普遍感到不安。出于对被边缘化和被分裂的深刻担忧,东盟选择以地区共识的方式发布《东盟印太展望》(ASEAN Outlook on Indo-Pacific)。这既是对大国战略举措的积极回应以及对东盟中心性的主动捍卫,也清晰地表达了这一中小国家联合体对世界事务的共性认知,凸显了东盟与美国在印太地区愿景规划方面的内在差异。2020年11月,第23次东盟-日本领导人峰会的会后联合声明中谈道:日本的印太战略与《东盟印太展望》有许多共通之处,日本将继续支持东盟在地区事务中发挥中心作用;东盟则欢迎日本在《东盟印太展望》的框架内,与其加强在海洋安全、基础设施互联互通、数字经济、海洋环境治理、智慧城市、防灾救灾及抗击疫情等领域的合作[13]。“印太”概念的提出则使日本-马来西亚的双边关系走向“全球化”和“战略化”,成为两国关系的主要框架。

二、日本与马来西亚海洋安全合作的进展

日本加强与马来西亚的海洋安全合作是日本推进“印太构想”的重要举措。从当前合作的新进展来看,日本和马来西亚的海洋安全合作表现出合作机制不断完善、合作层次不断提高、合作范围不断扩展和合作频率更加频繁等特征。

(一)两国海洋安全合作的起源

日本和马来西亚之间的海洋安全合作是新近事务,始于20世纪90年代,不过在初期发展有限,在安倍二次执政后才得到快速发展。

日本对马来西亚等东盟国家的政策是一个递进发展、逐步充实的政策体系。[14]“二战”结束初期,东南亚国家成为日本商品出口、对外投资和资源进口的重要市场。[15]然而经济关系的深化不可避免地带来贸易摩擦。为了缓和当地因贸易争端滋生的民间反日情绪和对冲因此转暖的同中国的关系,日本政府开始调整其东南亚政策。1977年8月,日本首相福田赳夫在马尼拉发表了对东南亚的政策演说,强调日本不做军事大国,愿与东盟国家不但在政治、经济方面,还要在社会、文化等广泛领域建立“心心相印”的相互依赖关系,以“平等的合作者”的立场,加强对东南亚国家的援助。[16]1981年12月,马来西亚总理马哈蒂尔提出“向东看”政策,号召本国学习日本先进的技术、成功的管理经验和劳动态度。这一政策的出台大大增进了两国关系[17]。

冷战结束后,马来西亚和日本的关系进一步全面发展。20世纪90年代以来,双方由过去以援助为重点的经济合作转向经济、政治、安全、文化等全方位、深层次的合作。[18]这一时期,日本在“正常国家论”和“总体保守化”等政治理念的影响下,提出为保护自身安全和维护国际秩序,应在国际安全保障方面发挥积极作用,尤其要以日美同盟为中心,广泛参与国际事务,力求彻底摆脱和平主义的束缚,成为所谓“正常国家”[19]。考量到中韩等邻国对自身军事动向的敏感和忌惮,日本决定率先与东盟国家发展防务合作。20世纪90年代初,日本向海外派遣自卫队,中国、韩国等国家表示谴责,而东盟国家却对此表示理解。[20]1993年5月,马哈蒂尔访问日本期间表态支持日本派遣自卫队到柬埔寨参加维持和平行动,支持日本成为联合国安理会常任理事国。

21世纪初期,日本的政治目标是成为在建立和维持国际秩序方面的头等“负责任的国家”。[21]海洋战略作为国家战略的重要组成部分,在实现政治大国进程中具有举足轻重的作用。日本积极参与构建21世纪海洋新秩序,开展海洋外交,以期望在国际海洋事务中获取更大的影响力[22]。

