公共政策社会影响评估的价值观变革与方法论创新

陈琛 施国庆

内容提要 党的十八大以来，党中央高度重视科学决策、民主决策，公共政策评估研究和实践进入快速发展阶段。自第四代评估的概念提出之后，公共政策的外溢效应评估即社会影响评估在国际上呈现三种发展趋势：建构主义、民主协商与伦理约束。从价值观视角剖析，三者体现为科学主义与实证主义反思所引领的本体论与认识论的变革；从方法论视角审视，三者体现为多元主体治理与解释学辩证所代表的创新趋势。新趋势是科学化与民主化两种倾向博弈的结果，具体表现为经过管理学派与参与学派近二十年来的争论，后者逐渐取代前者成为主流。对我国而言，社会影响评估理论的引介既符合关口前移的风险治理思路，也从公众参与视角丰富了社会治理的工具箱，有助于提高我国决策的民主性和科学性。

关键词 政策评估 社会影响评估 建构主义 社会责任 社会风险

陈琛，中国海洋大学国际事务与公共管理学院副教授

施国庆，河海大学公共管理学院教授

本文为山东省教育科学“十四五”规划青年重点课题“基于大学社会责任的课程思政‘校地融合模式研究”（2021QZD010）的阶段性成果。感谢黄杰、刘一弘、吴晓林老师的宝贵意见。

一、研究背景

党的十八大以来，党中央高度重视科学决策、民主决策，积极推进国家治理体系和治理能力现代化建设，在重大政策制定过程中，强调公共政策评估的作用。2015年，中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》提出建立健全政策评估制度。党的十九届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，健全重大政策事前评估和事后评价制度。2019年颁布的国务院713号令《重大行政决策程序暂行条例》将风险评估作为重大行政决策前的必备环节。公共政策评估的实践和研究进入快速发展阶段。

面向中国实践、借鉴国际经验，能够有效规避认知误区，促进中国政策评估实现跨越式发展。从国际经验来看，自以“在价值观上认同建构主义，在方法论上采纳解释学辩证，通过多元主体的过程性参与，寻求达成共识的评估范式”为标志的第四代评估概念提出以来[1]，公共政策评估经历了价值观和方法论的变革与转型[2]。尽管有学者从“协调民主式评估”等视角对第五代评估进行了畅想，但尚未能阐明评估代际的本质性区别，因此，可以预见未来较长时期的公共政策评估仍依循第四代评估的理念。

从评估效果来看，公共政策评估一方面应对政策成效进行评价，即判断政策是否达到预期目标；另一方面应对政策的外溢效应进行评估，即分析政策在其目标之外造成什么样的社会影响[3]。前者是政策评估的主流研究志趣，而后者则以交叉学科的状态分布于不同领域。通过梳理文献，笔者认为与公共政策外溢效应评估密切相关的定义，是国际影响评估协会（International Association for Impact Assessment，IAIA）对社会影响评估的界定：“分析、监测、治理外界干扰（政策、规划、项目、工程）所导致的社会后果及社会变化过程，包括故意的、非故意的，正面的、负面的社会影响”[4]。從社会影响评估视角来分析，重大政策除了对自身目标维度，还会对政治、经济、环境、文化、国家安全等多个维度产生外溢效应，这些效应最终会沉淀到社会维度，如果对其未能实现及时、有效的评估和治理，则有可能生成社会风险，影响社会稳定、危害公共安全。

社会影响评估起始于工程项目中的移民安置和环境影响评估。20世纪80年代，世界银行聘用社会学专家迈克尔·塞尼博士和他的团队在1986—1987年和1991—1993年分别对世行贷款项目进行了两次大型回顾性评估[5]。评估结果表明，世界银行在非洲、亚洲贷款的开发项目在进行征地移民时造成许多失误，类似的失误在20世纪60年代至70年代的中国也发生过。移民出现了8种典型的次生贫困风险，如果不采取措施来缓解这些主要风险，非自愿移民造成的贫困会持续很长时间，并且具有相当的破坏力[6]。基于移民产生的显著的社会影响，学界开始提出移民项目的社会学方法、社会政策、社会监测和社会整合。1990年，世界银行颁布了全球第一个非自愿移民政策《非自愿移民（OD4.30）》，使社会学和社会政策开始嵌入国际贷款项目管理。此后，社会性别、土著居民、国际河流、冲突地区、脆弱群体、公众参与、信息公开、劳工和工作条件、反腐败等议题陆续进入国际金融机构的社会安全保障政策体系。

