重大突发公共卫生事件背景下的跟踪审计研究

吕能芳

摘 要：常规的审计模式无法适应应急情形，国务院在《加强审计工作的意见》中提到对“对重大突发事件开展全过程跟踪审计”，但没有说具体如何跟踪审计。梳理重大突发公共卫生事件的实践和理论研究文献，阐述了跟踪审计的定义和特点，提出构建突发公共卫生事件的跟踪审计实施框架。具体包括审计主体、审计目标、审计对象及重点、审计方法、审计报告及应用、审计质量控制，从顶层设计上实现跟踪审计的科学、合理。

关键词：跟踪审计；审计方法；审计报告；审计质量控制

中图分类号：F23     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.10.052

1 背景

根據国务院2006年发布的《国家突发公共事件总体应急预案》， 重大突发公共事件是指称突然发生， 造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害， 危及公共安全的紧急事件。按照其发生过程、性质和机理， 具体可以分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类。2014年10月09日，国务院印发的《加强审计工作的意见》提出，对重大突发事件开展全过程跟踪审计。

2 概念界定

2.1 跟踪审计的定义

20世纪80年代，西方随着工业经济的发展出现了大量的基建项目效率低下的问题，逐渐出现了跟踪审计的概念。而在我国第一次出现该词条是在1989年国务院办公厅发布的《关于对停缓建项目进行跟踪审计的通知》里。通知指出对固定资产缓建项目进行跟踪审计。2009年，中国审计学会组织召开的跟踪审计理论与实务会上，专家学者经过讨论明确了跟踪审计的定义，即跟踪审计是指审计事项发生以后，审计机关对相关公共物资、资金或者是对政府投资的重大项目进行的全过程、全方位、有重点、分阶段的具有持续性、过程性的审计。从当时的定义来看，跟踪审计主要应用于重大投资项目。

2.2 跟踪审计的特点

2.2.1 事件过程的全参与性

跟踪审计区别于传统的事后审计，它是会贯穿事件发生的全过程。跟踪审计可以分成事前、事中、事后三个阶段的审计，而传统的审计通常都是事后审计。全参与性是要求跟踪审计从项目开始到项目结束，审计人员都要全程参与。这将有利于审计人员直接获得一手证据、能够观察项目整个过程，保证审计证据的完整可靠。同时，针对过程审计中发现的问题，督促被审计单位改正，从而保证项目建设偏差最小化。

2.2.2 审计内容的丰富性

跟踪审计的对象是专项财政资金、社会捐赠物资、医疗建设工程、政策落实、领导干部经济责任5个类型，并且可能互有交叉。如政策落实审计可以就会牵扯出领导干部经济责任审计，专项财政资金审计可能与医疗建设工程审计密切相关。审计对象的丰富性表明了审计的难度和强度会加大，直接考验审计主体的专业能力。

2.2.3 审计成本高

传统的审计报告的报出是有时间限制的，且需要考量审计成本。但是跟踪审计由于全过程性，通常耗用时间长，需要长期在现场，需要大量的审计人员，无疑都会增加审计成本。因此，因此目前国内外的跟踪审计均只用于重大投资项目和突发公共事件。

3 文献综述

范字洲（2022）认为，跟踪审计相对于传统审计具备过程性强、强调及时性、国际治理层面能力更突出三个特点。按照时间来分，跟踪审计分为事前、事中、事后审计。郑石桥（2020）认为跟踪审计如果运用在突发公共事件中，因此不存在事前和事中审计。同时，跟踪审计比经典审计更强调及时性和过程性。张钰亭（2012）存在成本控制困难；质量控制薄弱、审计风险较大；现行审计考核评价体系不适用于跟踪审计成果；独立性不强的问题。郭强华，闫维艳（2020）总结了“非典”时期跟踪审计经验，探索了重大突发性公共事件跟踪审计的提升路径，具体制定应急预案和业务实施指南。黄璜（2003）总结“非典”时期审计的经验教训，指出审计时机的不适应，审计还停留在事后，没有实现对整个抗击过程的事中或跟踪审计。孟大维（2022）梳理了10个国家关于重大投资项目和公共突发事件是否开展跟踪审计的原因以及如何开展跟踪审计，认为重大投资项目和公共突发事件的跟踪审计与政策落实措施审计高度相关，可以结合起来，达到事半功倍的效果。衣春（2024）从将中英美三国的重大政策执行审计通过审计项目选择、审计内容及审计方式等三个角度去比较，探究我国重大政策执行跟踪审计存在的不足，同时借鉴英美等发达国家先进经验并提出相应优化建议。

