基于“PPP+TOD”的城市轨道交通投融资模式创新实践

雍泉茂

摘   要：以“PPP+TOD”模式为切入点，探讨该模式在城市轨道交通投融资领域的创新实践。通过案例分析T市轨道交通二期工程B包项目，详细介绍PPP模式和TOD理念在项目中的应用及落实情况，并对实施路径、效果以及实践经验进行总结和讨论，以期为推动城市轨道交通建设与可持续发展提供参考。

关键词：PPP+TOD；城市轨道交通；投融资模式

中图分类号：F572       文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2024）07-0099-04

随着城市化进程的加速和人口规模的不断增长，城市交通问题日益突出，成为制约城市可持续发展的重要因素之一。在这样的背景下，“PPP+TOD”模式作为一种新型的城市轨道交通投融资模式应运而生，并在实践中取得了一定的成效。本文旨在通过对T市轨道交通二期工程B包项目的案例分析，探讨“PPP+TOD”模式在城市轨道交通建设中的应用和实践经验，以及对其他城市轨道交通建设的启示和借鉴意义。

一、PPP模式在城市轨道交通投融资中的应用

（一）PPP模式概述

公私合作伙伴关系（PPP）模式是一种公共基础设施建设和运营管理的合作模式，旨在通过政府和私营部门的合作，共同承担风险、投资和运营责任，以实现项目的开发和运营。在PPP模式中，私营部门通常负责资金投入、建设、运营和维护，而政府则提供土地、政策支持和服务保障[1]。

（二）城市轨道交通建设的特点和挑战

城市轨道交通建设的特点和挑战是多方面的。投资规模庞大，涉及地铁线路、车站、车辆、设备等多个方面的建设和购置，需要巨额的资金投入。建设周期長，从规划、设计、施工到投入运营需要经历多个阶段，整个过程可能需要数年甚至更长的时间，这也更考验投资者的耐心和风险承受能力，项目投资往往需要经过相当长的时间才能实现回报[2]。另外，城市轨道交通建设面临的风险也相对较高，包括政策风险、市场风险、技术风险等。政策的变化、市场需求的波动、技术难题的突现都可能对项目的进展和运营造成影响。此外，城市轨道交通建设需要与城市规划、土地利用、环保等多个领域协调配合，不同部门之间的利益冲突、规划不一致等问题可能导致项目推进困难。综上所述，城市轨道交通建设的特点和挑战需要各方充分认识和应对，以确保项目顺利推进和成功实施。

（三）PPP模式在城市轨道交通领域的应用现状

目前，全球范围内城市轨道交通建设中普遍采用PPP模式，这一模式已经得到了广泛地应用和认可。在许多国家和地区，PPP模式已经成为城市轨道交通建设的主要模式之一，被视为解决资金短缺、推动项目快速推进的有效途径。以我国为例，像北京、上海、广州等一线城市都积极探索并采用了PPP模式进行地铁线路的建设和运营管理。通过PPP模式，政府与私营企业之间建立了合作伙伴关系，实现了资源共享、风险共担的目标[3]。政府在项目中承担一定的责任和风险，提供土地、政策支持和服务保障；而私营企业则通过资金投入、技术支持和运营管理，共同推动项目的顺利进行。这种合作模式不仅有效解决了资金短缺的问题，还能够整合各方资源，提高项目的运营效率和管理水平。因此，PPP模式在城市轨道交通领域的应用现状显示出了其在推动城市基础设施建设和提升城市发展水平方面的重要作用。

二、TOD理念及其在城市轨道交通建设中的意义

（一）TOD理念概述

TOD（Transit-Oriented Development）即交通导向开发，是一种城市规划和发展理念，强调以城市轨道交通为核心，围绕车站周边进行综合性开发，创造便利的交通条件和宜人的生活环境。

（二）TOD与城市轨道交通的关系

TOD（交通导向开发）与城市轨道交通之间存在密切的关系和相互促进的作用。TOD理念倡导在城市轨道交通线路沿线的车站周边区域进行高密度、多功能的城市发展，这使得城市轨道交通不仅成为城市发展的重要引擎，也是城市交通的关键枢纽[4]。城市轨道交通的建设与发展为TOD提供了基础设施和交通支持，为TOD区域的发展奠定了坚实的基础。同时，TOD的发展也为城市轨道交通提供了重要的客流保障和土地增值。随着TOD区域的发展壮大，周边的居民和商业活动将增加对城市轨道交通的需求，进而促进轨道交通线路的客流量和运营效益。这种相互促进的关系使得TOD与城市轨道交通之间形成了良性循环，共同推动了城市的可持续发展。

