法治政府视域下黑龙江省营商环境优化路径研究

崔冬 夏玉配

摘 要：党的二十大报告强调要优化营商环境，促进经济的高质量发展。近年来黑龙江省的营商环境建设取得显著成效，但相比于经济发达省份还存在一定差距。政企關系未完全理顺、行政效率低下、执法水平不高等问题仍然存在。优化营商环境必然要走法治之路，法治政府建设亦是优化营商环境的保障。推进法治政府建设，优化黑龙江省营商环境，应当理顺政企关系，加大“放管服”改革的力度，提高行政效率，推动互联网与政务服务结合；审慎行政执法，保持行政处罚的谦抑性；提高执法队伍综合素质，公正文明执法。

关键词：黑龙江省；营商环境；政企关系；行政效率；行政执法

中图分类号：F279.27文献标识码：Ａ文章编号：１００９ — ２２３４（２０24）01 — ００21 — ０5

党的二十大提出要加快构建新发展格局，着力推动高质量发展。优良的营商环境建设如同栽下梧桐树，定会引来凤凰，可以吸引优质投资和高素质人才，从而提高市场活力，转变发展方式，优化产业结构，助力地方经济发展。习近平总书记对东北振兴充满信心和期待，十分重视黑龙江省经济社会发展，指出应当转变经济发展方式、调整产业结构。黑龙江省经过近几年的努力，营商环境建设取得了较好的成效，开启了经济发展新阶段，然而较沿海发达省市仍有很大差距。习近平总书记明确指出，法治是最好的营商环境。法治政府建设是法治国家建设的重要组成部分，依法行政具有稳预期、提信心、增活力、促发展的强大力量。① 因此有必要从法治政府建设角度探讨如何优化黑龙江省营商环境。

一、黑龙江省优化营商环境建设已取得的成效

（一）完善营商环境法律体系，建设法治政府

黑龙江省在2019年通过了《黑龙江省优化营商环境条例》，之后为对标一流营商环境建设，于2023年对其又进行了修订，为进一步推动建设法治化营商环境提供了引导与支持。相关部门根据实际出现的问题及需求，出台了《黑龙江省营商环境监督办法》《黑龙江省社会信用条例》《黑龙江省促进大数据发展应用条例》等多部法规、规章。黑龙江省委、省政府也出台了关于重塑营商新环境的意见，为全省营商环境法治化建设提供了法规保障。在具体操作层面，黑龙江省以深化“放管服”改革为主线，以“一网一窗一次”改革为突破口，加快打造“办事不求人”龙江政务服务特色品牌。在简政放权方面，将大部分审批权力下放，取消一大批审批事项，对政府机关进行改革，设立专门的营商环境监督管理机构，统筹黑龙江省营商环境法治化建设。

（二）推行电子政务，建设高效便民政府

在推动法治政府建设与营商环境的优化上，黑龙江省以打造高效便捷的政务环境为目标，全方位推进“减环节、减材料、减时限、减跑动”等措施，设定的16个营商环境评价二级指标进入全国前沿行列。黑龙江省加快推进数字政府建设，建成省数字政府运营中心、省政务服务中心，创建省市区三级一体化共建运行模式，政务服务便利化水平实现新突破，200项高频政务服务事项实现“跨省通办”，政务事项平均跑动次数减少49.2%，不动产登记办理时间、开办企业环节成本达到全国一流水平。哈尔滨“承诺即换证”、佳木斯“12345”热线、齐齐哈尔“数据跑全程（城）”、绥化“地铁运行图”式项目建设审批等一批改革创新成果落地见效。①

（三）坚持以人民为中心，建设服务型政府

黑龙江省将习近平总书记“要把保障和改善民生紧紧抓在手上”的谆谆嘱托牢记在心，深入贯彻落实以人民为中心的发展思想，为人民谋利益、谋福祉，着力提高民生保障水平。服务型政府是“以人民为中心”在法治国家建设中的充分体现，而为市场主体服务是建设服务型政府的内容之一。黑龙江省各级政府及组成部门在优化营商环境建设中积极贯彻人民至上理念，树立服务意识，推动支持企业政策落地，推进领导干部包联服务企业全覆盖，提高市场准入便利程度，建立常态化培训、梯次培养，激励引导机制，促进企业家健康成长，营造亲商、重商、护商浓厚氛围。