4 突发公共卫生事件的跟踪审计实施框架

常规的审计模式无法适应应急情形，而《加强审计工作的意见》中只是提到对“对重大突发事件开展全过程跟踪审计”，但没有说具体如何跟踪。同样的，在《国家审计准则》也仅仅在编制年度审计计划时，提出“突发重大公共事件需要进行审计的应当按照原审批程序调整”。仅此，从审计法律层面来说，针对突发公共卫生事件的审计监督还是空白，还没有明确审计计划、审计目标、审计对象及重点、审计实施、审计方法、审计报告、审计质量控制等因素。因此建立突发公共卫生事件的跟踪审计实施框架，从顶层设计上实现跟踪审计的科学、合理。

4.1 审计主体

由于突发公共卫生事件涉及的影响面广泛，且涉及的资源通常有政府及行政机关统一调配。从实践来看，社会审计力量也会参与其中。如地方审计机关指派会计事务所对当地红十字会社会捐赠物资进行跟踪审计。

4.2 审计目标

（1）根本目标。跟踪审计作为国家治理的手段之一，其审计目标应当充分体现“中国之治”的人民价值立场和“以人民为中心”的思想。因此，跟踪审计的根本目标应该是维护人民群众的根本利益。

（2）直接目标，监督和评价审计对象的真实、合法。真实性是指审计财务收支活动和经营活动的真实性。合法性，是指对审计对象财务和经营活动是否遵循了国家相关法律政策进行审计。跟踪审计极少涉及到效益性。

（3）具体目标，则需要根据审计对象不同而具体确定。

4.3 审计对象及重点

（1）卫生物资财政资金跟踪审计。跟踪审计应当了解与监督卫生物资财政资金的筹集、拨付情况，保证其真实、合法性。重点监督资金是否专款专用，是否有下达不及时、不合规、不精准的现象。具体可以审计资金是否被截留克扣、被擠占挪用、被改变使用用途、被浪费的现象，确保财政资金使用的透明和到位。重点关注是否存在资金拨付不及时、是否手续办理流畅、资金使用是否真正发挥时效。

（2）捐赠物资跟踪审计。根据《红十字会法》《慈善法》《基金会管理条例》的规定，了解物资的总体情况、分配及使用情况其使用，是否符合规定及捐赠人意愿。对红十字会等捐赠机构是否有相应的捐赠制度并且是否按照该制度执行，如否及时对外公开捐赠资金的来源及使用去向。对捐赠资金的来源和去向进行审查，如是否存在虚假捐赠、有无遗漏、及时入账，保证其完整性、真实性和及时性。对捐赠物资是否存在以次充好、侵占、浪费闲置、分配不及时的情况。

（3）政策落实跟踪审计。主要审计税费减免政策、贷款优惠政策、财政贴息政策、复工复产政策等是否精准到位情况。除了核实政策执行过程中是否合法合规，还要关注有无附加不合理的条件、审批流程是否高效科学。

（4）医疗工程项目跟踪审计。从制定造价控制细则开始，到项目决策、设计、施工准备、招投标、合同签订、施工、竣工结算等多个阶段实行全面跟踪审计。检查各参建单位资质，承包合同的真实性、合法合规合理性，否存在未完的工程建设内容及其原因。把好安全、质量和结算审核关。

（5）廉洁自律跟踪审计。检查卫生物资的采购、分拨上是否符合规章制度，供应商是否具备资质，物资是否达到标准质量；是否有干部受贿，挪用、占用卫生物资的情况。

4.4 审计方法

4.4.1 卫生物资财政资金跟踪审计

（1）检查各项文件。如检查资金使用的审批单、报价单、发票、合同、入库单，检查之间的数字、金额、时间是否一致，保证其真实、合法、完整、准确。

（2）对使用财政资金购买的物资追踪测试，与物资去向方核对账目。甚至去保管物资方去进行抽盘。

4.4.2 捐赠物资跟踪审计

（1）询问受赠者是否收到按时按量收到物资，物资是否足额、及时发放，有无以次充好、层层克扣的现象。询问捐赠者的捐赠行为是否是其真实意愿。具体做法要求被审计单位提供捐赠者和受赠者名单，进行现场或电话询问获取审计证据。

（2）检查各项文件。如检查物资流转手续的完整，关注入账是否真实、完整、准确、及时；检查日记账、库存账簿、发票、入库单、出库单等，检查其金额、数量、时间是否一致。检查红十字会等公益性捐赠机构是否及时向社会公众公布受赠及使用情况；检查捐赠机构有无内控制度以及执行情况。

（3）观察物资管理人员如何工作。如对到货物资，有无及时准确熟练地验收、入库。

（4）对在库和在途物资进行抽盘，与账簿进行核对，关注是否及时对盘盈盘亏进行账务处理。重点抽盘关注紧缺物资，如医用防护口罩、医用隔离防护服。检查物资有无妥善保存，如对要求低温保存的药品是否在途中和在库都进行了妥当地保存。

（5）对凭证和账簿进行重新计算。如收集当月的入库、出库凭证，计算出结果，与存货账簿的期末结存数进行对比。

（6）函证。如根据红十字会等公益性捐赠机构的账簿和公益事业捐赠统一票据存根联，与捐赠者进行函证，获得对方捐赠的金额和数量、时间等审计证据，确保是否有完整性、准确性、及时性。