在这种背景下,日本与马来西亚等东盟国家在发展伙伴关系时更加注重在政治和安保领域开展合作的重要性。2011年日本东盟领导人会议上通过的“巴厘岛宣言”把加强政治和安保合作放在了首要位置。这是此前从未有过的变化。该宣言提出了未来日本与东盟合作的五大战略,其中第一项就是“加强区域内的政治和安全保障合作”。[23]2013年,日本与东盟为纪念建立对话关系40周年而召开了特别峰会,会上通过的日本东盟友好合作愿景声明延续了上述趋势。

(二)两国海洋安全合作的新进展

从2012年底安倍晋三第二次执政以来,随着日本印太构想的酝酿、成形及外交战略的调整,东京和吉隆坡高度重视海洋安全领域合作,相继建立了较完善的安全合作机制,在传统与非传统安全两大领域内取得了丰硕的合作成果。

1.海洋安全合作得到决策层的空前重视

首先,日、马两国领导人在决策层面十分重视同对方的海洋安全合作。安倍第二次内阁首次将日本与东盟在所有领域深化合作纳入未来十年国家安全战略的纲领性文件,大幅度提升了东盟各国的战略地位,明确了日本通过与东盟各国的安全合作在军事领域重返东南亚的方向。[24]

安倍在第二次执政期间,先后两次访马。2013年7月,安倍晋三对马来西亚进行了国事访问,承诺日本将继续援助马来西亚海事执法厅(Malaysia Maritime Enforcement Agency),希望马来西亚早日同日本缔结防务合作备忘录。时任马来西亚总理纳吉布也同意加强两国海上防务和海警之间的合作。[25]同年12月,纳吉布回访日本,在与安倍进行会谈时,双方同意加强经济、安全等领域的合作,并将继续强化海上安保合作。[26]2018年5月,前总理马哈蒂尔带领反对党实现了马来西亚历史上首次政党轮替,二度出任总理职务。马哈蒂尔一向重视马来西亚与日本的关系。作为“向东看政策”的提出者,他在2018年重新担任总理后,立即重提“向东看政策”并得到日本的积极响应,通过加强同日本的合作来平衡纳吉布政府对中国的“过度依赖”。他在任期间一共四次访日,海洋安全合作一直是两国元首会谈的重要内容。从某种程度上来说,马来西亚的外交政策是实现其国家现代化的“向东看政策”在外交领域的延伸,其外交重点放在东亚,通过平衡外交的策略在东盟框架下加强与东亚各国,特别是东亚强国的关系,为其经济建设与国家发展创造有利的外部环境[27]。

2020年,两国领导人实现了更替,马哈蒂尔和安倍晋三的继任者延续了“强化两国海洋安全合作”的政策指向。2022年5月,马来西亚总理伊斯迈·沙必里在时隔三年后再次访问日本,在与日本首相岸田文雄会谈时,他们一致认为“考虑到在东海和南海加强军事影响力的中国,维持和强化基于法治的自由开放的国际秩序很重要”。两人还确认在海上安保领域等也展开合作。[28]2023年11月,岸田文雄访问吉隆坡,同时任马来西亚总理安瓦尔就推进两国防卫合作达成一致。两位首脑讨论了东海、南海局势及俄乌冲突局势,称“不允许凭借实力单方面改变现状的尝试,将紧密合作加以应对”。双方确认将为实施日本的友军支援框架“政府安全保障能力强化支援”(OSA)而加速协调,继续加强包括海上保安机构实施联合训练在内的海洋领域的合作[29]。

除了首脑互访,日本和马来西亚两国外长、防长或分管国防事务的副首相等国防领域各层级高官也就“海洋安全合作议题”构建起比较成熟的互访与对话机制。譬如,2018年9月,日本防卫大臣小野寺五典与到访的马来西亚国防部长穆罕默德·沙布举行会谈,同意“在国际法基础上解决中国在南海的军事基地化”的问题,并签署防卫部门高层交流和自卫队、马来西亚军队联合训练的部队交流备忘录。[30]2022年10月,日本外相林芳正访问马来西亚,在与马国外长会谈时明言“希望与马来西亚深化包括海上安保在内的多领域合作以推进落实‘自由开放的印太’”。[31]