从环境影响评估发展轨迹来看，工程的建设和运行对自然系统的物理、化学、生物要素产生的影响，不仅导致严重的环境污染，也对社会经济系统中的人口、经济、社会、文化产生破坏性影响，且这些影响反过来作用于自然系统，所以对环境影响的评价逐渐重视和纳入社会环境要素。环境污染是环境影响评价的重点。施国庆等认为，科学地认识环境污染，并且通过技术手段将这一认识转化为大众可了解的信息，是污染转化为社会问题的重要基础[1]。随着工业化、城市化的推进，社会转型过程中结构性矛盾的突出，项目和政策受影响者主体的多元化、不同层级政府的多目标化、新媒体的日渐普及，利益主体间的竞争、冲突与顺应、合作的不断演化，加之宏观结构关系的转向，环境污染问题整体步入常态，常规的环境治理制度建设和对民众环保意识的培育也在不断强化。

发展项目的社会评估在20世纪90年代初期开始引入国内，在随后的40多年里，中国的工程移民评估、环境影响评估等领域发生了渐进的、巨大的变化。中国的知识和创新实践结合了学习全球经验的开放态度，并注重因地制宜，形成了本国技能和工具[2]。以国家发展和改革委员会2002年将社会评价纳入中国国际工程咨询公司编制的《投资项目可行性研究指南》为标志，社会评价成为与技术评价、经济评价、财务评价、环境评价并列的项目评价工具，被广泛地应用于投资项目评价，并逐渐延展到对社会政策、公共政策的社会影响评估中[3]。越来越多的学者开始将政策作为研究对象，通过借鉴项目评估领域成熟的视域、理论和方法，实现对公共政策影响的全面理解[4]。

本文拟基于价值观变革与方法论创新的双重视角，梳理并提炼国际公共政策社会影响评估的新趋势，以期借他山之石，促进中国公共政策评估的科学化与民主化发展，在公共政策的制定和执行中有效规避风险，以实现高质量发展和高水平安全之间的动态平衡、良性互动[5]。

二、社会影响评估：公共政策外溢效应的考查

从适用阶段来看，传统公共政策评估主要关注政策执行后的判断和反馈，而社会影响评估则侧重对未来的研判。从中文语义看，前者更适合被称作事后的“评价”。然而，用词的选择一方面是对研究历史的延续，另一方面也会随着认知的不断变革而获得新的含义。现今对公共政策评估的分类，往往将其分为政策前、政策中和政策后评估三类，体现了对传统概念的革新和延展。最初，社会影响评估在环境领域被引进中国，也被称为“社会影响评价”，但笔者基于个人学术研究以及与国内外权威专家的沟通，认为“评估”一词更为合适，其既与第四代评估理念相契合，也可将社会影响评估更好地纳入公共政策评估体系之中。

从分析维度来看，公共政策的外溢效应可以作用于政治、经济、环境、文化等不同方面，但所有的影响最终都会落实到社会层面，而这正是社会影响评估理论的关注重点：通过与环境影响评估、经济影响评估、文化影响评估、健康影响评估等的对话，对政策外溢效应的机理和路径进行综合研判。也就是说，评估针对的并非单一的“社会”维度，而是综合的“社会”体系[6]。

在发展趋势上，伴随着第四代评估改革浪潮，社会影响评估呈现与公共政策评估既相似又不同的三大趋势特征：建构主义、民主协商与伦理约束。简言之，建构主义认为评估应基于一种创建的现实，这种现实并非游离于其创造者和支持者之外，也非独立于构建者之外的某种“客观”世界，而是由一定的可获得信息所创造，且这些信息形成某种整合的、系统化的“合理”模式。民主协商是一种协商方式，意在通过多元主体参与，基于协商达成共识形成新的建构。伦理约束则注重从道德层面对公共政策进行监督。

