进出口准入控制在海关高级认证实践中的运用

陈俊杰

摘   要：进出口安全准入事关我国人民群众的切身利益，事关国门安全，涉及口岸公共卫生安全、国门生物安全、进出口食品安全、进出口商品质量安全，以及涉恐、涉爆、易制毒化学品、禁限物品、知识产权等风险。因此，国家准入控制制度赋予海关通过综合性的风险管理措施，对进出口货物品名、数量、限禁等准入属性进行前置性审查，排查准入风险，是确保出入境口岸的货物在进出国境前处于管控状态的风险控制制度。2021年11月1日，《中华人民共和国海关注册登记和备案企业信用管理办法》（海关总署令第251号）配套执行的《高级认证企业标准》予以发布并实施，为配合国家关于进出口安全准入要求，通用标准的第6项新增了“准入控制”标准。该项标准要求建立安全准入控制制度，对进出口货物是否存在安全准入要求、是否符合安全准入要求进行前置审核，保证货物、产地、生产企业、收发货人等符合中国安全准入要求。针对进出口企业对于海关准入控制如何理解并在实际中操作，结合实务经验给出进出口企业达到海关准入标准的建议。

关键词：准入控制；安全准入风险；准入标准；进出口企业

中图分类号：Ｆ７４５        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2024）07-0088-03

一、中国海关面临的安全准入风险

随着全球化的持续演进和发展，国家之间的交往和联系日益紧密，区域合作和一体化程度不断加深，中国海关面临的准入风险也急剧增多，进出境管理安全挑战呈现上升态势。我国的总体国家安全观中涵盖了11项国家安全内容，即政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、生态安全、资源安全、核安全、科技安全和信息安全，都与海关面临的准入风险息息相关。

（一）政治文化安全风险

政治文化安全对一个国家的安全防线来说无疑是最重要的组成部分。近年来中国在政治文化安全方面受到了不少国际环境带来的影响，不可避免地会涉及一定程度的安全风险，因为国家间文化交流越来越密切，交流阵地扩大，不同国家的政治文化相互影响，产生巨大的冲突和矛盾。越来越多的国外文化产业看准了人们对文化产品满足精神生活等日益增长的需求，将外来文化产品销售到中国，给中国的传统文化带来较大的冲击。国家间政治文化领域的对抗越来越复杂、舆论阵地的攻防越来越激烈。

（二）社会、国土安全风险

目前我国海关面临的社会、国土安全风险主要包括危险化学品、毒品、武器、食品、药品、传染类疾病病原体。毒品和各类走私犯罪引发了许多社会问题，危害国民健康，造成国家和人民经济损失，已经成为我国社会、国土安全中非传统安全的重点问题。近年来，突发的病原体逐渐增多，加上我国与其他国家的货物流通和人员接触日益频繁，更容易造成如新冠病毒和猴痘等新型传染类疾病及各种病原体的传播，对人们的身体健康造成巨大威胁。

（三）经济、科技、信息安全风险

禁止类、限制类、许可证件等贸易管制商品和侵权商品的准入风险是我国经济、科技、信息安全管理的重点。除此之外，在信息可以通过互联网爆炸传播的时代，网络话语权及网络信息掌握在他人手中意味著公民的合法权益可能随时随地受到侵犯，使我国受到网络安全的巨大威胁。如果我国网络、信息市场的相关法律法规不规范、不健全，信息管理的手段和方法落后、信息技术的软硬件方面受制于人，那么无疑是加大了我国网络安全的防护难度。

（四）生态资源、生物安全风险

生态资源安全是保障人民在工作、生活、健康等方面不受生态破坏和环境污染等影响生态系统及人类生存发展空间的生态资源健康完整情况，包括饮用水安全、食物安全、空气质量安全等生态、资源安全。我国是世界上最大的来料加工生产基地，在来料加工生产过程中将会产生很多的剩余边角料、废品和残次品等，如果这些废品在国内销毁，或者从国外运入洋垃圾和废旧物品，将会对我国的生态环境造成巨大的威胁。

高危化学品及有毒物品、生物安全的进出境管理也是海关面临的安全风险。生物安全风险传播和扩散的主要途径之一是车、船、民用航空器等运输工具的传播。集装箱以及携带生物安全风险的包装物因其几乎可以装载所有种类的货物，在运输过程中会不同程度地携带种子、土壤、昆虫卵块等，生物安全风险极高。