2.海洋非传统安全合作快速发展

海盗问题是促使日本决定与马来西亚进行非传统安全合作的最初原因。20世纪80、90年代,马六甲海峡、新加坡海峡及周边区域海盗活动猖獗,抢劫、绑架行为层出不穷,严重威胁了日本传统海上通道安全。除了地理条件外,沿岸国家海上警备力量薄弱、国际合作不足是其中一个重要原因。[32]为了有效解决海盗问题,日本开始尝试与马六甲海峡沿岸三国——马来西亚、新加坡和印度尼西亚开展海洋安全合作,以便参与海上犯罪的治理。当时沿岸国家受总体国力所限,打击海上犯罪的技术、装备、经验等都较为欠缺,日本由此成为援助各国能力建设的主要域外大国之一。[33]

海事救援是日本同马来西亚之间的一个新兴合作领域。前文业已指出,马来西亚地处马六甲海峡沿岸,是重要的国际货轮贸易航行行经地和补给点,来往交通流量较大,时常会面临途经船只的救援任务。而随着沙巴、亚庇、仙本那等马来西亚海岛旅游产业的发展,大量国际游客被吸引至此观光度假,对旅客人身安全的保障又给马来西亚海事执法部门提出了新的工作要求。除此之外,2014年离奇失联的马来西亚航空公司民航客机MH370航班至今仍下路不明,航空公司自身和马来西亚救援部门在事件中暴露的信息滞后、效率低下、行动欠缺协调等问题备受外界的批评。

马来西亚海事执法厅组建于2006年。在此之前,马来西亚海军、皇家警察、海关、渔业部门都拥有自己的执法舰船,存在力量分散、行动难协调、管辖权重叠和资源浪费问题。海事执法局将这些部门整合到一起,成为统一的海上执法力量,不过仍旧面临着设备老化及容量有限(原有设备多为本国和澳大利亚退役二手军舰)、行动能力不足的局限。现实要求和实际能力之间的落差倒逼马来西亚海事执法局进行技术装备和救援能力的提升。以此为契机,马来西亚将寻求技术协助的目光转向日本,日本对此也着眼其需求,通过设备转让、技术训练和演练交流等形式意图在马来西亚树立良好形象,增强国际影响力。譬如,2017年,日本海上保安厅发起并支援了由马来西亚、菲律宾、越南和印尼参与的海事执法联合训练项目,旨在提升上述四国的海警应变协调能力[34];2022年6月,在日本海上保安厅和马来西亚外交部的运作下,日本国际协力机构马来西亚分部和马来西亚海事执法局联合启动了一项被称作“海警官员能力提升计划”(Capacity Enhancement for Coast Guard Officers)的联合训练项目[35]。

与军事国防事务相比,非传统安全事务具有内容敏感度低、实用程度高的特点,更容易被马来西亚社会接受和认可,从而有助于形塑日本在东南亚地区的国际形象,增强外交软实力。

3.军事交流等传统海洋安全合作实现重要突破

随着地区局势的变化和日本战后安保体制的松动,日本和马来西亚的海洋安全合作始于非传统安全领域,后来逐渐向传统安全领域外溢,由外务省、海上保安厅担纲的海警之间的准军事合作,开始向防卫省参与下的综合安全合作转变。

虽然马来西亚与中国的经济、政治关系发展突飞猛进,但马来西亚在安全上仍然更加注重与美国、日本的合作。马哈蒂尔曾经说:“马来西亚不认为中国会做出军事冒险的行为,东南亚没有理由害怕中国进行军事扩张,但是建立一个相关机构以缓和潜在的危险冲突是必要的。”[36]2012年,南海的紧张局势让马来西亚领导人对南海可能爆发冲突的担忧明显加深,马来西亚开始强化同日本的海上防务合作,由原先的非传统安全领域扩展至传统安全领域,具体表现在以下两个方面。

