新政策下片区开发项目回款的可行性讨论

杨祯

摘要：近年来，面对国内外错综复杂的形势，以“投资人+EPC”、ABO等模式实施的片区开发越来越多。本文系统梳理土地政策及土地出让金相关制度，总结片区开发项目的主要模式，分析土地出让金用于片区开发项目的主要难点与障碍，讨论常见的三种资金支出路径的科学性和合理性，以具体项目为基础设计以“双重绩效考核”为通道的片区开发项目回款的可行性路径，提出“前期贷+项目贷”长短融有机结合、“特许经营权+经营性现金流质押”的片区开发融资模式，以供参考。

关键词：土地出让金；片区开发；隐性负债；融资模式；资金路径

DOI：10.12433/zgkjtz.20240417

随着城市化进程的不断推进，城市基础设施建设需求越来越大，但国家经济增速放缓和减税降费政策的实施导致地方政府财政收入大幅减少。当前，国家对地方政府隐性债务管控的持续发力，大部分以“投资人+EPC”、ABO模式实施的片区开发项目因回款路径设置不合理而被认定为地方政府隐性债务，进而使得项目融资无法落地，导致多数工程停滞或烂尾，严重影响了工程实施进度和项目实施效果。

国内学者针对片区开发项目做了大量的研究。陈淑鹏以以龙港市龙湖片区项目为例总结片区综合开发的概念、发展历程、适用范围和开发模式，强调总体策划对片区综合开发的重要性，阐述总体策划的主要内容和技术要点。谢颖以北京市丰台区青龙湖片区一级开发项目为例按照风险管理程序和一级开发流程，分析该项目在市政规划、前期、征地实施、拆迁实施、土地上市及资金筹集等方面存在的风险，列出风险识别清单，并运用层次分析法对项目进行风险评价。杨震等从运作方式、资金来源、采购方式及操作难点等方面进行综合开发项目的投融资模进行比较研究，并以合规性为前提，提出“PPP+专项债+市场化”的解决方案。总之，当前土地出让金依然是地方政府财政收入的重要来源，在土地出让金不允许作为片区开发项目回款来源的政策背景下，研究片区开发项目的回款可行性路径对促进片区开发项目实质落地具有重大意义。

一、土地出让金

（一）土地出让金的收支

国办发〔2006〕100号文件明确了土地出让金实行收支两条線管理，收支全额纳入地方基金预算管理。财综〔2021〕19号文将国有土地出让金这一政府非税收入划转给税务部门负责征收，进一步强化了对土地出让金收支的管理。

土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出。

（二）土地出让金的规范管理

2006年前，土地出让金支出通道和支出范围没有限制，相对粗放和宽松。2006年后，国家相继发布多个管理规定，细化了土地出让金的使用范围，制止变相减免土地出让金的行为，要求土地出让金的各项支出纳入财政预算管理。财综〔2015〕83号文进一步明确土地出让金的重点支出范围。每年下半年市、县财政部门开始编制预算，自然资源部门编制下一年度的土地出让计划并估算下一年度土地出让金金额提报给同级财政部门纳入政府基金预算。半年度根据市场行情、土地出让的地块数量进行调整预算金额。

二、片区开发项目的主要模式

（一）片区开发项目的概念

在业界，片区开发又称成片开发、城镇综合开发、区域综合开发等。按照自然资规〔2020〕5号文的解释，成片开发是指在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动。

（二）ABO模式

ABO模式，即地方政府通过竞争性程序或直接签署协议方式授权相关企业作为项目业主，并由其向政府方提供项目的投融资、建设及运营服务，合作期满将项目设施移交给政府方，由政府方按约定给予一定财政资金支持的合作方式。ABO模式的适用性包括：第一，选择依法合规的地方国有企业作为被授权主体；第二，优先市场化程度较高的高质量项目；第三，设置科学合理的按效付费机制。

