中国公务员培训市场化分析

李晓霞+焦薇伊

摘 要： 上世纪90年代以来，以党校、行政学院和干部学院为代表的公务员培训机构面临着多方面挑战，公务员培训市场化趋势日益明显。从社会风险角度来看，公务员培训面临着道德风险、组织风险和价值风险。“政府培训机构+高校机构”的合作培训模式不仅顺应了公务员培训市场化的潮流，而且在一定程度上可有效避免社会风险，进一步提升公务员培训质量，提高公务员队伍整体服务素质，对促进政府治理和服务水平具有重要意义。

关键词： 公务员培训； 市场化； 社会风险

中图分类号： D630 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.04.004

一、问题的提出

公务员的素质与一个国家政府管理水平息息相关，公务员综合素质的强弱与其入职前接受的教育水平和入职后接受的业务培训有密切的联系。严格的公务员选拔考试遴选出各级党政机关所需的人才，为公务员队伍整体素质奠定了坚实的基础。而决定公务员能力水平高低的不仅仅是受教育程度，更为重要的是专业的服务技能，这种技能的掌握主要依靠工作中的实践经验以及相关培训来提高。可见，公务员培训工作的开展在一定程度上决定了政府的服务水平，其发展的方向影响着政府服务工作的发展方向。

（一）公务员培训市场化的缘起

在“国家包办、高度集中统一”的计划经济时代，政府培训机构在公务员培训市场占有垄断地位。20世纪90年代中国开始推行市场经济以及经济体制改革，社会环境逐渐转变，自由交易、公平竞争等观念深入人心，这为公务员培训市场化奠定了基础。由于公务员培训本身具有可竞争性、可排他性、可盈利性的市场特征，一定意义上而言，公务员培训市场化也满足了社会发展的需要。从法律政策方面，1993年《国家公务员暂行条例》建立，开始逐步建立公务员培训体系，同时成立了国家行政学院和地方行政学院；1996年《国家公务员培训暂行规定》出台，并在第十八条规定中提到“管理干部学院以及其他培训组织通过批准，能够承担国家公务员的培训任务”，这在一定程度上降低了公务员培训市场的准入门槛，逐步放开公务员培训市场；2006年《公务员法》颁布，第六十条规定“国家成立专门的公务员培训机构，各级机关根据各自需要也可以委托其他培训机构，承担公务员培训的任务，为公务员培训市场化提供进一步发展的空间”。无论是从宏观的大环境——我国处于社会主义市场经济阶段，还是制度层面不断放宽公务员培训机构的准入门槛，亦或是微观层面国家公务员培训本身所具有的市场性，都为我国公务员培训的市场化奠定了基础。在国外，公务员培训同样面临市场化的趋势，多数国家采用多元主体联合的方式应对市场化的浪潮，比如，英国采用了立体培训体系，将公务员的内部培训、社会组织培训、高校培训三者相结合；美国实行高等教育组织与政府内部培训机构相结合的原则；新加坡则采用径直分配的方式，培训经费直接到各职能部门，各部门的培训组织、方式的选择由其自行选择。

（二）公务员培训市场的现状——市场化趋势凸显

改革开放以来，经济环境发生巨大变化，大数据时代信息化浪潮的冲击以及“新公共管理”所倡导的公共服务市场化对政府公共管理提出了许多新的挑战。大部制改革所带来的机构精简使公务员职责范围扩大，要求其能力相应提高；政府部门职能的转变要求公务员的公共服务能力转变与提升；管理的创新需求和大数据时代的到来给公务员能力存量带来挑战。[1] 与此同时，群众对公共产品、公共服务的要求以及对政府的期望日益增长。然而在现实中，公务员的公共服务能力一定程度上还不能满足群众日益增长的需要，部分服务领域甚至出现能力与需求失衡的现象。基于此，各级政府对公务员培训的质量要求也越来越高。但是，传统政府培训机构在公务员培训市场中长期处于垄断地位，排除了市场竞争所带来的压力，免除了政府培训机构提高培训质量的内在动力，导致了其在培训市场化的趋势由绝对优势逐渐转变为相对弱势。现实条件下，政府培训机构在培训市场中所占的比重逐步下降，高校及其他社会培训机构的市场份额逐步提升，致使我国公务员培训市场的格局发生了巨大的变化。从培训市场的主体来看，主体由以党校、行政学院及干部学院为代表的政府培训机构向普通高校及具有组织实施公务员培训的社会机构为代表的多元主体转变；从培训市场的机制来看，市场竞争机制的引入，打破了政府培训机构的垄断地位，政府培训机构、高校和社会培训机构同场竞争，以高质量的培训内容争夺市场；从培训内容来看，公务员的培训不仅要求提高公务员的政治理论水平，同时也要求公务员通过培训提高自身业务水平，尤其是提供高水平的公共服务，并充分发挥其创新能力进而更好地为人民服务；从培训方式来看，由传统的讲授式课堂向大数据时代的信息化网络课堂、实地考察式教学多元化方向转变。

