国有企业境外投资审计监督现状及改进对策研究

龚雨婷

摘   要：国有企业对外投资是指国有企业利用其资产对境外其他经济主体进行投资，这一经济活动的目的是扩大市场规模、寻求先进技术、增强竞争优势、获取协同效应。通过对历年《中国对外直接投资统计公报》进行分析，发现国有企业境外投资过程中存在未能实现全覆盖、审计成果转化不足等审计问题，并提出针对性的改进对策，以期帮助国有企业在对外投资过程中规范投资行为，避免国有资产流失海外。加强境外审计对于维护国有资产安全能起到监督保障的作用。

关键词：国有企业；境外投资；审计监督

中图分类号：F239        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2024）07-0132-03

一、研究背景

对外投资是指企业利用自身现有资源对境外经济主体进行投资以期赚取投资收益的一项经济活动。根据其投资方式可以分为直接投资和间接投资，根据投资主体不同可分为国有企业对外投资和民营企业对外投资。近年来，从“一带一路”倡议的提出到国内国际双循环新发展格局的构建，均表现出了我国政府对企业开展“走出去”的大力支持。在政府牵头下越来越多的企业加入到对外投资的队伍中，我国海外资产规模正逐渐扩大。

国有企业作为我国优秀企业的代表，在国家的背书下拥有雄厚的资金实力，成为我国企业“走出去”的主力军。对外投资能够提高国有企业的资源配置效率、国际影响力以及盈利能力。但国有企业境外投资面临的风险复杂多样，包括政治风险、法律与合规风险、内部控制风险等，而国有企业对外投资审计能够起到规范投资行为的监督作用，为预防和避免国有资产流失海外，必须重视对外投资审计工作。

二、国有企业境外投资概况

（一）国有企业境外投资总体情况

《2021年度中国对外直接投资统计公报》（下称《公报》）显示，2021年我国对外直接投资保持了总体活跃的态势，中国对外直接投资流量1 788.2亿美元，比上年增长16.3%。①与此同时，中国投资“一带一路”的增速也在稳步提升。

通过对历年来《公报》的数据总结发现，1978年改革开放以来引领了大批国有企业开展对外直接投资，随着现代化进程和经济全球化的推进，国有企业直接对外投资逐渐形成了多元化的特点。2013年“一带一路”倡议提出后，国有企业境外投资势头更是突飞猛进，于2015年首次达到峰值。国有企业境外投资金额基数庞大，投资事件不胜枚举，投资失败的案例自然也屡见不鲜，这一现象导致国有企业对外投资的主体开始反思投资过程中存在的问题，吸取失败教训后向高质量投资的方向转变。2016年之后，由于受到被投资企业国家贸易保护政策的影响，国有企业对外投资事件发生数量锐减后趋于平稳。新形势下，党中央提出了构建国内国际双循环的新发展格局，国有企业境外投资迎来新的发展机遇。

世界经济正呈现疲软的态势，但商务部等部门围绕国内国际双循环的新发展格局，大力推进对外投资改革发展，鼓励资本雄厚、信誉良好的企业积极参与到国际竞争与合作中去。从长期来看，国有企业对外投资将呈现平稳有序、健康积极的发展态势。

（二）国有企业境外投资风险

1.境外风险。国有企业境外投资风险种类繁多，总结为以下四点。一是政治风险，目前单边主义、保护主义抬头，国有企业信誉的独特性使其难以通过外商投资审查，导致投资项目存在被搁置的风险。不仅如此，国有企业投资规模相对较大，加之以政府背书反而更容易遭到投资主体国家层面的抵制。二是财务风险，境外融资成本高、风险高、利率波动强。由于投资规模巨大，国内外会计政策和纳税规定的差异，给国有企业带来了巨大的财务风险。三是整合风险，国有企业境外投资运作需要将相关资源与被投资方资源进行整合，文化差异、用工差异、经营差异很容易在资源整合时成为阻力，难以实现协同效应。四是退出风险，国有企业境外投资分为正常退出和非正常退出两种模式，其中非正常退出存在退出资金能否顺利汇回的问题。

2.境内风险。国有企业境外投资的境内风险主要有二。一方面，國有企业由于资金雄厚，在对外投资时往往倾向于规模较大的项目，而目前仍有较多国有企业存在“内部人控制”的问题，这一问题会导致国有资产对外投资效率低下甚至加速流失。另一方面，境外投资存在空间和资源双重分割的特点，这对于靠决策牟取主要收益的境外投资来说存在巨大风险，内部人控制会弱化公司治理结构，增加境外投资决策的不确定性，对范围经济存在负面影响。