一是两国军队以南海局势为着力点,在信息情报搜集、业务培训等方面的交流日趋频繁,日本自卫队开始突破战后和平机制的束缚。2011年,马来西亚首次参加美国主导、日本参加的代号“金色眼镜蛇”的东南亚地区规模最大的联合军演。2013年11月,日本与马来西亚举行了首次海上防卫演习。2018年日本将常驻马来西亚的防卫驻在官从1名增加至2名,促进同马来西亚国防部和军方的交流,加强信息搜集能力,关注中国的动向。2019年5月26～29日,日本海上自卫队在太平洋海域例行训练途中停靠马来西亚巴生港(Port Klang)进行补给,并进行访问。

二是日本向马来西亚转让军备和技术以协助其加强海上防卫,深化彼此间的防务联系。2015年5月,日本声明将加强对马来西亚海洋能力建设的支援以及与马来西亚海事执法局的合作,两国还就落实签订防卫装备与技术转移协定达成了一致意见。据此,日本又分别于2017年3月和7月向马来西亚赠送了2艘大型巡逻船,用以支持马方今后在马来半岛东海岸和南海附近海域的警备巡逻工作。这是日本首次将海上保安厅的退役船提供给外国。

2017年5月,日本修改《自卫队法》,允许自卫队二手防卫装备以无偿或低价方式转让给其他国家。2018年4月,日本与马来西亚签署了《防卫装备及技术转让合作协议》,马来西亚成为继菲律宾之后第二个与日本签署该协定的东盟国家。这就为今后日本海上武器装备进军东南亚市场以及两国在印太地区开展联合军事行动提供了极大方便。2022年12月,日本新修订的《国家安全保障战略》文件决定设立“政府安全保障能力强化支援”(OSA)框架,马来西亚成为2023财年首批受援的四个国家之一(3)其余三国是菲律宾、斐济和孟加拉国。。按照日本政府的说法,OSA隶属于“防卫装备转移三原则”内容,旨在通过向拥有“共同价值观”的“同志国”军队无偿提供装备品和完善相关基础设施,支持受援国提高军事能力和安保水平。[37]

不过马来西亚并不愿意自身和日本之间的海洋防务合作被外界视作“追随日美”,也不希望在中美、中日之间“选边站”,不愿意看到中日关系的发展状态波及本国国家利益和地区稳定发展。

三、日本-马来西亚海洋安全合作的战略考量

日本与马来西亚在海洋安全领域取得的合作成果是日本在东南亚地区推进印太战略的现实产物。面对日本的积极外交行动,马来西亚并非被动接受,而是结合自身国家利益和现实诉求、地区局势变化有选择性地接受日本的外交论述和合作指向。

(一)推行本国印太战略计划、维护海洋秩序的现实需要

诚如前文所言,海洋安全是日本印太构想中的核心内容之一。在美日印澳“四方安全对话”框架形成后,日本与地区大国建立起较完善的防务合作机制,但日本与东南亚发展中国家的合作还有所空缺。为了应对印太海洋安全问题、遏制中国,日本除了强化同印度、澳大利亚、越南、菲律宾等伙伴国家和南海争端当事国的战略关系,也在拉拢诸如马来西亚、印尼、泰国等在对华事务上较为中立的国家,力促上述这些伙伴关系国在印太战略框架中发挥“支点国家”的作用,从而构建印太地区多维度、多层次的合作网络。马来西亚地处印度洋、太平洋交汇处,占据马六甲海峡和中国南海的重要节口,战略地理位置十分险要,又是东盟的主要领导国家,与中国、印度、澳大利亚等区域大国相邻,可以说是日本构建印太安全秩序不可缺少的重要一环。

而面对本国周边海域日趋复杂的传统、非传统安全问题构成的经济、安全挑战,马来西亚也需要引进其他海洋强国资金、领先的技术和装备,增强海洋问题应对能力。同时,作为东盟安全共同体内的主导国家,马来西亚强调在外交层面保持高度的战略自主和独立,避免陷入大国竞争的漩涡或对某一个国家过度依赖,不愿意看到大国角力在地区产生破坏性的影响,从而在印太安全战略秩序构建中获取更多话语权,维护东盟的中心地位[38]。