二、黑龙江省营商环境建设的现实问题

（一）政企关系不够理顺

偶发的监管不到位与滥用行政权力现象，动摇着各类市场主体的预期和信心。如2017年12月发生的雪乡宰客事件引发社会广泛关注，网友以亲身经历指出行政机关不作为，对旅游监管不力的问题。很长一段时间以来，“投资不过山海关”的论断，在社会上流传甚广。这种现象，往往是由于政企关系不理顺，政府权力出现越位、错位、失位，市场主体受到了不良营商环境的制约导致的。②企业对政府缺乏信任，也是制约营商环境建设、阻碍经济发展的一个突出问题。创新推进改革发展，稳定各项任务需要大胆地试、大胆地闯，以更好服务企业发展。如果没有一个宽松健康的干事氛围，往往会打击基层执法人员的积极性，制约“放管服”改革持续深化，影响营商环境优化。

（二）行政效率低下

市场经济发展追求效率，对经营主体来说，时间就是财富。黑龙江省推进政务服务高效便民的改革中，在集中统一办理行政审批事项中有了较大的进步。但是在运用互联网技术手段推进更加简洁、优质的政务服务方面存在一些短板和不足。③政务服务体系整体效率不高，出现办事难、流程慢、程序繁的问题。“懒作为”是一种更为隐蔽的行政效率低下表现。一些不影响政府利益或者是说与政府利益无关，但对民众和企业较为优惠和便利的政策和措施，政府始终是动作缓慢，拖拖拉拉，不慌不忙，甚至是推三阻四。相反，与政府利益息息相关的政策法律，执法人员行动迅速，假以“严格执法” 名义来维护政府利益。政府的这种习惯和思维方式导致出现一些执法人员不为企业服务，不听企业心声现象。要提高行政效率，这种隐蔽的懒作为现象必须彻底纠正。

（三）行政执法水平不高

基层执法工作人员法治意识不够完备，执法水平相对不高。在执法过程中，僵硬机械地搬用法律，忽略法律背后的目的和原则，不注重监管尺度的把控，未保持应有的谦逊、谨慎和温和，处罚过于刚性和强势。④在具体的行政执法实践中，往往出现一些轻微瑕疵的违法行为，甚至是不适当违法行为，就给以重罚。例如个体户卖出价值十几元钱商品，却受到了几万乃至十几万的行政处罚。在过罚不相当、执法只考虑力度不考虑温度、损害小微企业营商环境等诟病之外，也存在一些地方政府通过乱罚款增加收入的现象。小微企业注册资金少、经营主体抗风险能力较低，面临着更为艰难的发展空间，对营商环境政策的调整也更为敏感。受经济形势、房地产调控等影响，地方政府财政确实面临压力，但如果将这份压力转移到普通民众、小微企业身上，甚至以罚代管、以罚创收，就算短期内能带来收入的增加，长期来看会竭泽而渔，绝不会给发展带来任何好处。执法者“冷面孔” 的严格执法固然是维护市场秩序、规范营商环境的一种手段，但同时也决不能忘记服务企业的“热心肠”。

（四）部分执法人员综合素质有待提高

部分执法人员在服务意识、服务态度和服务能力上存在短板，将执法为民变为了执法为己。索、拿、卡、要等恶劣违纪行为尚未完全根除。“遇事找人、办事求人、平事靠人”成为企业经营的“潜规则”。门槛降低了，服务态度也发生了较大的转变，但事情依然得不到很好的解决。这些问题遏制了黑龙江省吸引投资和推动创新发展的能力。此外，部分党员干部害怕承担“试错”的责任，谈商色变，在营商环境建设中不敢作为，不愿作为，消极懈怠，使得政企关系从服务态度差、难以解决问题的一个极端转向不收礼、更不办事的另一个极端。①

三、经济发达省份优化营商环境建设的实践与经验

省级营商环境指标涉及市场、政务、服务意识等多角度，评估结果表明我国东部沿海省份的营商环境明显好于中西部省份，南部省份的营商环境明显好于北部省份。良好的营商环境建设为经济社会高质量发展注入强大动力，经济发达地区先进的优化营商环境实践经验可为黑龙江省所借鉴。