4.4.3 政策落实审计

（1）询问政策惠及人员，是否及时足量地享受国家政策带来的权益。如询问申请贷款的重点保障企业是否获得贷款及时到账、审批流程是否科学、手续是否繁琐，在办理的过程中有哪些阻碍。再如，询问申请失败的单位，其贷款失败的原因是否是办理贷款工作人员导致的，如未能及时准确告知其资料准备、时间截点等重要信息，办理过程是否收到工作人员无故推脱阻碍。

（2）检查证明相关政策落实情况的文件。如金融机构的信贷审批单，关注是否快速及时。检查金融机构的对账单，检查其出账是否及时。如检查受惠名单及详细申请资料，查看是否有不符合受惠条件的对象也享受到了优惠政策。

（3）观察政策实施部门的工作人员是如何工作。如观察工作人员在收到贷款申请单时，能否熟练地检查审批文件的真实、合法和完整性，有无告知申请人下一步的办理流程和等待时间，能否准确回答申请人的问题，从而了解该工作人员对相关政策的掌握程度和工作效率。

4.4.4 医疗设施工程项目跟踪审计

（1）检查各项文件。如招投标书、建设合同、施工方的资质情况等。如按照国家相关政策制度要求，检查施工方是否具备投标资质、标书的真实合理性，检查评标记录、检查标书和建设合同在重大方面是否一致。建造过程有无违规分包、外包的行为。

（2）分析程序。通过各种绩效管理方法对工程的进度和成本控制进行审计。如采用项目价值法等了解工程的进度偏差和成本偏差。

4.5 审计报告及应用

2003年，非典开始我国对公共突发事件就建立了审计报告公示制度。在跟踪审计工作结束以后，审计主体应当出具审计报告。审计报告应该包括基本情况、审计评价意见、发现的问题和建议。同时，在跟踪审计报告公示后，对报告中提到的问题和建议，应当督促审计对象单位进行改正，并限期向审计主体报告诊改情况。并且，针对长时间存续的突发公共卫生事件，跟踪审计报告也应当固定报告频率，保证审计结论的可比性从而了解被审计对象有无积极诊改。

4.6 审计质量控制

4.6.1 充分保证审计人力资源

作为公共卫生突发事件，波及范围非常广。从以往的经验来看，跟踪审计人员严重不足。同时，也暴露出很多现实问题。第一，如社会捐赠物资通常发生在公共卫生事件最严重的时候，物品的流转通常快于手续的流转，也容易出现账务混乱的情况。但是作为社会公众最关注的敏感话题，审计人员要必须具备极高的专业水平和充沛的精力，才能保证审计报告的真实、效益、及时。因此，需要在日常培训中，提高审计人员的专业水平。具体可以通过引进或者培育的方式来进行。同时，在公共卫生事件发生时，审计机关可以聘请注册会计师、疾控专家、物流专家作为专家组成员，参与审计工作。第二，要在跟踪审计结束后提炼经验，深刻总结突发公共事件跟踪审计的内在逻辑。第三，跟踪审计由于是全过程参与的审计，审计人员和被审计单位人员接触时间多，对审计人员独立性教育要及时到位。

4.6.2 制定统一的审计执行规范

目前跟踪审计并没有统一的规范。如在政策跟踪审计中，对政策的执行情况通常缺乏具体的标准。通常审计中明显发现违反政策现象的情况，那真实、合法的审计目标是可以明确判断的。但是跟多关于政策的执行力度、成效情况却缺乏明确的标准，从而影响效益性的审计目标。

4.6.3 丰富审计方式

跟踪审计主要采用实地审计方式，加上全过程参与，所以会导致审计人员不足、独立性受影响，审计成本高。因此，要逐步引进信息技术助力审计。如将被审计单位的数据对接审计平台，利用大数据审计的方法，先在海量数据中挖掘和分析审计问题，准确找到存在高错报风险的审计疑点之后，再请审计人员去开展现场审计。这样可以保证审计人员有充沛的工作精力，有利于了审计质量的提高。

参考文献

[1]郑石桥.论突发公共事件跟踪审计[J].财会月刊，2020（16）：8790.

[2]郭强华，闫维艳.重大突发性公共事件跟踪审计的中国经验与提升路径[J].吉林大学社会科学学报，2020（5）：5259.

[3]张钰亭.重大突发公共事件旁站式跟踪审计研究——基于汶川抗震救灾和灾后恢复重建跟踪审计[J].中国内部审计，2012（07）：8789.

[4]孟大围.不同国家审计机关的重大投资项目和重大突发事件跟踪审计[J].审计观察，2022（04）：8287.

[5]衣春.重大政策执行跟踪审计国际比较与借鑒[J].财会通讯，2024（01）：155159.