(二)在南海岛礁等传统海上安全问题上维护自身利益

日本有针对性地选择部分南海沿岸国家进行海洋安全合作,不惜逐渐绕开战后和平宪法机制向这些国家出口防卫装备,遏制中国的色彩十分浓厚。

2012年之前,日本主要通过双边和多边外交渠道对南海问题影响地区稳定和南海航行安全的可能性表达关切,在南海争端上基本保持相对中立的立场。2012年底安倍晋三第二次担任首相后,日本政府在南海问题上的立场开始出现明显的倾斜[39]98。2013年12月4日,安倍政府效仿美国成立日本国家安全保障会议,出台了首部《国家安全保障战略》,报告指责中国“对日本以及周边国家试图以武力改变现状”。2014年5月30日,安倍在亚洲安全会议上演讲称:日本将全力支持东南亚国家维护海空安全的努力,会以实际行动对南海与中国有领土争议的国家提供支持,包括转让巡逻艇、技术和人员培训等。[40]南海局势紧张导致日本海上通道面临的地缘政治风险加大,日本也意图借炒作南海议题分散中国的战略注意力,通过加强同马来西亚等南海周边国家的海事安全合作牵制中国在东海和南海的主权维护行动。这是日本政府的一贯考量,在最新版的《2023年外交蓝皮书》中,日本以不点名方式批评中国“部分国家急速且不透明地强化军事实力,基于自身历史观和价值观,加强了挑战现有国际秩序的姿态和自我主张”[41]。日本学者神谷万丈也持类似观点,他认为:日本对印太战略概念关注上升的原因是要有效应对中国崛起后日益增强的自我主张。(4)日本国際問題研究所,「インド太平洋時代の日本外交:スイング·ステーツヘの対応」,2015年,第117页。

马来西亚在南海地区也有着自身的利益诉求,主要涉及部分“地位不明”的沙洲及重叠专属经济区内的油气田开发问题。[42]不过除了在南海与中国存在部分岛礁暗沙、专属经济区和大陆架及其附带的油气资源的主权开发争议外,马来西亚面临的紧迫性最强的安全议题恐怕是与其他周边国家的海洋划界争端悬而未决和国内潜伏的族群冲突与宗教极端主义风险。一旦问题升级外溢,将会给日本的海洋商业运输带来安全隐患。

举例来说,根据日本防卫省下设的“防卫研究所”的研究,马来西亚和菲律宾关于沙巴岛的主权争拗及菲国南部极端武装分子的绑架活动困扰马来西亚多年。武装人士为达到诉求、吸引国际关注不惜绑架当地居民和外国游客,相关举动危及当地居民和国际游客的人身安全,打击沙巴旅游业的发展,对马来西亚海域安全局势也造成了消极影响。菲律宾、马来西亚、印尼三国为此在苏禄海域进行联合巡逻,但成效有限。除了沙巴岛,在中国南沙群岛海域,马来西亚同越南、文莱、印尼和菲律宾等国之间亦存在岛礁滩沙的主权争议。[43]

(三)共同应对非传统安全问题

对于贸易立国的日本来说,确保海上航线的安全至关重要。早在2004年版的日本《防卫计划大纲》就明言:“从中东至东亚的区域,与我国有着非常密切的经济关系,同时也是我国的海上通道,对于资源能源半数以上都要依靠从国外进口的我国来说,其稳定十分重要。”因此对于日本来说,维持包括马六甲海峡在内的海上航线的安定是生死攸关的。[44]