三种趋势特征既体现为价值观的变革又代表了方法论的创新，其开启于法兰克·范克莱和拉贝尔·伯基这两位社会影响评估学术界领袖的辩论[1]。2003年，由IAIA委托完成的兩份重要文件发布，分别是范克莱牵头撰写的《社会影响评估国际准则》（以下简称《国际准则》）[2]和伯基领衔制定的《美国社会影响评估准则和指南》（以下简称《美国准则》）[3]。这两份文件被看作1993/1994年出版的《社会影响评估准则和指南》（Guidelines and Principles for Social Impact Assessment）在新时期的继承和发扬，但由于范克莱和伯基在科学化和民主化两种倾向的博弈之间选择了不同的平衡点，参与学派与管理学派开启了二十多年的争论与此消彼长。

三、价值观变革：对科学主义与实证主义的反思

价值观的变革趋势体现为对科学主义与实证主义的反思。专家和学者们在社会影响实践中发现，科学无法解释所有问题，科学范式无法揭示所有影响因素，尤其是与人类社会相关的议题。因此，社会科学对自然科学的过度模仿很可能是东施效颦，反而丧失了自身的独特价值体系。

1.建构主义趋势：从指标式评估到适应性评估

管理学派认为，社会影响评估的基础是完备的、可复制的科学概念和方法，体现出社会科学在实证主义时期对自然科学的崇拜与模仿。自19世纪中叶起，自然科学所获得的巨大成功、社会学家对理性和系统化的渴望、笛卡尔“我思，故我在”的精神、社会科学实践者希望被看作正统职业的需求等因素，导致管理学派以坚定的信念和热情效仿自然科学的方法。因此，《美国准则》列出了五大类、三十二小类的详细指标，用以对社会影响进行指标式评估。对比来看，参与学派则认为许多社会影响是可以被预估的。也就是说，通过指标可以预估许多的社会影响，但也一定会出现既有指标体系之外的社会影响。因此，《国际准则》没有列出影响因素的详细清单，而是将自身定位为一种统领性的框架，在关键的维度下进行灵活的适应性评估[4]。

管理学派认为社会影响评估应保证所有的环境正义问题得到充分的描述和分析，体现了一种实证主义倾向，即认为通过科学流程能够预测所有变化和影响，并构建出社会治理的统一模式。相对而言，参与学派认为任何评估都应纳入当地的知识和经验，并承认不同地区文化的价值。也就是说，基于后实证主义哲学观，承认价值观的多样性和社会问题的复杂性[5]，拒绝放之四海而皆准的单一方法，寻求适应性的文化回应。

在参与学派看来，社会影响评估不仅是一种技术或一个流程，也是一种关于发展和民主的哲学。基于建构主义价值观，充分考虑评估所在地区特征，对社会影响评估的流程和方法进行地区性修正，在资料的收集、分析、判断中充分考虑不同地区、不同群体的价值观[1]，承认内部的多样性，对每次评估进行适应性建构。这种后实证主义的社会学意义上的“建构”不等同于实证主义的“事实”，实际上，由于不同群体天然建构了不同的认知，评估者需要对适应性的评估过程进行控制，让每个群体都必须面对和处理其他所有建构[2]。因此，这种由试图“理解”自身环境的人们所创造出来的共同观念，可以被看作最接近真实的“事实”。

2.民主协商趋势：从管理视角到人本视角

管理学派认为，社会影响评估是对区域内受到项目和政策影响的人口与社会环境进行广泛的了解，其主要目标之一是提供高质量的信息以供决策使用。显然，这种观念既认为社会影响评估能够通过科学模式得出高质量结果，通过实证方法预估所有变化，也暗示了一种管理者视角，即评估目的是生成信息以用于更好地做决策。而参与学派认为在所有的干预和评估过程中，应当构建路径，在当地进行社会和人力资本建设并增强民主进程；在所有的计划干预中，尤其是在社会影响不可避免的情况下，应充分考虑如何将受负面影响的群体转变为受益群体。一方面，应体现出后实证主义对评估结果科学性的“谦逊”，通过协商和信息公开增强民主进程[3]。其背后逻辑在于，如果拥有信息本身就是权力，那么隐瞒信息就是对这种民主权力的削弱。另一方面，人本主义观念也得到体现，受影响公众通过全面、积极地参与拥有了全面的观念性平等。这意味着，在整个过程中参与者要被当作“人”而非实验对象或者研究主体来看待，这体现出与前三代评估的显著差异。前三代的评估过分强调科学实验，认为科学能够揭示一切问题，因而容易忽视整个情境中的其他利益相关者，尤其是与自身有不同的价值观和建构性解释的利益相关者。可惜的是管理学派也陷入了类似的困境。对比来看，参与学派则与评估的主流发展理念一脉相承：调研的目的从最初的社会学实验到后来的社会数据收集，再到进行民主协商，通过建构讨论平台，调整利益相关者看待问题的方式[4]。