（一）着力降低企业成本与负担

广东省规定行政机关不得对潜在的供应商或者投标人进行限制或者排斥。不得强制要求投标人支付现金，允许其自主选择以保险、保函等方式提交履约保证金和投标保证金。在政府采购活动中推动以责任承诺书的形式代替投标保证金。金融机构不得向小微企业收取不合理费用，如资金管理费、贷款承诺费等，并且严格限制收取咨询费、财务顾问费等费用。另外，取消了无根据、无实际服务内容的收费项目，还推动高速公路以路段、车型、时段等为标准施行差别化收费，通过政府回购等方式鼓励有条件的地区降低道路通行费用。

广东省还规定机关、事业单位和大型企业不得强制中小企业接受商业汇票等非现金支付方式，不得滥用商业汇票等手段变相占用中小企业资金。广东省开通了中小企业款项支付投诉与处理平台，统一收集、办理中小企业投诉机关、事业单位和大型企业拒绝或者迟延支付款项的事项，督促省市有關单位及其所属机构清理拖欠企业账款，解决有分歧欠款，严防出现新增拖欠情况。及时修改或废止相关的政府规章、行政规范性文件，进一步取消或调整政府规章设定的不合理罚款事项。

（二）实现政务服务标准化、规范化、便利化

上海市全链条简化行政审批手续，不断降低企业交易成本。推行“证照分离”“一业一证”改革，提高企业开办的便利度。上海市在浦东新区创造“一业一证”的模式，先在一些行业进行试点，之后选择在效果较好的行业里推广，最后在整个上海市范围内推广。上海市还大力进行商事制度改革，为市场主体进出市场，以及商事变更提供更加便利的服务。如为实现项目早开工、早落地而推行投资建设审批改革。②开列项目审批改革清单，推行企业承诺制，只要企业对其特定的项目进行有效承诺，就可以由原来的审批后建设转变为先开工后核准。

为方便市场主体退出，上海市还将简易注销办理变更为当场办结。健全监管事项清单制度建设，深化事中事后监管制度，上海连续三年确定监管计划，追究监管不到位的责任，稳固了监管工作基础。创新综合执行监管，将多个相关联的监管事项合并为一件事进行监管，提高监管效能。持续提高项目全过程监管整体效能，不断促进监管的公平正义。利用互联网进行智能精准监管，针对跨区经营企业、空壳公司等，建立起预警监管模型。在市场监管、文娱等九个领域，实行首违不处罚、轻微不处罚的行政执法制度，直接受益的企业近5000家。

（三）用心用情服务民营经济发展

江苏省着力促进民营经济发展，为解决一直以来困扰民营企业与中小微企业融资成本高且融资难的问题，全方位取消中小企业在银行开户许可和违规收费，并与金融机构协调贷款投放的额度。③ 对民营企业和中小企业在所有商业银行的贷款不设隐形限制，简捷优化程序，为贷款提供便利。为解决中小企业在发展中所遇到的资金不足的困难，当地政府以地方财政支持帮扶小微企业，通过贷款风险补偿、融资担保等方式化解小微企业融资难的问题。如南京市政府落实科技驱动创新理念，重点扶持科技创新型企业。针对此类企业设立专项资金，允许其以信用、知识产权质押并发放定向贷款。

为优化营商环境，江苏省持续开展政府机构失信治理，按季度查询政府机构失信情况，及时清理政府失信案件。会同相关部门探索开展地方政府、融资平台、市场主体等合同履约监管，加大清欠民营企业、中小企业账款力度。对企业守信正面激励，失信惩戒，对守信企业提供更加优先和简化的服务。对失信者惩戒后，不良信用记录可依法快速启动信用修复程序。

四、黑龙江省营商环境优化的路径

黑龙江省的营商软环境在全国范围内排名偏后且省内发展不均衡，营商环境是黑龙江省经济社会发展的“痛点”所在。单从法规条例的制定以及各项政策方面看，黑龙江省并没有落后于其他地区，关键在于完善和解决存在问题。黑龙江省需要借鉴上述省份和城市营商环境建设经验，避免营商环境建设流于形式，落实好各项法律法规和各项政策。

