预算一体化背景下高校财政专项资金管理研究

王硕

摘   要：高校财政专项资金是高校教学科研工作的重要资金来源，管理好使用好财政专项资金不仅可以提升办学水平，促进高校内涵式发展，而且有利于推进高校治理能力现代化、高等教育现代化。随着预算一体化的全面实施，预算执行进度缓慢、项目支出不均衡等问题日益突出。基于此，从分析教育部直属高校财政专项资金执行情况入手，系统梳理财政专项资金执行进度滞后的原因，并提出相应的加强财政专项资金管理的对策，以期为高校提升资金管理效能，优化资源配置提供参考。

关键词：预算一体化；高校财政专项；资金；管理对策

中图分类号：F23       文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2024）07-0128-04

引言

为贯彻落实《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）、《财政部关于推广实施中央预算管理一体化建设的通知》（财办〔2022〕19号）等有关文件的要求，中央各部门和预算单位自2022年起实施预算管理一体化系统。预算管理一体化是落实党政机关坚持“过紧日子”、提升财政管理效率、促进内涵式发展的必然要求。但由于高校业务量大、经济活动复杂，相对于其他行政事业单位，高校实施预算管理一体化面临巨大挑战。在新形势下，高校如何管理好使用好财政专项资金，借助一体化改革的契机倒逼高校财务管理体制改革，优化高校资源配置，提高资金使用效益，不仅是发挥财政专项资金的激励引导作用、助推高校高质量发展的内在要求，更是完善高校财务治理体系、落实高校治理能力现代化的迫切需要。

一、高校财政专项资金执行情况

根据2020—2023年财政专项预算执行进度对比分析，高校财政项目合计执行进度在6月30日和9月30日的考核节点均低于序时进度（见图1）。分项目统计中央高校改善基本办学条件、中央高校基本科研业务费和教育教学改革项目，1—6月的执行进度低于序时进度约15%，自9月份逐渐接近或达到序时进度。可见专项资金执行进度极不平衡，学校统筹能力强的项目支出快，其他项目资金支出缓慢且主要集中在下半年，尤其是年底第四季度支出进度加快，高校财政专项资金支出明显呈现前缓后快、年底“集中突击花钱”的特点。2023年与往年相比，预算管理一体化构建了项目支出预算、资产管理、政府采购管理的联通闭环，监督管理更加严密规范，支出缓慢的问题更加突出（见表1）。

高校财政专项预算执行管理工作，不仅是高校优化内部管理，提高预算精细化水平的重点难点，也是高校致力于“双一流”建设，体现高校履行教育发展职责关键环节；预算执行率数字的背后，不仅直接关系到高校财政专项项目绩效目标的实现程度，也关系到高校落实国家和地方各项政策的执行效果。基于中央“稳字当头、稳中求进”经济工作要求总基调，如何提高高校专项资金的执行能力，促进内涵式发展，成为当前高校关注的重点问题。在这样的背景下，分析财政支出相对滞后的原因，并据此寻找解决问题的对策，具有重要的现实意义。

二、财政专项资金执行滞后的原因分析

财政专项资金执行进度缓慢的问题长期存在：一是，根据预算法规定，预算需经人大审议通过后批准，财政项目资金批复下达较晚；二是，政府采购审批程序冗长复杂，周期较长；三是，预算管理一体化系统各业务环节之间环环相扣，单位预算调整受限[1]。但是从高校主观角度而言，贯穿预算编制、预算执行到预算绩效评价的项目全流程，存在预算管理体系不科学、项目统筹实施管理能力较弱、预算绩效评价激励机制不健全等问题，这是造成高校财政专项执行进度缓慢的根本原因。高校应从健全体制机制和加强项目管理等方面切实加快专项资金支出进度，优化财政资源配置，最大化发挥资金使用效益。

（一）预算管理体系不科学，统筹协调能力不足

校内预算与部门预算衔接不紧密、资源配置不合理、协调机制建设不到位。一是校内各类资金的项目安排相对较独立，在预算申报、细化与执行过程中，项目归口部门各自为战，在项目统筹、规划、配套措施跟进等方面缺乏沟通协调，信息壁垒尚未打通，缺乏对全校科研教学需求的通盘考虑，项目重复性建设问题突出，很难进行全校系统性资源配置，容易出现项目多头申报和交叉管理等现象，谁都想管又谁都管不到位，导致项目推进缓慢。二是由于部门预算申报时间紧任务重，项目的申请往往都是在通知下达后，申请单位按照需求对项目进行简单的汇总整理，匆忙立项。项目方案缺少科学的规划与思考，这种细碎的“拼盘”项目，不仅导致项目资金使用效果不明显，而且在执行过程中更是零散多变，进而影响项目执行进度。