3.伦理约束趋势：从经济利益到社会责任

在实证主义盛行的时代，西方国家经济发展的顶层设计和社会保护的底层呼吁之间具有强烈的张力：决策者们认为项目建设、资源开发对地区发展有着重要意义，拥有较强话语权的城市精英阶层也普遍认同这种观点；而话语权较弱、占人口比例最高的普通民众，则希望自身权益不受损害、维持平稳的生活状态。在社会影响评估领域学者的不断呼吁下，西方国家民众的思想逐渐改变，他们开始不认可传统粗犷的开发模式，而认同环境保护，以及对底层民众、原住民的社会生活保障的重要性。大型项目（尤其是污染型和争议型项目）建设遭到了民众抵制，对社会责任（social responsibility）的呼吁日益高涨[5]。这种抵制与呼吁是一把双刃剑：一方面促进了对环境和社会议题的关注，遏制了资本的无序扩张；另一方面，过于严厉的批判将不可避免地遏制经济发展，损害公众的生活质量。在对科学主义和实证主义的反思中，道德和伦理始终是非常关键的议题[1]。尽管这些理念会导致时间成本和经济成本的消耗较大，不符合现实主义审美，但对社会责任的公开讨论能够使决策者和公众对伦理问题时刻保持警醒，避免因过度追求经济效益而对环境造成侵害。

参与学派强调，在政策评估和实施中不能使用暴力、骚扰、恐吓或者不当的武力，不接受侵犯社会任何阶层人权的发展模式，从政策行为和人权保护的维度对社会责任的范畴进行了明确界定。2010年，国际标准化组织（International Organization for Standardization，ISO）发行了《ISO26000社会责任指南》，旨在帮助不同的组织理解什么是社会责任，以及如何将社会责任付诸实践。其中，第2.18条款将社会责任定义为，“实施公开的、符合道德的行为，对因组织的决策与行为而产生的社会和环境影响进行治理。行为包括促进可持续发展，社会健康与福利；关注不同利益主体的期望；遵守当地法律，并符合国际行为准则；在组织的运行中加以贯彻和实践”[2]。这一定义与参与学派对社会责任的期望在内涵上相一致，从伦理层面对政策评估进行了约束。

4.本体论与认识论的变革

本文所说的价值观视角实际上是本体论与认识论的统合。管理学派坚持科学主义和实证主义的信仰，认为科学可以揭示一切社会影响，这种决定论的理念体现为现实主义本体论；而逐渐取代管理学派的参与学派则认同相对主义本体论：“真理”被认为是最完善、成熟的，并被一致认同的某种理念所建构，体现了对科学主义和实证主义的反思。类似地，管理学派的研究视角和对公众的认知，体现为二元客观主义认识论，即观察者可以与被研究的对象保持一定的距离，任何价值观都无法对之产生影响，然而，这种认知在实践中却被证实过于理想化，只有采取人本视角而非管理视角，才能更全面地认知评估者与被评估者之间的关系，更有效地建构“事实”，体现为参与学派一元主观主义认识论的理念。

科学主义与实证主义反思给社会影响评估领域带来了价值观变革，建构范式逐渐替代了固化的科学模型。建构主义是公共政策本体论和认识论的基础，民主协商是变革实现的目标引导，伦理约束是对变革中应遵循的原则和底线的界定。最终，评估主体和客体获得连接性建构和共鸣性经验。

四、方法论创新：多元主体治理与解释学辩证

方法论的创新趋势体现为多元主体治理和解释学辩证。前者代表了开放、复杂的共治系统，其通过协商实现共同利益。后者首先在性质上是解释性的，其次体现对不同观点的比较和辩证，以期获得黑格尔哲学意义上的高度综合。正如陈阿江所言，技术经济范式的研究主题是项目“剩余”，方法论是科学主义，科学家共同体是由技术、经济专家构成；而社会学范式的研究主题是“项目社会”，方法论以人本主义为主，科学家共同体主要是由社会学家和人类学家构成[3]，因此，应以社会学范式主导社会评价。