（一）理顺政企关系，构建公平竞争的营商环境

政企关系应亲而有度，清而有为。① 理顺政企关系应遵守“政企分开”“政资分开”的原则。政府要发挥公共管理的职能，调节市场失灵，维持开放、充满活力的市场竞争秩序。政府不能过度干预市场经济，否则会使企业运作僵化，市场失去活力，资源配置效率低下。政府不可以对市场中不正当竞争、垄断等市场失灵现象放任不管。企业应按照政府的引导和自身的需要，根据自治原则依法在市场上进行生产经营。只有坚持以市场主体为中心，才能使政府在控权和有为之间找到平衡点。②

第一，杜绝和惩治腐败。在政策支持力度大、资源密集的市场领域，要精准打击权力寻租、以权谋私的利益链，做到行贿受贿一起查。应当严查通过设立代理公司、项目公司、空壳公司等方式来掩盖权钱交易的违法现象。整治政府巧立名目违规向企业索要所谓“赞助费”，增加企业负担的乱象。这些新型腐败破坏正常市场竞争秩序，隐蔽性强，难以察觉，必须杜绝。坚决反对和惩治腐败，正风肃纪，为营商环境的优化提供坚强保障。③

第二，继续简政放权，放管结合。全方位实行市场准入负面清单制度，破除市场准入隐性门槛，支持企业更好参与市场合作与竞争。除负面清单外，政府不得进行审批，对于市场主体奉行法无禁止即可为原则。④公开并严格执行政府权力清单制度，理顺政府各部门的权力关系，坚持法无授权不可为。政府对市场的干预应限于调节市场失灵，大力培养和扶持市场主体发育成长，要制止不正当竞争，反对垄断，严肃查处各类破坏市场秩序和营商环境违法违规行为，避免“雪乡宰客”事件再次出现。对于下放的权力，还应监督评估审批运行的情况，确保放得下、接得住、管得好。

第三，包容审慎监管新行业。⑤对于市场中出现的处于发展初期的经济新形态、新模式，既不是简单纯粹的禁止，也不放任自流，应由事前监管变为事中和事后监管。要鼓励市场主体大胆创新，大胆尝试。⑥给予市场主体一定的观察期、考验期，赋予监督主体实施临时性的监管措施，尽可能将风险控制和化解在萌芽初期。除涉及公共安全和人民生命健康安全的重点领域外，对其他领域要采取随机抽查监管对象，并将实际情况向社会公布的监管方式。探索互联网和监管部门合作，创新监督形式。

第四，加强信用体系建设，打造既亲又清的政商环境。政商并非不能交往，但是与企业家结交要守住底线，共事要坦荡，真诚为企业家解决难题，提供服务。同时政府要讲信用，做出的承诺是要一一兑现，签订的协议应自觉履行。

（二）提高行政效率，打造高效便民的营商环境

效率是法律的价值目标。在市场经济中，时间就是财富。营商环境中的效率主要体现在执法活动中。提高行政执法效率，可以保证实现市场配置资源效能的最大化，为市场主体的经营交易活动提供便利，促进资源在市场中有效快速流动。法治建设强调市场主体应当遵守法律，主动适应外部环境。政府应当转变职能，提供高质量的公共产品，提高行政效率，破解政府处理事繁、难、慢的困境。

第一，简化市场主体入市、变更和注销的流程和环节，便利商事主体投资兴业。实施“先照后证、多证合一”“名称放宽、网上登记”“证照分离、心系创业”等举措，个体户办理实行手机APP 云窗办照。⑦企业开办实行即办即结，围绕企业从开办到注销，提供“一件事一次办”的服务，推出更多套餐式、主题式集成服务。规范审批服务，优化业务流程，实行系统对接整合数据共享，简化办事环节、减少申请材料、缩短办理时限。

第二，解决议而不决、久拖不办的慢作为问题。消除怕触碰红线、畏难退缩的不良倾向，关键在于坚持依法行政，核心是按规矩办事。只要是顺应改革方向，符合中央精神和法律法规的就敢于实践，必要时寻求上级部门的业务指导；明确工作分工，落实岗位责任，杜绝工作推诿扯皮现象；应当具有“马上办”“限时办”的紧迫感与责任感，贯彻执行上级部署应行动迅速，出台贯彻意见或具体措施要及时。