（三）TOD在城市发展中的作用和价值

TOD在城市发展中的作用和价值不可忽视。首先，TOD可以促进城市的功能集聚和空间效率。通过在轨道交通线路沿线的车站周边区域进行高密度的城市发展，TOD有效地减少了城市的空间扩张，提高了土地利用效率。这种集聚效应使得城市内的资源得到更有效地利用，促进了城市的经济活动和社会发展。其次，TOD可以改善居民的出行条件，降低交通拥堵和污染，提高城市的交通运输效率和环境质量。通过在轨道交通周边建设多功能区域，居民可以更便捷地使用公共交通工具，减少了对私人汽车的依赖，从而缓解了交通压力和尾气排放。这不仅有助于改善城市交通状况，还能提升居民的出行体验，提高城市的居住和生活品质[5]。此外，TOD还可以促进经济增长和就业机会。通过在轨道交通线路周边开发商业、办公、居住等多功能区域，吸引了更多的投资和商业活动，创造了就业机会，促进了经济的繁荣和发展。同时，TOD的建设还能够提升城市形象和品质，增加城市的吸引力和竞争力，吸引更多的人才和资金流入，为城市的可持续发展奠定坚实基础。

三、PPP+TOD模式创新实践

（一）案例分析：T市轨道交通二期工程B包

1.项目背景和定位。项目背景：T市轨道交通二期工程B包是一个备受关注的城市基础设施建设项目。随着城市人口的增长和经济的发展，T市的交通压力日益加大，传统的道路交通已经难以满足日益增长的交通需求。因此，T市政府决定着手进行城市轨道交通网络的扩建和优化，以解决城市交通拥堵问题，提升居民的出行便利性和舒适度[6]。

定位：作为T市轨道交通网络的重要组成部分，二期工程B包的定位非常重要。该项目旨在扩大城市轨道交通的覆盖范围，连接市区重要的交通枢纽和人口密集区，从而提高城市交通运输的能力和效率。通过二期工程B包的建设，不仅可以有效缓解城市交通压力，还能促进周边区域的经济社会发展，推动城市的可持续发展。

2.PPP模式在项目中的运用。PPP模式在T市轨道交通二期工程B包中得到了充分地运用，实现了政府与社会资本的合作共赢。

政府出资部分：根据PPP模式，政府出资部分占总投资的40%。这部分资金主要用于项目的建设和运营，包括征拆费用、基础设施建设等方面。通过政府出资，政府在项目中承担了一定的责任和风险，同时也为项目的顺利推进提供了重要支持。

社会资本出资部分：另外的60%资金则由社会资本通过股权和银行融资共同出资。社会资本通过认购股权和银行贷款等方式，为项目提供了必要的资金支持，承担了项目建设和运营的一定风险。通过社会资本的积极参与，项目得以获得更多的资金来源，并在建设和运营过程中获得必要的技术和管理支持[7]。

3.TOD理念在项目中的落实。一是站点周边开发。项目充分考虑了TOD理念，特别是在轨道交通站点周边区域的开发上。通过精心规划和设计，项目将轨道交通站点周边区域打造成为集住宅、商业、办公等多功能于一体的综合发展区。在这些区域内，不仅有便利的交通接驳，还有各种生活、工作和娱乐设施，为居民和商业活动提供了便利的条件[8]。二是优化城市结构。TOD理念的落实有助于优化城市结构，提高土地利用效率。通过将轨道交通站点周边区域打造成为综合发展区，可以吸引更多的人口和商业活动集聚于此，减少城市交通压力，提高了城市的紧凑性和高效性。同时，这种优化城市结构的做法也有利于减少城市的碎片化发展，促进了城市的整体协调和可持续发展。PPP（BOT）+PPP（TOT）+TOD 整体交易结构，如图1所示。