公务员培训市场化已成为主导趋势，市场机制的引入在一定程度上可以弥补政府培训机构的不足，激发培训市场的活力，为公务员带来更贴合需求的培训。然而，与市场机制相伴的却是其自身所带来的社会风险，笔者提出以下假设：

假设一：公务员培训市场化的培训主体为理性“经济人”且出现市场失灵现象；

假设二：公务员培训市场化的组织体系发育不健全；

假设三：公务员培训市场化后引起公务员队伍主流意识形态动摇。

基于以上假设，笔者分别用道德风险理论、组织风险理论以及价值风险理论对其进行论证，以阐述公务员培训市场化所带来的社会风险，并在分析公务员培训市场化的社会风险基础上，试图探索一种综合的培训方式——“政府培训机构+高校机构”，并对其运营模式进行分析。

（三）社会风险理论的适用性

“社会风险”是相对于自然风险的概念，强调现代社会中风险问题的社会特征，是风险的社会内涵。[2] 社会风险指的是由社会原因引起的风险以及其所带来的社会性影响，其本质是由于社会复杂性导致的社会不确定性。从社会风险的角度去分析公务员培训市场化是不是一个合适的角度？答案是肯定的，其原因在于社会风险是个人或团体反叛社会行为所引起的社会失序和社会混乱的可能性。公务员培训市场化所面临的风险同样是由于“经济人”理性、组织行为的缺陷、主流意识的动摇而引起公务员队伍混乱的可能性。

二、培训市场化的社会风险分析

（一）道德风险理论视角下的公务员培训市场

道德风险是指经济行为主体在最大限度地满足自身效用的同时，做出损害他人利益的行为。培训市场化中的道德风险是指培训活动的主体在培训协议达成后，利用信息的不对称性、不稳定性及延后性而采取的不利于客体的行为。一般的物质商品一旦完成交易就能够获得商品的使用权，发挥其使用价值，但是在培训市场购买的培训服务无法立即获得其使用价值，其产生的价值对人们的影响是潜移默化的。因此，培训市场的产出效益具有滞后性和不确定性。[3]23-25滞后性和不确定性为道德风险的发生提供了土壤。

道德风险理论视角下，培训市场主体为理性经济人的假设，即在公务员培训市场化的前提下，假设多数培训机构为经济人，并以追求自身最大利益为行为逻辑起点。在公务员培训市场化后，政府对公务员培训的投资效益取决于培训机构的行动，由于培训工作涉及培训计划的制定、培训内容设定、培训方法选择、培训效果评估等多个方面，在培训项目实施过程中，即便直接参与各个环节的设计，仍然很难对各个环节进行有效监督，很多都是通过培训结束后的考核结果观测培训成效。在这一前提下，由于部分社会培训机构是以营利为目的的经济体，其有可能为了自身利益的最大化而做出损害政府部门利益的隐蔽行为，其行为的后果很大一部分由政府部门承担。由此，我们可以看出，培训市场化的主体过度追求自身的经济利润而发生了培训市场的道德风险。

同样，培训市场化中信息不对称以及市场失灵的现象也会带来道德风险。在培训市场化中，政府一旦将公务员培训交给社会培训机构，便很难直接参与具体培训方案的计划和执行。政府部门对公务员培训的投资效益靠社会培训机构的实际培训效果实现，这就给了社会培训机构提供了隐瞒信息的机会，最典型的是社会培训机构以牺牲培训效果为代价追求自身利益最大化，不兑现协议合同中的相关承诺，合同中许诺的名师名家不予兑现等。社会培训机构在追求自身利益最大化的前提下，可利用这种信息不对称做出有损政府部门利益的行为选择，所带来的道德风险也就由此产生。

此外，公务员培训的市场化也难免会面临市场失灵问题。市场失灵主要表现在培训市场的乱收费、趋利化以及无序竞争等方面。在公务员培训市场中，培训机构的选择标准不明确、收费标准不透明以及部分社会培训机构的趋利性共同滋生了权钱交易的寻租行为。培训市场化的市场失灵所带来的道德风险不仅损害公务员队伍的廉政建设，同时也背离公务员培训的真实目的，进而对政府整体的廉政形象造成损害，降低了人民对政府的信任度，危害政府的公信力。