三、国有企业境外投资审计内容

（一）合法合规问题

国有企业投资活动的开展需要经过一定的审批流程，涉及境外投资时的审批流程相对更加复杂与严格。首先，对外投资审计可以审查投资活动是否符合国家各项方针政策、是否符合公司自身发展战略、是否遵从公司内部规章制度与管理流程。其次，对外投资审计可以审查投资活动是否符合我国法律法规政策，与被投资企业所在国家的法律法规是否存在差异以及如何调整以适应双方法律法规。最后，对外投资审计可以审查投资活动是否存在恶意转移国有资产等损害国家利益的问题，这是国有企业对外投资活动合法合规的第一道保障，也是国有资产的安全锁。

（二）经济效益问题

对外投资审计的经济效益审计贯穿投资活动的全过程。投资项目开始前，对外投资审计对投资活动的各项成本预算表进行审计，规避不合理的开支，减少资源浪费；投资项目开始后，对外投资审计对投资活动的各项实际发生费用与预算费用进行对比，对其中差额较大的项目进行动态调整，在达成投资目的的基础上缩减不必要的开销；投资项目完成后，对收益与产出进行测算，保证投资效率，对于投资中出现偏差的环节，帮助落实到责任人，并提出切实可行的改进建议。后续跟踪审计对于纠正和消除不利影响具有重要的监督意义。

四、国有企业境外投资审计存在的问题

《公报》显示，中国对外投资者类别多种多样，从行业属性来划分，制造业企业是对外投资的主体，占总对外投资企业的30%以上。中国对外投资企业在遍布全球80%的国家累计设立了超4.5万余家企业，被投资主体主要分布于批发和零售业、制造业以及租赁和商务服务业。正因如此，国有企业境外投资存在的审计问题也呈现多样化和复杂化的发展趋势。

（一）审计未实现全覆蓋

“审计全覆盖”这一概念于《国务院关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号）中首次被提出。国有企业审计未能实现全覆盖主要体现在以下三个方面。第一，地理位置对审计资源存在限制。境外审计主要在海外地区开展，审计人员与对接人员沟通受到时差、地域间隔等因素的影响，沟通效率低下，信息存在失真的风险。境外审计费用较高，审计人员难以真正实现境外现场审计，审计主体受到经费限制，审计工作的质量难以保证。第二，缺少权威性审计机构。由于缺少专门机构的监管，大量国有企业对外投资长期脱离监管。第三，审计内容单一。目前国有企业境外投资很少进行全面审计，大多以专项审计或依托经济责任开展的延伸审计进行，审计的重点内容限于财务收支审计中的会计处理问题和重大决策相关内容，对项目投资运营和内部控制方面缺少关注。

（二）法律法规有待完善

首先，境外法律法规对国有企业境外投资审计存在限制。由于境外法律法规与我国法律法规差别较大，会计准则和审计准则亦存在差距，导致国有企业开展境外投资审计工作时受到限制。一些离岸地区为防止商业信息外泄，出台了严格的防控措施，不仅导致审计取证工作难以顺利开展，还致使审计无法实现全覆盖。审计机构对国有企业在境外投资设立的子公司审计时，必须严格遵守当地法律法规，难以获取完整财务数据，审计工作寸步难行。

同时，境内审计领域法律法规有待完善。我国最早于1990年颁布的《机电部驻境外企业资产、财务管理暂行办法》（机电部电经（1990）第505号）中首次要求对境外投资的国有企业提供审计报告，相关法律法规的出台整体起步较晚，导致现有的法律法规仍未能跟上境外投资审计的步伐。我国目前出台的审计相关法律法规聚焦于境内审计，且审计机构大多为开展境内审计设立，在国有企业境外投资审计方面缺少足够的法律法规支持以及审计机构统筹。

（三）审计成果转化不足

从内部成果来看，审计机关或事务所由于时间紧、任务重等原因，部分审计人员在项目结束后对具体项目的分析研究等方面投入不够。部分审计人员思维观念陈旧，知识结构不成体系，概括归纳能力不高，分析研判能力不强，不能很好地透过现象看本质，导致审计报告不得要领。同时，审计人员在对境外投资项目进行审计时，针对审计中发现的问题总是按部就班，缺乏前瞻性和创新性。