图1  PPP（BOT）+PPP（TOT）+TOD整体交易结构

4.实施路径和效果分析。实施路径：T市轨道交通二期工程B包项目实施路径如图2所示。通过这一模式，政府与社会资本进行合作，政府出资部分达到了40%，而社会资本则通过股权和银行融资共同出资。这种模式加速了项目建设进程，实现了资源的有效配置和项目的快速推进。

效果分析：项目建成后取得了显著的效果。首先，在城市交通方面，项目有效改善了城市的交通状况，缓解了交通拥堵问题，提高了居民出行的便利性和舒适度。其次，在经济方面，项目的建设促进了周边区域的经济繁荣，吸引了更多的商业和投资活动，带动了周边地区的发展和壮大。同时，在社会方面，项目也带来了一系列积极的社会效益，如提升了居民的生活质量、改善了城市环境、促进了就业等[9]。综合来看，该项目实现了预期的经济、社会和环境效益，为城市的可持续发展作出了积极贡献。

（二）实践经验总结与启示

1.PPP+TOD模式的优势和特点。一是充分利用社会资本。充分利用社会资本是采用PPP模式的重要优势之一。通过PPP合作方式，政府得以引入社会资本，实现了政府与社会资本之间的资源共享与优势互补。在这种合作模式下，政府引入社会资本，可以有效分担项目的资金压力，降低财政负担。同时，社会资本的参与也为项目注入了新的活力和动力，为项目的顺利实施和运营提供了有力支持。在PPP模式下，社会资本不仅提供了资金支持，还带来了丰富的技术和管理经验。这使得项目能够更加全面地利用社会资本的专业知识和技术能力，提升项目的建设和运营水平。通过政府与社会资本的合作，项目得以获得更多的技术支持和管理经验，提高了项目的执行效率和质量水平。此外，采用PPP模式还能够激发社会资本的创新活力和创业热情。社会资本作为市场主体，具有更灵活、更快速的决策机制和执行力，能够更好地适应市场需求和变化。因此，通过引入社会资本，项目能够更好地融入市场，更快地响应市场需求，提高項目的竞争力和市场占有率。

二是提升城市品质。通过PPP+TOD模式的实施，城市品质得到了显著提升。TOD理念的落实使得城市轨道交通与城市发展实现了良性互动，为城市注入了新的活力。根据TOD理念，轨道交通站点周边区域被打造成了集住宅、商业、办公等多功能于一体的综合发展区。这种综合发展模式使得居民可以在距离工作和商业中心较近的地方享受到便利的生活服务和便捷的交通接驳，提升了居民的生活品质和幸福感。PPP+TOD模式的实施也促进了城市的良性发展。通过将轨道交通站点周边区域打造成综合发展区，不仅提高了土地利用效率，还有效缓解了城市的交通压力和空间扩张趋势。这种城市发展模式使得城市更加紧凑、宜居，为城市的可持续发展奠定了坚实基础。

通过提升城市品质，城市成为宜居宜业的理想之地。居民在享受便利的交通和生活服务的同时，也感受到了城市的宜居环境和良好的社会氛围。这种良好的城市品质吸引了更多的人才和资金流入，为城市的经济增长和社会发展注入了源源不断的动力。

2.实践中的挑战和应对策略。风险管理：在PPP模式中，项目所面临的风险多种多样，包括政策风险、市场风险、技术风险等。为了有效地应对这些风险，项目管理团队需要对各种风险进行深入分析和评估，包括可能出现的政策变化、市场波动以及技术难题等方面的风险。通过建立全面的风险评估框架，可以及时发现潜在风险并制定相应的风险应对策略[10]。

为了降低风险对项目的影响，需要建立健全的风险管理机制。这包括明确的风险责任分工、健全的风险管理流程以及灵活的应对措施。管理团队应该及时跟踪风险的动态变化，制定相应的预警机制和风险应对计划，以便在风险出现时能够迅速做出反应，并采取有效的措施加以控制和化解。项目管理团队还应加强与相关利益相关者的沟通与合作，共同应对可能出现的风险。政府部门、投资方、承建方以及其他利益相关者之间的密切合作，可以共同分享风险，共同应对挑战，最大程度地降低项目的风险水平。通过建立合作共赢的伙伴关系，可以增强项目的抗风险能力，确保项目的顺利实施和可持续发展。