（二）组织风险理论视角下的公务员培训组织体系

基于对公务员培训市场的观察，提出假设二：公务员培训市场化中，培训主体的组织体系不健全。从该假设出发，可以推出公务员培训市场的配套制度不完善、监督体系不健全、评价体系未到位以及市场发育不成熟等问题。基于这种假设，笔者运用组织风险理论分析讨论组织体系不健全所带来的社会风险。

1. 政府培训机构存在的价值风险。在缺乏市场竞争体制的情况下，政府培训机构在公务员培训市场一度处于垄断地位，占主导力量。政府培训机构主要依附于组织，由组织与人事部门提供生源，政府培训机构只负责执行培训任务，这种体制中的组织缺乏自我竞争、自我创新、自我发展的意识，导致其发展速度严重滞后于市场需求的发展。党校的边缘化现象就是典型的例子。党校最突出的优势就是政治理论的优势，但当今社会，政府正在由“全能型政府”向“服务型政府”过渡，党校的政治理论优势在强调服务型政府的趋势中相对趋于弱化，甚至连从事教学的老师都不愿意讲政治理论课，而转到了其他研究领域。政府培训机构在市场竞争中缺乏核心竞争优势，造成了政府培训机构在与社会培训机构的竞争中处于弱势地位。政府培训机构受到了市场竞争和自由选择的冲击，其组织的存在价值面临边缘化和存在价值的风险。

2. 组织的配套机制不健全风险。近年来，有关公务员培训的法律法规在不断完善，这为我国公务员培训市场化奠定了法律基础，但是这些法律法规仅是原则性条款，并没有涉及公务员培训市场的细则、行业标准。[4] 公务员培训市场进入一种鱼龙混杂的状态，入场门槛低，培训机构质量参差不齐，对未达标准的培训机构没有惩戒措施，阻碍了公务员培训市场有序发展。另外，公务员培训的配套机制也有待完善，比如公务员培训全局规划战略、有序竞争机制、市场准入和参与机制、监督机制、多元融资机制、检测评估机制、激励机制、交流机制等。[5] 这些都在一定程度上产生了不利于组织发展的风险，阻碍了我国公务员培训的持续发展。

3. 组织资源分布不均风险。我国东中西部地区存在显著的区域性差异，突出表现为资源分配的不均衡性，公务员培训资源的分布自东部向西部呈阶梯型递减。市场调节在资源配置中易造成地区间梯度差异，将市场机制引入我国公务员培训市场易造成公务员培训资源分布不合理、不均衡的局面。在培训市场化中，具有趋利性的社会培训机构占有绝对的数量和相对高的比重，而其分布取决于是否有充足的利润可以分享。沿海经济发达城市经济增长快，对公务员培训的财政投入多，可挖掘的市场潜力大，能够提供更充足的利润收益，故大多数社会培训机构聚集于此，而中西部地区，特别是地处偏远、经济欠发达的地区，经济增长慢，对公务员培训的财政投入少，社会培训机构可得利润有限，故中西部地区的社会培训机构稀少，组织培训资源匮乏。公务员培训资源分布不均不利于我国公务员培训质量的提高和改善，也不符合我国区域间协调发展的战略。

4. 业务流程不完备的风险。在计划经济时代，我国公务员培训处于僵化状态，只有政府培训机构的存在。社会培训机构是随着市场经济体制的发展逐步建立的，起步晚，发育不成熟，尚处于摸索阶段，各项业务流程的成熟度尚未达到公务员培训的要求。

5. 培训组织的评估体系缺乏的风险。理想的公务员培训工作流程如下：

但是，培训市场的产出效益具有滞后性和不确定性。[3]29-31在现行的公务员培训体系中，评估培训成果的方式单一，多数局限于参与培训人员通过文本汇报的方式对培训进行总结和反思，对于培训课程的质量没有有效的信息反馈，这种只关心“量的完成”，不关心“质的实现”的评价体系，易导致“形式化”的公务员培训。

（三）价值风险理论视角下的公务员队伍主流意识形态

价值风险理论论证假设三：公务员培训市场化引起公务员队伍主流意识形态动摇。公务员培训的目的是提高公务员的政治理论素养以及提升公共服务的能力，为党和政府完成宏观战略任务而进行人才知识上的储备。政治素养的培训是重要组成部分。在政府培训机构中，其授课内容需经过政府组织人事部门审阅、公开试讲、对试讲内容投票等程序审核，审核通过后才可以对学员授课。然而，社会培训机构一般不在政府的控制范围之内，其授课内容相对自由，不受政府严格控制，不能很好地保证实现公务员培训应涉及的党的基本理论教育、政治理论的学习、政治责任感的培养等各个方面。政治素养培训的缺失难免会导致社会主导意识形态面临失控的风险，进而产生扭曲社会主流价值的风险。