1.建构主义趋势：从利益分配到影响分配

管理学派注重通过利益分配的方法进行影响治理。然而，随着跨国合作、多边主义的盛行，这种方法逐渐难以适应多元主体治理的现状。为此，参与学派转变思路，从利益分配转为影响分配，逐渐注重多元主体在分配中的正义与公平。由于不同群体天然构建了不同的认知，评估者需要以一种解释学辩证过程对评估进行控制，即每个群体都必须面对和处理其他所有建构，以体现影响分配的公平性[1]。

参与学派认为，可以通过对计划干预的措施进行修正以减少其可能带来的负面影响，增加其正面影响。这是对建构主义及其对科学主义和实证主义的批判可能导致的片面认知的修正，也是对影响分配的路径进行了明晰：社会影响评估应全面评估正面和负面影响，不僅要采取措施消减负面影响，也应尽可能增加正面影响，将发展的红利以影响的方式分配给公众[2]。基于评估是对人民和进步的投资的理念，社会投资的概念得到了拓展。除了传统上对利益的认知，对公众的社会资本建设进行投资，也是社会影响评估的重要维度[3]。

管理学派的分配方法论先验性地建立了评估的参数和界限，而参与学派的影响分配则体现为建构主义，其主要引导因素为利益相关者的主张、争议，通过多元主体的协商，以一种解释学辩证的范式来确定参数和界限，因此，这种方法论的效果取决于构建者的信息资源和构建能力。基于建构主义的社区参与、对经济迁移的影响评估、移民后的生计重建和心理状态恢复等方法逐渐成为主流。

2.民主协商趋势：从成本-收益分析到协商共识

管理学派认为应对进行中的项目、计划或政策实施监测和评估，必要时提出缓解措施。这种只在必要时才采取缓解措施的节约成本方法论导向，体现了成本-收益分析理念。相比而言，参与学派认为，即使受影响群体同意了计划的实施，且可能被视作受益者，依然应充分考虑对社会和环境负面影响的缓解措施。这种看似增加成本的行动，充分考虑了多元主体的多元价值需求，目标是通过解释学辩证达成共识，从根本上减少潜在的负面影响和政策风险，实质上是对投资成本的保护，是以迂回的替代路径的储备降低政策彻底失败的可能性[4]。

参与学派对成本-收益分析理念进行了反思，认为应该把评估的重点放在社会的可持续发展上，由社会影响评估确定最佳的发展方案。社会影响评估和环境影响评估可以提供更多的机会，而不仅仅是作为社会成本和经济收益之间的衡量。也就是说，管理学派的方法论实则限制了社会影响评估在促进社会可持续发展中可以发挥的作用。民主协商的方法论能够通过回应性聚焦，即多元主体积极、有效的参与，达成对社会可持续发展的共识[5]。最终产出成果包括《社会管理计划》《影响和收益协议》等共识性文件[6]。

社会影响评估需要通过保障建构式的沟通模式获得利益相关方的民主反馈。学者们提出许多有效的方法或理念，如协商民主、社会责任、社会经营许可等。举例来说，协商民主是通过自由和平等的公共讨论进行决策的过程。参与者必须在信任、平等和相互理解的社区参与氛围中与受影响公众进行沟通，重新建构自己的认知。他们要克服分歧，在充分听取他人意见、收集信息的基础上，做出合理的决定。所有利益相关者的参与都应被认为是合法合理的，并能够真正影响决策的过程。这种合作治理的结构可以通过寻求共同认知和共同利益来实现，应努力发挥社区的优势，探寻一条通往可持续发展未来的道路，以促进决策和成果的实施和改进。

3.伦理约束趋势：从法律许可到社会经营许可

参与学派认为，社会影响评估应该是发展过程的一个组成部分，贯穿开始的政策构思到最终审计全过程。这里暗示了伦理对评估全过程的持续性的约束。多元价值伦理带来的不可避免的冲突和张力，是社会影响评估在实践中需要重点解决的问题。从国际经验来看，社会影响评估通过如下渠道对政策和项目施加影响。第一，通过与监管机构和金融机构（投资机构）的合作，影响决策和审批流程，包括确定项目同意通过的条件等，如企业社会责任（CSR）、社会经营许可（SLO）的规定，开始越来越多出现在投资机构的政策中，如果政府、企业想获得投资机构的支持，必须符合相关的规定，完成规定的社会影响评估；第二，与政府、企业等项目方合作，通过项目（再）设计、选址、规划并实施缓解措施和监督工程等手段，达到改善项目社会效益的目的；第三，通过与社区合作，协助处理社会变化，规划更符合居民需求的愿景。