（二）前期谋划不足，项目库管理未落实

项目库建设是对项目建设实施有效管理的重要载体，当前部门项目库建设质量和水平不高，项目建设缺乏计划性、前瞻性。一是预算执行部门还未转变“先要钱再谋事”的传统观念，项目从立项到实施的前期准备不充分。对于很多设备采购、维修改造等较为复杂的业务，没有预留充足的市场调研、招标采购的时间，导致项目不能在批复后及时开展工作，未做到项目的早谋划、早部署，难以加快项目资金支出[2]。二是项目申报单位申报项目时，以争取更多的财政支持为出发点，对上报项目的可行性研究不够，项目论证不充分。预算编制前缺乏摸排调研，对本单位的资产和校内资产情况不清楚，新增资产配置预算管理松散，存在设备重复购置情况，未实现设备的充分开发和共享利用。项目可行性、实施计划及工作量测算不准确，导致项目执行过程中各类问题层出不穷。比如实验用房调整、配套条件不满足实施条件等对项目的管理都会造成一定的难度，导致项目执行进度滞后。

（三）过程管理欠缺，关键环节控制不严

项目归口部门主体责任落实不到位，忽视过程管理，项目管理比较粗放。一是项目直接负责人缺乏项目管理的主动性和积极性，项目负责人被日常繁重的教研任务羁绊，在项目执行周期中专注于项目研究，对项目执行的轻重缓急意识不到位，项目管理不专业、不规范、随意性较大，思维仍停留在“花别人的钱办别人的事”上，在合同簽订、项目监理、资金审核、工程验收、公示公告等方面未严格履行高校管理办法，导致手续不全，项目资金支付周期延长[3]。二是高校项目资金执行所涉及的校内部门交错，如学校发展规划处、资产处、计划财务处、科技处、教务处等多部门，各部门之间尚未建立起一套完整的协同联动机制，导致项目实施过程中存在各部门之间的沟通对接不畅、项目信息不对称、遇到问题相互推诿等现象，部门之间没有建立起一套完整的“联合谋划、联合实施、联合解决”机制，缺少一个高效的问题解决渠道，直接影响资金支出进度。三是监督管理不到位。当前高校项目监督与具体业务管理存在时间差，审计、纪检等外部监督晚于项目实施，难以及时发现财政管理过程中存在的问题，提出整改意见，未形成监督与管理并重，在监督中提供服务，在服务中严格监管机制。事前审核把关、事中跟踪监控缺位，存在“重收支、轻监管”“重事后、轻事前”的状况。

（四）绩效意识薄弱，绩效管理流于形式

2018年国务院发布关于全面实施预算绩效管理的意见，但部分高校对绩效管理的认识不深不透，绩效意识不强，管理“碎片化”。一是学校领导对预算绩效管理的必要性、重要性、紧迫性认识不足，从绩效目标设置、绩效监控到绩效评价主要由学校财务处和项目申报部门承担，项目绩效评价多以自评为主，缺乏客观性。工作浮于表面，停留在形式上、文件里，没有严格按照决策、过程、产出、效益和满意度的要求进行全面客观的评价，进而导致领导对评价结果不重视，认可度较低，无法督促项目发挥实效。二是绩效评价结果反馈机制不健全[4]。目前，高校绩效评价结果不透明，不能有效实施监督管理。对绩效管理中的产出质量不高、项目效益低等问题未建立有效的奖惩机制，年终绩效评价结果反作用于预算编制能力欠缺，导致职能部门缺少绩效管理的积极性、主动性，绩效管理的作用未能充分发挥，影响了财政资源配置效率和使用效益。

三、加强高校财政专项资金管理的对策

高校财政专项资金管理工作，是高校财务管理工作的关键点和突破口。如何高效合规地用好财政资金，事关高校教育科研事业高质量发展和人才培养大局。借助预算管理一体化改革的契机，针对目前高校存在的财政专项资金管理的问题，现提出以下完善措施，以期助推高校真正实现财政资金科学化精细化管理，强化激励约束，推动财政资金聚力增效，达成“建设世界一流大学”的远景目标。