二、海关安全准入控制职能的内容

（一）政治、文化方面的准入控制措施

海关面对政治文化安全风险的准入控制主要依靠法律手段，在海关法的基础上制定了《中华人民共和国海关进出境印刷品及音像制品监管办法》，明确规定了禁止进境的印刷品及音像制品以及打击文物走私。

（二）社会、国土方面的准入控制措施

海关严厉打击毒品走私犯罪活动是维护社会、国土安全的有力措施。在口岸监管区域对毒品稽查、堵截，把货运、行邮渠道作为重点，对进出境运输工具、人员、物品和货物进行监管，最大限度地减少毒品走私入境，控制毒品和易制毒化学品出入境交易，发挥毒品走私准入控制职能。

（三）经济、科技、信息方面的准入控制措施

1.禁限类物品贸易管制。海关为保护国家经济安全，对国家经济贸易活动采取更加严格的贸易管制和进口限制，包括对禁止类、限制类、许可证类物品的准入控制。其中，禁止类物品均为对人身健康、生态环境可能造成危害的货物，包括旧机电产品、医疗垃圾、旧机动车、生活垃圾和工业垃圾等等，对于禁止进口的货物，海关用负面清单进行管理，《禁止进口货物目录》（第八批）列明了各种不允许进口的货物名称。限制进口货物，属于生产物资或者生活用品，但因其用途特殊，国家需要贸易管制，只允许特殊主体限量进口，有资格的主体才能申请许可证件，并凭证限量进口。限制进口货物海关用进口许可证进行管理，如ODS物质、军民两用物项、黄金白银、精神类药品、民用爆炸物、可利用的固体废物、棉花、食糖和大米等农产品配额证等。

2.侵权类物品准入控制。中国海关作为进出境监督管理机关一直担负着知识产权边境保护的重要职责，侵权类物品准入控制是海关面临经济、科技、文化安全风险的主要措施。

当前我国海关对知识产权的保护提供了两种模式，即依职权的保护模式和依申请的保护模式。依职权的保护模式需要知识产权权利人事先将相关知识产权在海关总署备案，在此模式下，海关一旦在日常通关监管中发现进出口货物有涉嫌侵权的嫌疑，就会主动书面通知权利人，由权利人决定是否启动保护。依申请的保护模式是指知识产权权利人发现侵权嫌疑货物即将进出口时，按照规定向进出境地海关提出扣留侵权嫌疑货物的申请并提供足额担保的情况下，海关采取扣留货物、根据权利人向法院主张权利的情况来决定下步行动的知识产权保护措施。

（四）生态、资源、生物安全方面的准入控制措施

近年来，我国不断调整加工贸易禁止类限制类目录，对具有高污染性、高环境风险性和资源性的动植物产品、动植物油脂、矿产品、化学产品、塑料和铝制品等物品进行禁止和限制准入。

生物安全是生态安全的重要组成部分，海关作为进出境监督管理机关，维护国门生物安全的责任重大。依据《生物安全法》，国家针对首次进境或者暂停后恢复进境的动植物、高风险生物因子、动植物产品建立相应的准入制度。在这类国家准入制度下，我国生物安全管理要求进出境的人员、货物、运输工具、集装箱及包装物，甚至国际航行船舶压舱水排放等都应当进行风险评估。如果有人员、货物、运输工具等被评估为生物安全高风险的，海关会要求其采取严格的风险防控措施，让其从指定的口岸进境以避免造成生物安全威胁。

其中，木质包装是当前国际贸易中最广泛使用的包装材料，因其材料是木质的，便于松材线虫、白蚊、囊虫等众多有害生物的搭载和传播。货物进口时，海关会要求查验木质包装，并检查是否有IPPC标识。海关部门根据《进境货物木质包装检疫监督管理办法》，针对存在不同问题的木质包装进行剖开检查或对有害生物取样送实验室检验。对违规情况严重的木质包装，海关部门需要报经海关总署批准同意，要求并监督货主或者其代理人将木质包装连同包装的货物一起做退运处理。

三、进出口企业达到海关准入控制标准的建议

（一）建立进出口管制合规管理制度

企业应该建立完善的进出口管制合规管理制度，设立进出口管制合规委员会履行进出口商品合规管理职责，专门设置进出口管制合规部门或岗位，组织、协调、监督合规管理工作，为其他部门提供合规支持。对于企业进出口贸易或者代理进出口中所涉及的商品进行梳理，对于需要有安全准入要求的商品，要根据国家相关政策法规制定相关的管理制度和措施。