在具体规定方面，联合国、世界银行、国际金融组织等国际机构在相应的规章制度中，注重规范成员在国际投资中的社会负面影响和风险防控，如世界银行1989年制定的《环境评估操作规范》，1990年和2001年的《非自愿移民操作政策》，2011年的《联合国工商业与人权指导原则》、《海外援助项目指南》（联合国开发计划署）、《投资项目规范》（国际金融组织）等。许多国家也有相应的立法或规定，用以规范多元价值伦理的协调与梳理，如加拿大现行的环境法案就包含对社会影响评估的规定。

4.方法论基础的创新

多元主体治理和解释学辩证是参与学派的方法论基础，也是参与学派与管理学派争论的焦点。多元主体之间的协商应该达成何种共识，如何达成共识？参与学派认为，管理学派的干涉主义方法论过于强调对真理和自然规律的解释，但在实践中却往往难以实现，因此，应通过解释学辩证过程，以回应性聚焦的方法进行评估[1]。这一方法的目标是，如果有可能争取达成共识，则所有参与者都重新构建最初的构建；如果无法达成共识，则展现并讨论几种不同观点，建立协商议程。在这一过程中，所有的多元主体参与者通过获得充分的信息、参与协商而受到教育，并被赋予相应的权力[2]。这种解释过程不是对“真实”状态的描述，而是提出有意义的解释，即个体或群体为“理解”自身所存在的环境而作的建构，通过互动协商创造出的一种结果。社会评价不是公众评价和经济评价的剩余，也不同于纯粹的社会学学术研究，它是社会学理论与方法在项目实践中的具体应用。

多元主体治理与解释学辩证引领了社会影响評估方法论的创新。具体来说，建构主义是科学化和民主化博弈后产出的评估范式，是方法论的基础；民主协商可以被看作一种适配的分析框架，即面向实践的“硬”性限制；而伦理约束则从“软”理念的维度对方法论进行了柔性的补充。以环境治理政策的评估为例，现有建构主义视角的环境问题研究，超然于环境问题的物质状态与环境治理。环境治理实践中的“去问题化”策略，旨在解决社会显现度较高的环境问题，以减少社会矛盾和冲突，但也存在环境风险与社会风险。“民标”在环境治理中的应用，凸显了环境治理的社会特征，即从单向度重视国家和技术到多向度重视国家-社会和技术测量-民众感受[1]。

五、公共政策社会影响评估的新趋势

经过二十余年的争论，参与学派逐渐占据了主流，公共政策社会影响评估的理念呈现建构主义、协商民主和伦理约束三大趋势，这也与第四代评估的发展理念相契合。需要注意的是，对第四代评估的接纳并非对前三代评估的完全摒弃，对参与学派的接纳也并非对管理学派的全盘否定。本文提出的趋势和特征，实则是对过去评估理念的一种完善和修正。

社会影响评估的发展趋势，既是本体论和认识论的价值引领，又是方法论的路径构建，具体表现为对管理学派理念的批判。前者的批判在于，传统的科学主义与实证主义声称自身站在价值中立的立场，实则却掩饰了科学其实像人类所有的活动一样，是一种政治行为。在决策中强调科学化而忽视民主化，可以被认为是有意或无意地为了保持管理者的资源优势而对公众权利的剥夺。后者的批判在于，如果接受多元主体价值观，那么科学的观点可能是最好的一种价值观，但并非唯一的真理。然而，科学主义却宣称价值中立，以自己的价值观替代多元的价值观，缺乏解释学辩证引领的协商共识的过程。

党的十八大以来，中央多次强调建立健全重大决策社会稳定风险评估机制，将风险评估列入党的领导制度体系。党的二十大报告提出“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”，“推动公共安全治理模式向事前预防转型”，再次明确了“关口前移”为新时代中国安全治理的发展方向。从社会影响评估理论进行审视，原本稳定的社会系统（社区或群体）在外界干扰（项目开发、政策变动等）下发生变化，如对社会变化治理不足，则会在当地社区生成相应的社会影响。社会影响有积极正面的和消极负面的，如果产生的负面社会影响超过了公众的忍耐度，就有可能演化为社会风险。可以认为，社会影响本质上是一种“兜底”的、多维叠加的影响。在环境、政治、经济、文化等维度生成的变化会沉淀到社会维度，经过彼此间复杂的叠加效应和耦合效应，最终生成社会影响。因此，社会影响评估可以被理解为社会风险评估的前置评估，是“关口前移”的重要工具。可见，对社会影响评估的深入探讨与借鉴，能够有效消解转型期中国在公共政策的制定与实施中可能产生的风险。