从外部成果来看，审计机关未能与被审计单位的内审部门形成资源共享，导致审计成果开发运用缺乏连续性和保障性。在开展国有企业境外投资审计的过程中，我们可以发现，被审计对象往往认为审计的目的是为了揭露现有问题，从而忽略了审计能起到的风险防范作用，以致审计成果在利用上大打折扣。

五、国有企业境外投资审计监督改进对策

（一）推进审计全面覆盖，助力监督不留死角

第一，从严问责，确保问题不反弹。将被审计单位的主要责任人视为审计问题整改的负责人，使其充分发挥管理人的职能，对于不按期整改、虚假整改以及拒不整改并造成重大损失的企业主要责任人，要严肃追究责任。对审计发现的重大问题，因整改不力致使问题反弹的，应对企业的主要责任人启动质询等问责程序，采用强硬的手腕，从源头上杜绝屡审屡犯的问题。同时，建议将企业审计结果及其整改情况作为考核、奖惩的重要标准。

第二，建章立制，确保审计无死角。目前，国有企业境外投资审计内部审计制度不完善，外部审计监管不全面。国有企业要重视内部审计，加快脚步建立健全内部审计制度。国有企业不应只将审计视野停留在财务收支审计上，要开展包括经济效益审计在内的全面审计，对企业经济活动的效率性进行审核分析。国家要建立健全审计法律法规，将所有国有企业境外投资项目纳入审计范围，拓展审计监督的广度和深度，消除审计盲区，做到应审尽审，充分发挥审计在监督体系中的重要作用。同时要充分发扬“治已病，防未病”的审计价值观，避免在投资失败后才进行审计。

（二）完善审计法律法规，聚焦管理薄弱环节

第一，建章立制，深化机制重长效。审计法律规范是由国家制定或认可的、调整审计监督活动的、体现在不同级次法律法规中的行为准则，为审计工作的开展提供了依据和保障。为了改变我国境外投资审计立法的滞后性，国家立法机关应进一步明确审计法定的职权范围，并将审计机关的职责和权限，在立足于财务收支领域的基础上扩大到国家重大政策落实、资源合理配置、重大事项跟踪审计等领域，不仅要重视财务审计，更要重视非财务审计。

第二，合理确定审计模式。审计取证模式是审计导向性的目的、范围、方法等要素的组合。从世界审计发展看，审计模式经历了账项基础审计、制度基础审计和风险基础审计的发展演变。自1983年我国审计机关成立以来，审计工作长期处于一个探索和不断规范的过程，理论界对审计模式探讨得不够充分，有关法律规范也没有统一明确的规定。因此，我国国有企业境外投资审计模式的定位应立足世界经济状况和审计实践，在充分考虑审计环境和审计工作条件的基础上确定，积极通过有关法规和审计条件的不断完善，发展并推广我国对外投资审计模式。

（三）关注审计资源整合，加大成果转化力度

第一，关注内部审计与外部审计的资源整合，提升审计成果转化率。被审计国有企业内部应建立审计成果备案制度，为企业进行自我纠错改正提供支持。同时，审计机关应要求被审单位对其审计成果在当地审计机关备案，对其内部的审计成果备案形成有效补充。第二，国有企业要加大审计整改力度、健全整改考核机制，提高问题整改率。国有企业应完善审计整改工作的条例制度，将整改效果与相关负责人绩效考评相关联，对于失职渎职者，依照法律法规处置，减少被审计单位“屡审屡犯”现象，节约审计资源。

六、结束语

国有企业是“一带一路”倡议的受益者，随着基础设施的建设和互联互通程度的加深，其业务量正逐年提升，海外影响力正逐渐扩大，加强境外审计对于维护国有资产的安全起到监督保障的作用。目前境外国有资产审计仍面临未能实现全覆盖、审计成果转化不足等问题。要充分发挥审计的监管作用，将境外投资整体纳入视野，高效快速实现审计全覆盖。

参考文献：

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[2]   郑国洪，徐娅丽，黄冠华.中央企业境外投资业务审计优化研究：基于历年审计公告的分析[J].会计之友，2021（8）：52-57.

[3]   谢时研.“双循环”战略背景下的企业境外投资行政审批制度改革：基于系统科学维度的审视[J].中共山西省委党校学报，2021，44（6）：64-69.

[4]   林博.“一带一路”背景下国有企业境外投资的审计研究[J].中国产经，2020（14）：99-100.

[责任编辑   立   夏]