对于马来西亚来说,海盗活动、跨境走私、非法捕鱼、海洋恐怖主义也是多年来困扰国家安全和社会稳定的顽瘴痼疾。除此之外,马来西亚航空MH370失联民航客机搜寻工作和缅甸罗兴亚难民外逃事件给马来西亚政府海上救援、海洋治安管理等事务带来了新的挑战。以前者为例,马航MH370客机离奇失踪已有8年之久,至今毫无音讯,其间暴露了马来西亚海上救援力量和空天监视能力不足、情报搜集和海上搜索能力滞后等弊端,以致多次延误最佳救援时机,马来西亚当局在这场危机中的表现饱受各方批评;至于罗兴亚难民问题,缅甸西部若开邦内部的族群冲突迫使罗兴亚穆斯林向外寻求避难,不少难民搭乘船只向东漂流至泰国、马来西亚和印尼以西海域,使得马来西亚政府面临着海洋边境管控和难民甄别、接收的巨大压力,2009年和2017年先后出现了两次规模较大的难民潮。[45]最后,马来西亚作为一个群岛国家,为大力发展旅游业客观上需要保障较为安定的旅游环境。如果放任沙巴等地安全局势恶化或者基础设施滞后趋势发展,势必将损害国际旅游形象。

四、日本-马来西亚海洋安全合作面临的限制条件

在非传统安全问题复杂多变的背景下,日本在海洋军事装备上的技术优势对马来西亚具有一定的吸引力。马来西亚对提高海洋事务治理能力的巨大需求推动了两国合作的深入开展。日本也借机把完善印太地区情报能力和空中监视能力融入其在东南亚地区的外交战略之中,从而提升在南海的态势感知能力,甚至是海上作战能力。[39]223然而,未来两国的合作也会受到一些因素的制约。

(一)海洋安全合作的考量指向和优先次序的差异

首先,日本和马来西亚各自对海洋安全的重视领域不同。日本的印太战略在马来西亚推进过程中虽注重非传统安全问题治理,维护本国重要贸易路线的安全,但本质上是意图强化同马来西亚等海洋通道沿岸国家的传统安全合作,在印太地区增强军事存在,逐步消解战后初期设置的安保体制,在一些重要地区议题上围堵中国。马来西亚则在坚持本国南海问题立场和原则的同时,更多地关注涉及本国现实迫切需求的非传统安全议题,选择性地接纳了日本政府的主张,更多地关注本国群岛水域的安全稳定和海洋资源开发问题,围绕岛屿主权和专属经济区跨界的争议次之;在对外政策上则希望维护东盟中心性和开放包容的地区架构,发挥东盟主导作用,不愿意被卷入区域大国竞争中或是被大国竞争的涟漪效应波及。在此基础上,马来西亚作为东盟的重要领导国家,更是强调印太机制应该奉行开放、包容、透明、相互尊重主权、不干涉内政、平等互惠等原则,这和充斥着冷战思维和军事安全色彩的日本印太构想存在明显不同。

在南海问题上,面对日本企图拉拢东盟国家在南海议题上遏制、围堵中国的战略意图和行为,不同于菲律宾和越南在南海事务上与中国的高调对抗,马来西亚在坚持自身主权主张和利益诉求的同时,对南海局势升级持相对谨慎、低调的态度,在维护两国关系大局的前提下主张通过对话解决中马南海主权争议,同时降低局势紧张程度,不愿意东盟国家卷入大国竞争冲突中[46]。2023年4月初,马来西亚总理安瓦尔在访京期间与中国国家领导人会面时曾明确表示:马方愿同中方全力合作,推动有关倡议落地生效,推进共建“一带一路”合作……马方反对阵营对抗和强迫选边站队。东盟作为独立自主的力量,将为避免地区形势紧张升级发挥积极作用。[47]

(二)“印太”战略构想和愿景内容的不同

日本的印太构想是以日美同盟为基石,美日印澳“四方对话机制”为主体框架,马来西亚、印尼等国为支点国家构建印太安全秩序。尽管日本政府官员和研究学者在公开场合力求回避直接点名中国在东亚区域的海洋活动,但日本政府的现实外交活动均以中国为指向,表现出明显的遏制中国的特征。