（一）强化保障机制，落实主体责任

一是强化保障机制。发挥财经领导小组职能和联席会议制度作用，在财政专项资金申请、安排、使用上，实行“统一领导”的工作机制，从全局出发谋划项目建设。把握好学校整体发展战略，统筹好长期规划与中期目标任务、年度计划之间的关系，协调好“突出重点”与“保障基本”之间的关系，处理好刚性预算与突发事件调整之间的关系。项目做到既特色鲜明又注重绩效，既结合实际又谋远创新，为学校高质量发展提供有力支撑。二是构建责任体系。落实预算执行主体责任是高校预算执行监控的有力抓手。明确项目牵头部门和协助部门的职责分工，构建分级项目责任体系，加强对预算执行和项目绩效重要性的宣传工作，在全校树立“谁申请、谁使用、谁负责”的观念，确保绩效目标落实在项目，责任绩效落实到个人，真正做到“花钱必问效，无效必问责”。同时要借助各方力量，统筹协调项目的执行及保障措施，协同推进项目执行。三是发挥政策优势。高校财务部门应会同相关职能部门全面梳理教育部、财政部现有项目资金管理办法，对于中央高校捐赠配比资金、中央高校管理绩效等改革拨款资金等学校可以统筹使用的项目，学校在编制部门预算及校内预算时，应做好支出计划，在合理的支出范围内，统筹用于学校物业费、水电气暖、保安服务费、奖助学金等项目，保障学校常规性支出，监督项目的执行进度。对于其他项目，应根据学校特色结合上位制度出台管理细则，进一步明确支出范围，借助预算一体化提高财务核算的规范性，有效发挥财政资金的作用，提高资金使用效率。

（二）科学编制规划，加强项目库管理

一是做好规划统筹。高校要立足实际，以学校“双一流”建设和人才培养为主导，以师生反映强烈的突出问题为着眼点，科学谋划学校学科建设、专业建设、校园建设等工作，在项目规划上做到心中有数、有的放矢，避免盲目性。充分发挥项目的支撑作用，以项目实施必要性为前提，建立完善的项目库。按照学校发展规划轻重缓急实行项目标准化分类，合理区分申请库、储备库、实施库和淘汰库，根据当年的预算安排，优化项目资源配置。避免项目实施无规划，财政资金“撒胡椒面”、突击花钱等现象，克服部门预算时间紧、任务重造成的项目实施方案不细、预算编制不实、配套设施不达标等影响项目进度计划的问题。二是严把入库环节。建立健全项目入库评审机制，明确项目规划和筛选的重点，从源头上提前介入项目申报的论证过程。对立项的必要性、绩效目标的重要性、实施条件的可行性进行全方位论证。除了各职能部门站在业务角度论证外，还可邀请相关领域的专家教授和学院师生，充分利用专家对项目建设的科学经验，充分调研师生对学校条件保障的真正需求，为项目论证提出准确的依据。同时，可聘请第三方事务所对项目支出计划进行专业评审，从资金安排的角度出发，保障项目落地的可行性、预算分配的科学性和资金使用的效益性。通过论证、分析建立健全相关内控制度，优化项目管理流程，在预算执行中把有限的资源投入到必不可少的工作上。积极探索项目实施组织的科学性和严密性，有效缩短执行周期。三是实行动态管理。从学校发展角度来讲，由于外部社会环境和相关财政政策的变化，项目本身就是一个动态的概念。建议学校将项目库建设作为部门履职能力考核的重要内容，定期对入库项目进行评估。同时吸取执行中项目问题的经验做法，对项目库内项目进行分析完善，严格把控项目库的建设、管理和更新，吐故纳新、常年筛选、滚动储备，结合实际情况确保项目库中有充足的优质项目储备，夯实项目基础，提高财政资金执行效率。