我国进入新发展阶段，社会需求显著转变，需要实现精细化管理、高质量发展。党的二十大报告为社会治理注入新理念新要求，即“以人民为中心”“发展全过程人民民主”，以更好实现党的中心任务，也为新时代社会治理指明了路径。“坚持科学决策、民主决策、依法决策，全面落实重大决策程序制度”，“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道”，推动健全“共建共治共享”的“社会治理共同体”，对社会治理进行了民主化的发展引导。本文介绍的社会影响评估理论，从公众视角进行了人本化讨论和构建，有助于提高我国决策的民主性和科学性。具体来说，在社区层面，社会影响评估能够通过过程参与赋予公众在决策中更多的话语权，让公众的政治参与更有活力，使公众可以更有效地参与社会资本的建设，既能保障公众避免有害的影响，减少可能遭受的物质的、非物质的损失，也能够促进公众从政策执行、项目开发中获益。对于政府机构而言，通过社会影响评估，能够以长远的投资眼光，在政策和项目实施初期对选址、方案等基本问题进行充分的探讨，减少未来可能产生的大规模补偿追责风险。对于金融机构而言，社会影响评估能够协助获取更好、更多的信息用于进行精准决策，促进决策的科学化和民主化。而从中国承担大国责任的角度而言，社会影响评估能够帮助获取更有用的信息用于社会治理，进而促进实现健康福祉、性別平等、永续社区、机构正义等联合国可持续发展目标。

〔责任编辑：玉水〕

[1]埃贡·G.古贝、伊冯娜·S.林肯：《第四代评估》，秦霖、蒋燕玲等译，中国人民大学出版社2003年版；陈琛、施国庆：《社会风险评估与治理的理论溯源与转型策略》，《南京社会科学》2022年第12期；李志军：《公共政策评估》，经济管理出版社2022年版。

[2]陈振明：《政策科学——公共政策分析导论》，中国人民大学出版社2003年版。

[3]李志军：《重大公共政策评估理论、方法与实践》（第二版），中国发展出版社2016年版；杨宏山：《公共政策学》，中国人民大学出版社2020年版。

[4]F. Vanclay， A. M. Esteves， I. Aucamp， et al， Social Impact Assessment： Guidance for Assessing and Managing the Social Impacts of Projects， Fargo： International Association for Impact Assessment， 2015.

[5]迈克尔·塞尼：《移民·重建·发展——世界银行移民政策与经验研究（二）》，水库移民经济研究中心编译，河海大学出版社1998年版，第1—7页。

[6]迈克尔·塞尼：《移民与发展——世界银行移民政策与经验研究》，水库移民经济研究中心编译，河海大学出版社1996年版，第32—55页。

[1]施国庆、严登才、孙中艮：《水利水电工程建设对移民社会系统的影响与重建》，《河海大学学报（哲学社会科学版）》2015年第1期。

[2]G. Shi， F. Yu， C. Wang， Social Assessment and Resettlement Policies and Practice in China： Contributions by Michael M Cernea to Development in China， M. Koch-Weser， S. Guggenheim （eds.）， Social Development in the World Bank， Springer， 2021， pp.329-344.

[3]L. Mottee， "Advancing beyond Project- Scale Social Impact Assessment of Transport Infrastructure： Insights into Contextual Constraints on Practice"， Impact Assessment and Project Appraisal， 2022， 40（1）， pp.60-74.