面对日本、美国、印度和澳大利亚等国纷纷推出各自版本的“印太”战略或倡议,企图再造太平洋到印度洋地区的话语体系的形势,以马来西亚为代表的东盟国家并不甘于在别国的“印太战略”中处于从属地位,不愿意无端被卷入大国竞争中,试图在未来地区安全秩序中保持主导地位,它们通过本国单独的外交政策文件或借助集体平台发布的《东盟印太展望》等文件,传达对“印太战略”的认知及建构立场[48]。2019年6月,由马来西亚、印尼等多国联合起草的《东盟印太展望》在东盟年会上正式发布,当中明确提出:“要维护东盟的‘中心地位’和开放包容的地区架构,以期更好发挥东盟主导作用,迎接当前和未来区域和全球环境带来的挑战和机遇。”[49]这份文件可以体现马来西亚政府对印太战略的认知主张。总体而言,马来西亚不希望在中日这些大国之间“选边站队”,伤及自身利益,其印太构想更加强调包容性、多边性和以东盟为中心,这与军事安全和战略对抗色彩浓厚的日本印太构想明显不同。

(三)对华政策的差异

自2012年钓鱼岛争端发酵以来,中日两国外交安全关系受岛屿主权争端、历史认知、台湾事务等现实问题羁绊,面临诸多困境。与此同时,美国因素的作用使得这一问题更加复杂。自奥巴马政府推行“亚太再平衡”战略以来,中美两国在亚太地区的战略竞争态势明显上升。特朗普政府又明确将中国定位为“战略竞争对手”和“修正主义”国家,认为中国是挑战美国全球领导地位、既得利益和影响力的最重要的战略竞争者,中美战略竞争态势全面凸显。在这样的背景下,日本有部分分担美国在东亚地区安全同盟义务的趋势。

在南海问题上,日本和美国一道希望马来西亚能成为对抗中国的力量之一。但马来西亚的统治精英采取灵活的务实主义政策,认为中国可能是“安全隐患”但还不是“安全威胁”。即使大国竞争升级导致结构压力不断增加,也并不能动摇马来西亚的等距离发展方向和大国平衡之术。[50]2019年6月,马来西亚外交部发布的《新马来西亚的外交政策框架》中提到,马来西亚将奉行不结盟的政策与方针……以确保所有国家都可以在不受任何来自大国的压力的基础上平等参与合作。[51]在南海争端问题上,马来西亚长期保持较为温和、包容的立场。因此,马来西亚在深化与日本海洋安全合作的同时,也会避免参与过度刺激中国的事务。

五、日本-马来西亚海洋安全合作的影响

(一)有助于强化马来西亚的海洋安全治理能力

在日本政府看来,马来西亚位于海上交通要道的要冲,是日本国家安全上的重要伙伴。日本对马来西亚的武器装备转让/出口和提供海上侦察装备、开展同马来西亚海事执法部门的联合训练和交流、加强情报共享、协助构建海岸监视系统等举措,将显著提高马来西亚有关部门对南海水域的侦察监视、海事执法及应对多种海洋安全问题的能力,协助马来西亚提升海域感知和救援能力,推进维权执法工作,有效打击海上抢劫、走私和偷渡、毒品枪支贩运等海上违法犯罪活动,客观上增加马来西亚在南海争端中的博弈筹码。

不过这也可能给中国的南海军事安全带来潜在风险。日本自卫队的部分援助项目虽然明面上称是为应对“非法捕捞”这类海上非传统安全威胁,但作为其主要内容的海上情报搜集和共享活动,如果用于对中国海军活动的侦察监视,将使得中国在南海海域的相关军事部署行动信息存在外泄的可能,对中国构成更大军事压力,对中国与东南亚国家防务合作水平的提升也会带来严重干扰。从这个角度上来说,日本在东南亚的海洋安全合作行动本质上仍是为了服务于同中国的战略博弈目标。