（二）做好进出口产品安全准入风险评估控制

做好进出口产品风险评估控制的关键在于建立覆盖全贸易链条的安全准入风险评估制度，对易发生违规风险的业务环节的风险等级进行全面评估识别，根据不同的风险等级匹配相应的合规审查。

风险评估需要做好前期合规检查，通过合规检查，查找问题的原因及风险点。根据安全准入风险的类型及特点，综合考虑导致风险发生的原因和源头、后续发生准入风险的可能性和负面影响，还要考虑企业现有的管理制度，在保证公司正常业务顺利开展的同时有效控制风险问题的发生。在筛选商业伙伴时也要提前对商业伙伴进行全面评估，对商业伙伴以往的业务守法合规程度、贸易安全程度以及是否具有供货资质进行重点评估；要求商业伙伴对于合同等书面资料按照认证标准优化和完善；定期监控并且检查商业伙伴遵守贸易安全要求的情况，同时建立并落实商业伙伴供应链安全的评估管理制度。

（三）严格要求安全准入管理的商品

对于企业所有涉及安全准入管理的商品，一是要做好商品进出口的前置审核，做好注册备案及认证管理，保证货物在进出口之前符合我国和出国口的安全准入要求；二是在货物到达口岸之后，要做好向海关申报之前达到安全准入的规定，满足海关监管的各项要求；三是对于海关已经放行的商品，企业要做好安全进入市场的全部工作。

（四）建立对进出口活动的内部审计制度

企业需要对进出口管制内部合规制度进行全面评估，对整体合规制度各部分包括选定出口交易、各相关部门合规情况等进行审计。评估和审计完成后再着眼于特定的销售部门、生产部门等，或对特定的发货程序、记录保存等出口环节进行专项审计。彻底改正进出口活动中发现的问题，对其中的违法违规行为进行追责，由负责关务的高级管理人员组织实施海关要求的改正或者改进事务。

（五）实施危机管理和应急措施

建立企业内部举报路径，对于群众举报的不合规信息，由合规部门确定启动企业内部调查，及时采取停止收发货、追回在途货物、中止合同等补救措施。及时向海关部门报告涉及海关业务的灾害或者紧急情况，对于严重违法违规行为，应当向国家出口管制管理部门报告。

（六）明确岗位职责

准入控制制度的有效落地，要在重点岗位职责方面做好规范。针对企业在进出口贸易业务中的业务、关务等重点岗位，需要厘清和明确其岗位职责，并在此基础上重点关注和监督各岗位的履职情况。在对外贸易的各个环节通过明确岗位职责，规范业务流程，避免人员混合、业务混同和电脑操作系统混用的情况。对重点岗位的员工要加强法律法规培训，对重点岗位的职位说明书、职位基本信息、职位设置目的、主要职责、业绩指标以及法律风险提示均做出明确规定。

（七）做好安全准入的培训

做好安全准入的培训不仅在海关高级认证制度中有明确的要求，合规培训也是提高自身管理水平的重要保障，培训的开展对于制度能否严格落地、提升企业员工合规意识和降低企业法律风险有着举足轻重的作用。因此，在安全准入培训方面，应当结合海关监管要求、海关认证标准以及近期海关处罚情况和相关案例，与企业业务实践结合，多做价值增量培训，少做应付式培训。

企业需要建立并执行安全准入的内部培训机制，对相关人员做好安全准入的培训，提高工作人员对进出口商品安全准入的意识，定期对员工进行与国际贸易供应链中货物流动相关的风险包括相关政策法规、商品知识、风险管理和安全管理的教育和培训，培训企业员工掌握各自岗位对保证货物安全的要求。企业定期对员工和高管进行危机处理模拟演练，提高员工危机管理的水平，以应对可能存在的安全准入风险。

（八）推进大数據管理

通过进一步的大数据管理，实现并完善对安全准入商品的系统管理，从而做好安全准入控制。企业可以针对生产加工、进出口业务、财务数据等信息完整记录，建立真实、准确的企业信息系统，让信息系统具备记录、查询、追溯、分析企业客户、合同、财务、物流、关务等方面数据的功能并及时做出预警。将生产加工、进出口业务、财务关务等数据及时、准确、完整、规范地录入系统，并保存一定年限。这样，进出口活动主要环节就能在系统中实现流程检索、跟踪，企业也可以追责违反安全准入管理制度的行为。

[责任编辑   立   夏]