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[5]C. Chen， L. Wang， Y. Zhang， "Do Short-Lived Companies Need to Consider a Social License to Operate？ Learning from an Urban Renewal Project in China"， Sustainable Production and Consumption， 2013， 36， pp.100-107；孔祥涛、陈琛：《重大决策社会稳定风险评估与应对的风险沟通模式》，《中共中央党校（国家行政学院）学报》2023年第2期。

[6]拉贝尔·伯基：《社会影响评价的概念、过程和方法》，杨云枫译，中国环境科学出版社2011年版；法兰克·范克莱、安娜·玛丽亚·艾斯特维丝：《社会影响评价新趋势》，谢燕、杨云枫译，中国环境出版社2015年版。

[1]F. Vanclay， "Principles for Social Impact Assessment： A Critical Comparison between the International and US Documents"， Environmental Impact Assessment Review， 2006， 26（1）， pp.3-14.

[2]F. Vanclay， "International Principles for Social Impact Assessment"， Impact Assessment & Project Appraisal， 2003， 21（1）， pp.5-11.

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[4]E. Smyth， F. Vanclay， "The Social Framework for Projects： A Conceptual but Practical Model to Assist in Assessing， Planning and Managing the Social Impacts of Projects"， Impact Assessment & Project Appraisal， 2017， 35（1）， pp.65-80.

[5]P. Hanna， E. J. Langdon， F. Vanclay， "Indigenous Rights， Performativity and Protest"， Land Use Policy， 2016， 50， pp.490-506.

[1]D. Franks， D. Brereton， C. J. Moran， "Managing the Cumulative Impacts of Coal Mining on Regional Communities and Environments in Australia"， Impact Assessment & Project Appraisal， 2010， 28（4）， pp.299-312.

[2]P. Prenzel， F. Vanclay， "How Social Impact Assessment Can Contribute to Conflict Management"， Environmental Impact Assessment Review， 2014， 45， pp.30-37.

[3]C. Chen， F. Vanclay， "Transnational Universities， Host Communities and Local Residents： Social Impacts， University Social Responsibility and Campus Sustainability"， International Journal of Sustainability in Higher Education， 2021， 22（8）， pp.88-107.

[4][5]L. van der Ploeg ， F. Vanclay， "Challenges in Implementing the Corporate Responsibility to Respect Human Rights in the Context of Project-Induced Displacement and Resettlement"， Resources Policy， 2018， 55，pp.210-222.

[1]P. Hanna， F. Vanclay， E. J. Langdon， et al， "Conceptualizing Social Protest and the Significance of Protest Actions to Large Projects"， The Extractive Industries and Society， 2016， 3（1）， pp.217-239.

[2]参见ISO网站专题介绍，https：//www.iso.org/iso-26000-social-responsibility.html。

[3]陈阿江：《范式视角下的项目社会评价》，《江苏社会科学》2003年第5期。

[1]R. Slootweg， F. Vanclay， M. van Schooten， "Function Evaluation as a Framework for the Integration of Social and Environmental Impact Assessment"， Impact Assessment & Project Appraisal， 2001， 19（1）， pp.19-28.

[2]F. Vanclay， "Project- Induced Displacement and Resettlement： From Impoverishment Risks to an Opportunity for Development？"， Impact Assessment & Project Appraisal， 2017， 35（1）， pp.3-21.

[3]C. Chen， F. Vanclay， "Universities Need a Social License to Operate and Grow： Reflecting on the UniversityCommunity Engagement of Two Transnational Universities"， Journal of Studies in International Education， 2022， pp.1-19.

[4]D. Franks， F. Vanclay， "Social Impact Management Plans： Innovation in Corporate and Public Policy"， Environmental Impact Assessment Review， 2013， 43， pp.40-48.

[5]L. van der Ploeg， F. Vanclay， "A Tool for Improving the Management of Social and Human Rights Risks at Project Sites： the Human Rights Sphere"， Journal of Cleaner Production， 2017， 142（Part4）， pp.34-52.

[6]A. M. Esteves， D. Franks， F. Vanclay， "Social Impact Assessment： The State of the Art"， Impact Assessment & Project Appraisal， 2012， 30（1）， pp.35-44.

[1]I. Gulakov， F. Vanclay， J. Arts ， "Modifying Social Impact Assessment to Enhance the Effectiveness of Company Social Investment Strategies in Contributing to Local Community Development"， Impact Assessment & Project Appraisal， 2020， 38（5）， pp.1-15.

[2]S. Bice， K. Moffat， "Social Licence to Operate and Impact Assessment"， Impact Assessment & Project Appraisal， 2014， 32（4）， pp.257-262.

[1]陳阿江：《环境问题的技术呈现、社会建构与治理转向》，《社会学评论》2016年第4期。