三、公务员培训模式路径探讨

综上所述，无论是政府培训机构还是社会培训机构都存在诸多问题，培训市场化所带来的社会风险也决定了政府还不能将公务员培训的任务交给社会培训机构承担，而政府培训机构也同样面临发展困境。笔者试图提出一种综合互补的培训方式，将政府培训机构与高校培训机构合作，互惠互补，进一步全面提升公务员培训的综合水平，推动公务员队伍建设，增强政府服务能力。

（一）“政府培训机构+高校机构”SWOT分析

为了更加深入地对“政府培训机构+高校机构”合作模式进行分析和研究，笔者采用 SWOT 分析法（优势Strength、劣势Weakness、机会Opportunity、威胁Threat）进行可行性分析。具体而言，从“政府培训机构+高校机构”的优势和劣势，以及外部市场环境对“政府培训机构+高校机构”的机会和威胁四个方面，对该模式进行综合和系统评价，从而证明“政府培训机构+高校机构”的可行性。

笔者通过SWOT分析法明确了“政府培训机构+高校机构”合作办学的优势、劣势、机遇与挑战，在综合分析的基础上，结合公务员这一特殊的培训对象，认为虽然“政府培训机构+高校机构”合作方式存在多重管理的劣势，面对社会培训机构的威胁，但是它能够兼顾政治理论培训和专业化培训，节约培训成本，有效避免培训市场化所带来的风险，更有利于公务员队伍的建设与发展。

（二） 运营模式分析

1. “政府培训机构+高校机构”的定位与互动模式。在这一合作模式中，政府培训机构专注于政治理论的培训，高校培训机构专注于专业化的培训，主要根据不同类型、不同层次的公务员进行分类培训，避免不分岗位不分职责地将同一行政级别的公务员编入同一课程。而对于两者的互动模式，笔者认为以“项目领导小组”的方式进行能够有效避免多重管理的不足。在政府培训机构与高校培训机构签订合作协议时，成立项目领导小组（人数为单数），由政府培训机构和高校培训机构的人员组成，成员比例根据合作项目中两单位所占课程比重确定，项目领导小组对项目运营具有最终解释权和责任义务，全面对项目运营负责，统筹协调，确保培训质量与效果。

2. “政府培训机构+高校机构”运营的能力培养。政府培训机构+高校机构的能力培养主要体现在两个方面。（1）双培训主体的合作衔接能力。政府培训机构与高校培训机构在行政层级、管理结构上具有一定相似性，这在一定程度上大大提升了两者的合作能力，但为了确保运营的顺畅，成立独立项目领导小组是保证双方合作衔接紧密的重要方式。（2）培训能力的培养。培训能力主要为政府培训机构的政治理论培训能力和高校的专业知识培训能力。[6] 高校在注重师资力量平衡的情况下，需转变全日制培训思维方式，提升密集型专业培训的能力，注重实践教学，采用多元化的培训手段，丰富培训实质性内容。政府培训机构也应转变讲授式的政治理论培训，采用多元化、生动形象的方式呈现培训内容，不断提升培训的创新能力。

3. “政府培训机构+高校机构”绩效监督体系的建设。该合作模式的建立与推广需要政府层面的政策支持以及健全的制度保障。一方面，引入被培训公共部门管理人员，使他们全程参与培训工作，这其中包括培训计划的制定，培训计划的执行，培训的绩效评定以及监督工作，从而避免前述的道德风险、组织风险的发生。另一方面，有效监督的前提是建立完善的监督制度，形成全面的培训监督体系，使监督工作能够有效开展。

综上所述，公务员培训市场化是社会发展的趋势，市场化所带来的道德风险、组织风险以及价值风险不容小觑。“政府培训机构+高校机构”的合作培训模式一方面顺应了公务员培训市场化的潮流，另一方面，此模式在一定程度上能够有效避免社会风险，进一步提升公务员培训的质量，提高公务员队伍整体服务素质，对促进政府治理、服务水平具有重要意义。

参考文献：

[1]马秀玲.中国公务员培训市场化研究——一个交易成本理论的视角[J].华南师范大学学报，2010，（1）.

[2]林丹，乌尔里希.贝克风险社会理论及其对中国的影响[M].北京：人民出版社，2013.

[3]廖燕霞.我国高校拓展市场化培训研究[D].重庆：重庆师范大学，2014.

[4]吴凡.南宁市公务员培训市场化探析[J].创新，2010，（2）.

[5]胡义林.我国公务员培训市场化研究[D].长沙：湖南大学，2013.

[6]王矞.从政府角色定位角度浅析公务员培训的市场化趋势[J].现代商业，2010，（6）.

[责任编辑：任山庆；校对：党 婷]