在实施TOD理念时，科学规划和精细设计是至关重要的。这涉及充分考虑城市发展的长远利益和可持续性，确保项目能够真正地满足市民的需求并为城市未来的发展奠定良好基础。然而，在实践中，可能会遇到一系列挑战，如规划不合理、设计不完善等问题。为了应对这些挑战，首先需要加强与相关部门的沟通与协调。这包括城市规划部门、交通部门、土地管理部门等相关部门之间的密切合作。通过定期会议、工作坊和研讨会等形式，确保各方的意见充分交流，达成共识，并协调解决可能存在的分歧和矛盾。只有各部门之间密切合作，才能够实现规划和设计的整体一致性，确保项目的顺利进行。其次，要确保规划和设计符合城市发展的整体战略和需求。这就要求项目团队深入研究城市的发展规划、交通规划等相关文件，充分了解城市的发展方向和政府的政策导向。在此基础上，结合TOD理念的实施要求，制定符合城市整体战略的规划和设计方案，确保项目与城市的发展目标和愿景相一致。最后，需要灵活应对实际情况，采取灵活的措施确保项目的顺利实施。在项目实施过程中，可能会出现各种意想不到的情况和挑战，因此，项目团队需要具备灵活的应变能力，能够根据实际情况及时调整规划和设计方案，确保项目能够顺利实施并达到预期的效果。通过加强沟通与协调、符合城市发展整体战略和灵活应对实际情况，才能够有效地解决规划和设计中可能遇到的问题，确保项目的顺利进行。

3.对其他城市轨道交通建设的启示和借鉴意义。借鉴经验：其他城市可以从T市轨道交通二期工程B包的PPP+TOD模式中学习经验，特别是在项目管理、资金筹措、风险管控等方面的做法。通过借鉴T市的成功经验，可以更好地推动本地区轨道交通建设项目的顺利实施。各级政府和社会资本应加强合作，共同推动城市轨道交通项目的实施。政府部门应提供政策支持和优惠条件，为社会资本参与提供良好环境；社会资本则应积极参与项目建设，共同承担风险，实现项目的共赢。通过政府和社会资本的合作，可以更好地推动城市轨道交通建设，实现城市可持续发展的目标。

四、结束语

通过对“PPP+TOD”模式在T市轨道交通二期工程B包项目中的实践经验总结与探讨，不仅深刻认识到了这一模式的优势和特点，也发现了其中存在的挑战和问题。在今后的城市轨道交通建设中，应该充分借鉴T市的成功经验，加强政府与社会资本的合作，共同推动项目的顺利实施。同时，还应该加强对风险管理和规划设计的重视，提高项目的可持续发展能力。相信通过不懈努力，城市轨道交通将为城市的可持续发展作出更大的贡献。

参考文献：

[1]   张金柱，赵立青.城市轨道交通投融资模式创新实践[J].经营与管理，2024（1）：6-12.

[2]   王虹静.我国城市轨道交通投融资问题研究[J].华北金融，2022（4）：29-33.

[3]   黃元利.城市轨道交通投融资模式与体制创新研究[J].中国乡镇企业会计，2022（1）：46-47.

[4]   宋久乐，陈桂香，王广斌，等.我国地铁项目投融资模式主要问题及对策研究[J].建筑经济，2022，36（11）：29-32.

[5]   程世东，蒋中铭.我国城市轨道交通投融资模式转变与创新[J].综合运输，2022，37（9）：16-19.

[6]   程世东，蒋中铭.新形势下城市轨道交通投融资模式的转变与创新[N].中国经济时报，2022-07-28（5）.

[7]   钱耀忠.城市轨道交通项目融资悖论与网络融资全面创新[J].城市轨道交通研究，2015，18（5）：1-4.

[8]   桂凌驰.我国城市地铁投融资模式创新问题研究[J].现代商业，2013（20）：70-71.

[9]   谢友松.城市轨道交通BT项目所有权配置管理研究[J].都市快轨交通，2021，24（3）：33-39.

[10]   李昊.基于投融资模式创新的城市轨道交通综合成本控制研究[J].物流技术，2021，30（9）：51-53.

[责任编辑   刘   瑶]