(二)客观上将提升日本在东南亚地区的影响力

日本政府瞄准马来西亚等东盟国家在海洋执法、海事救援等领域的短板及对设备、人力和技术的现实需求,有针对性地进行援助和协同训练,在一定程度上削减了自己面临的传统和非传统安全挑战,保障了海上战略生命线的安全,维持了周边海洋环境的稳定和安全,同时也有利于增强同东盟国家之间的战略互信,增强外交软实力。

在塑造南海水域安全秩序的同时,海洋安全合作成为日本介入南海事务的新手段,鉴于部分事务的模糊性,这俨然已成为日本版的“灰色地带”行动策略。日本海上武装力量得以逐渐绕开战后和平法制限制,进入东亚地区实际行动。

日本同东盟国家的海洋安全合作并非个案,而是以菲律宾和越南为重心,以马来西亚和印尼、泰国为支点,构筑起完整的多边海洋安全合作架构。日本在处理东北亚、东南亚以及东海、南海乃至更广泛的“印太”事务时,开始更多依靠多边遏制网络和防范机制。OSA从适用于菲律宾到加速向其他国家蔓延,就是上述转向的体现。这也是日本承袭美国版印太战略、分担盟国战略义务的做法。

(三)使得南海及中国周边外交局势更加复杂

在中美关系竞争的国际背景下,日本的南海政策维持了一贯的挑衅和遏制色彩。长期以来,我国海洋权益面临严重挑战。日本常年侵犯我国钓鱼岛主权,造成海上持续对峙;以越南、菲律宾为首的部分周边国家非法侵占我国南海数个主权岛屿,企图以“有效管理”谋求“合法”主权;周边一些国家强行挤占我国传统海域,并借助西方大国势力攫取我国管辖海域的油气资源和渔业资源,侵犯了我国海洋权益。近年来,随着竞争对抗态势的明显化,我国海洋权益维护面临着更加严峻的挑战,海上交通路线压力风险陡然增大。

马来西亚在南海问题上同中国的对抗程度虽不及越南、菲律宾等国,但日本强化同马来西亚的海洋安全合作势必会加剧中国在这一地区面临的战略压力。马来西亚等东盟多国将日本视作平衡中国的力量来源。如果没有得到合理节制,将极大加剧南海局势的军事化程度,增加南海的不安全因素,或将诱发新的地缘紧张乃至对立对抗,并给《南海行为准则》的谈判工作制造障碍。

同时,美国帮助东南亚国家提升海上执法能力,甚至放出直接军事巡航的风声,客观上向东南亚国家发出错误信号,增强南海当事国与中国抗衡的底气,诱使其在海洋权益问题上采取冒险性、挑衅性的单边行动,增大与中国发生对峙甚至冲突的可能性,将给中国处理与东南亚关系带来更多复杂因素。

六、结 语

日本和马来西亚的海洋安全合作成果受印太地区秩序转型、共同的安全挑战顾虑和重合的国家战略利益等因素驱使,近10年来在合作机制、合作领域与合作成果方面取得了重要进展,一定程度上在提升马来西亚周边海域海洋执法及其他综合治理水平、打击非传统安全威胁的同时,客观上也使得印太安全局势更加复杂化,加大了中国在南海问题及东南亚区域的战略压力。

同马来西亚的海洋安全合作是日本完善其印太构想布局、构筑印太地区多边安全体系中的重要一环。以马来西亚、菲律宾、越南、印尼等国家为支点,日本印太构想框架在东南亚地区的构建逐步成形。这个过程始于安倍晋三和纳吉布内阁,后来继任的两国领导人继续强化了在海洋安全领域的协作,对中国周边安全产生了复杂影响。对于中国来说,应该充分利用现有机制加强同马来西亚的外交互动,增加战略互信,减少或消除不必要的认知误解。在南海问题上,应同马来西亚等南海周边国家保持战略沟通,在全面有效完整落实《南海各方行为宣言》的基础上切实管控现有分歧。