（三）抓住关键环节，加强信息化管理

一是优化项目执行程序。财务处应协同业务部门与招采办、资产处、审计处等部门共同研究符合法律程序的项目实施流程，在合理范围内加快项目招投标、控制价审计的进度，最大限度缩短项目前期流程时间。提高专项资金核算精细化程度，将预算及各专项资金管理办法内嵌到财务系统中，严格控制项目的支出功能分类科目和支出经济分类科目，避免支付时出现核算错误或者违规事项，导致在预算一体化支付申请系统预设的校验不通过，进而影响财政专项执行[5]。二是加强政府采购管理。政府采购预算的执行是预算执行的组成部分，预算管理一体化系统将政府采购与预算管理深度融合，采购活动的全流程都通过预算一体化反映[6]。高校应详细、准确地编制政府采购预算，通過采购系统、合同管理系统和财务系统的对接，将采购信息和合同信息实时推送至财务系统，加强政府采购预算对采购活动和资金支付的约束和控制，不得擅自超出采购范围、更改采购项目进行无预算采购，不断提高政府采购预算编制和计划执行的科学化精细化管理水平，以免影响预算执行。三是要以信息化建设为抓手，强化预算执行动态监管。建立大数据中心库，积极推进项目“全生命周期”管理模式。建立预算执行动态监控系统，利用系统的对接推动信息共享，对项目执行情况进行实时监控并推送至各财经领导小组委员会成员。发挥集中信息的优势，对监控发现的新问题、新情况、新动态，进行分类整理、综合分析，查找根源、提出应对措施、反馈纠正情况。结束手工取数、手工统计、手工分析的历史，实现对动态监控数据进行多口径、多角度、全方位的统计和分析，提高动态监控数据及时性、准确性。

（四）强化绩效反馈机制，加快人才队伍建设

一是创新绩效评价方法。建议绩效评价工作采取部门自评和财政重点项目评价“双段式评价”模式。第一阶段由各部门开展预算绩效自评。明确项目主管部门的预算资金绩效管理主体责任，对绩效自评结果的真实性、完整性负责，实现部门绩效自评全覆盖。第二阶段由财务处委托第三方中介机构组成评价组对部分项目绩效进行重点评价。通过座谈询问、查阅资料、问卷调查、实地查看等方式，了解服务师生的满意度、项目产出效益等方面情况，充分发挥第三方机构的专业性，保障评价结果的客观与有效，进一步提升绩效评价质量。同时加强对第三方机构的管理监督和业务指导培训，认真做好评价过程跟踪管理工作，抓好源头、把控好过程，确保绩效评价报告质量，以“评”促“管”，助力项目实施全面预算绩效管理，花好财政资金，做到让“好钢用在刀刃上”。二是建立绩效评价结果与预算拨款、绩效奖励关联机制。按照中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）关于“健全激励约束机制，实现绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩”的政策要求，将所有项目纳入绩效评价范围。根据评价结果排名，对本部门实施调增或调减本部门下一年度预算安排；对项目负责人采取奖励或扣减其当年个人绩效奖金。让评价好的部门有所获、让低效无效的部门有所失，真正达到激励约束的引导作用。同时，将长期沉淀的资金一律收回，并按照有关规定统筹用于亟须支持的领域，提高财政资源配置效率和使用效益。三是建立“全方位、立体化”的绩效管理组织结构，加强人才队伍建设。在处级干部培训会中，开设预算绩效管理相关培训，通过解读预算绩效管理的重要性，以及如何建立并有效加强预算绩效管理工作机制等，提高领导干部绩效管理认识。增强配备专职从事预算绩效管理的人员，有针对性地做好预算绩效专业人才培养，确保人才稳得住、用得好，为预算绩效管理工作提供有力的人才支撑。同时，对所有参与预算绩效管理的相关科室人员加强培训，并加强科室间的交流和协调，融通绩效理念，相互促进、共同提升。整合第三方资源，聘请符合预算绩效管理需求的第三方机构队伍参与预算绩效管理工作质量全周期跟踪评定工作，在保证项目执行进度的同时，保证控制过程中实现项目执行全过程综合效益。

参考文献：

[1]   吴茵.加快财政支出进度 提升财政政策效能[J].中国党政干部论坛，2022（4）：67-70.

[2]   馬莉，马莉萍.宁夏高校财政专项资金预算执行进度存在问题与对策[J].教育财会研究，2022（6）：39-44.

[3]   张积勇，袁媛，孔宪薇.高校修购专项预算执行风险分析与定量预警[J].大连理工大学学报（社会科学版），2021（42）：80-89.

[4]   葛军.加强高校财政专项资金管理的建议[J].中国财政，2020（24）：68-69.

[5]   胡冰，吕亮.高校加快财政专项资金执行进度的思考：以教育部直属高校六大专项为例[J].教育财会研究，2022（1）：29-36.

[6]   刘晓华，彭佳.预算管理一体化背景下高校财务管理转型研究[J].教育财会研究，2022（5）：43-48.

[责任编辑   刘   瑶]