第三，创办“一网通办”帮办制度。地方政府应通过网络切实了解人民群众的真心意愿和需求，并做出快速反应，实际解决困难。面对民间高度关注的黑龙江民营企业“融资难、融资贵”等难题应当迅速做出回应。大力扶持民营企业，拓宽民营企业融资渠道，重点发展一批科技创新型企业。面对资本流失和人才流失问题，及时出台税收优惠政策和人才激励政策，进而吸引人才资本流入，促进经济发展。①

（三）执法张弛有度，营造安全自由的营商环境

行政执法机关应当严格把控行政处罚条件，审慎运用行政处罚这一执法手段。不能将行政处罚作为放之四海而皆准的公共管理工具，滥用行政处罚将影响商事主体的正常经营活动。采用行政主体对违法者告知、教育劝诫，违法者有效承诺等其他手段可以达到行政目的的，尽可能不用行政处罚。若确有必要适用行政处罚时，应坚持处罚公正的原则，不得应轻罚而重罚，若处罚过于刚性和严厉，则与行政处罚的谦和性不符②，也是对营商环境的破坏。

第一，坚持过罚相当原则。过罚相当原则意指行为人所要承担的行政责任的大小要与其违法行为的性质、情节和危害程度相适应。该原则的价值就是对行政处罚过重的合理抑制，以实现行政执法的公平正义。在行政执法中，要全面衡量与法定行政责任大小相关的各项因素，合理行使自由裁量权，杜绝考虑无关因素，避免处罚畸轻畸重，尤其是过重的处罚会导致市场主体不堪忍受，不得已逃离龙江市场。

第二，兼顾保护利益均衡性。比例原则的均衡性要求行政主体在实施行政处罚时，应考量各种利益间的衡量与比较，尤其强调尽可能以被处罚者最小的利益损害，实现处罚公益目标最大化。比例原则兼顾保护相对人的合法权益和行政目标的实现，并特别强调确保二者之间平衡适度。在适用行政处罚时，运用比例原则对社会利益、行政相对人利益、利害关系人利益进行综合衡量，同时顾及公平和效益原则，确定一定的比例对各方利益进行保护，最终选择适当的处罚种类和幅度。

（四）提高执法队伍综合素质，优化文明的营商环境

执法队伍建设在优化营商法治环境中具有关键作用，其在法治和服务理念方面的综合素质，关系到治理现代化能否实现，也直接影响黑龙江省营商环境的优化程度。执法人员应严格依照《黑龙江省优化营商环境条例》执法，破除传统的工作思维，做优化营商环境先行引领者。

第一，强化服务至上、法律至上的理念。全心全意为人民服務是党的根本宗旨，法治是实现国家治理现代化的必然要求。执法队伍必须纠正官僚作风，应全要素提供资源、全流程提供服务、全方位解决困难。要通过培训学习活动培养执法人员的服务理念、法治理念，不断提高执法服务水平，树立执法队伍良好形象。

第二，健全行政执法责任制。对行政执法领域实施精准问责、容错免责、容纠并举，在坚持有错必纠的同时，对“容什么”“怎么容”“容后怎么办”进行明确，细化健全行政执法责任制，旗帜鲜明为担当者担当、为负责者负责。③在优化营商环境工作中，大胆作为，积极创新探索，对于违反法律规定，以权力代替法治，将权力凌驾于法律之上，恣意违约、吃拿卡要，啃食企业等以权谋私、权力寻租等腐败行为，因失职行为造成重大严重事故的，要严格追究其执法过错责任。

五、结语

目前黑龙江省营商环境建设面临的主要问题是政府未理顺政企关系，行政效率低下，对影响经济发展的问题反应较慢，未把握好行政执法力度等。为此，黑龙江省应当借鉴上海市、江苏省等发达地区优化营商环境建设的先进经验，转变政府职能，明确政府在市场中的服务角色定位，找到控权和有为的衡点，最大限度的发挥市场在配置资源中的决定性作用，打造法治化服务型政府，实现政府在优化营商环境建设中的更大作为。

〔责任编辑：秋   水〕