（三）“投资人+EPC”模式

“投资人+EPC”是在EPC基础上衍生的融资建设模式。根据资本方筹措项目建设资金的参与方式不同，投资人+EPC模式可分为“股权型融资+EPC”“债权型融资+EPC”、“延付型融资+EPC”等。“投资人+EPC ”即工程承包方为业主解决部分项目融资款，或协助业主获取融资以启动项目的一种开发建设模式。“投资人+EPC”模式的适用性包括：第一，项目不得为政府投资项目；第二，项目资金来源不得为财政资金；第三，合作企业不得为政府融资平台。

（四）两种模式资金回款来源

目前，ABO、“投资人+EPC”被广泛运用于片区开发等基础设施投资项目，以项目合作范围内新增财政收入作为企业投资及合理回报来源，新增财政收入主要包括土地出让金、税收、经营性收入和建设工程国家奖补资金四部分。其中，税收一般不超过整个建设项目总投资的5%，经营性收入需要相对漫长的培育期，建设工程国家奖补资金需要根据项目类型进行申请。因此，项目投资及合理回报的主要来源是依靠土地出让金的地方留存部分。

当前，“投资人+EPC”、ABO等模式下的企业投资的片区开发项目多以地方国有企业为实施机构，地方国有企业通过公开招标的方式引进社会投资人。投资人单独成立项目企业或与地方国有企业合作成立项目企业，投资资金及合理回报由财政部门先拨付给地方国有企业，再由地方国有企业按合同约定支付给项目企业。

三、片区开发项目的融资风险

（一）片区开发项目的隐债风险

片区开发项目的建设内容多为公益性资产，资产不产生经营收入，不能计入企业资产。例如，先由企业融资垫资实施，政府后付款，会形成政府隐性债务。对于当地财力和土地市场、产业条件好的区域，完全可以合规采用综合开发市场化融资的模式实施项目，但是对于土地市场产业条件一般的区域，片区开发模式可能会出现隐债问题。

（二）片区开发项目的融资限制

银保监〔2021〕15号要求，银行提供融资不得以任何形式新增地方政府隐性债务。如果片区开发的内容为征收拆迁、土地平整、前期基建，政府许诺以随后的卖地收入编列预算支付开发成本，这是明显的违规形成隐债。

具体到片区开发项目，存在的隐性债务主要包括：

第一，明显违规形成隐债。例如，政府委托+企业实施+预期土地出让金支付，政府委托+企业实施+延期付款的BT或拉长版BT，垫资或拖欠工程款，政府委托或采购+固定回报。

第二，通过包装规避隐债。例如，包装政府投资项目为企业投资项目的“社会投资人+EPC”模式，包装政府支付责任为企业支付责任，包装基建工程为带工程的服务事项，以租代建等各种延长支付期变相融资的情形，逃避支付责任的“增量支付、下不保底”“按年购买、按效付费”等。

四、回款的可行性分析

（一）政策障碍

1.净地出让政策和融资限制

国土部门明确规定不得将尚未启动或完成拆迁补偿的生地，采用定向挂牌方式违规出让给地方国有企业或项目公司；不得承诺将储备土地预期出让收入作为地方国有企业偿债资金来源；土地一级开发的项目承接主体或供应商应按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目涉及的土地名义融资或变相融资。

2.先收后支政策限制

财预〔2019〕89号文提出了先收后支的总体原则。因此，规范使用土地出让金，要求严格遵循土地出让收入收支两条线，土地开发项目承接主体按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩。

3.隐性债务管控限制

片区开发项目征地拆迁补偿等工作属于政府职能，支付给被拆迁人的补偿资金必须从财政支出，社会资本参与片区开发项目不管是与所在地国企合作还是单独成立项目企业，前期费用如何支付到财政且不构成隐性债务始终是个难题。

（二）可行性路径

土地出让金经地方财政流向地方国有企业的合规方式主要包括政府采购服务、政府奖补、地方财政对地方国有企业增资等。

1.政府采購服务通道

在企业投资的片区开发等项目时，可将土地一级开发工程剥离出地方国有企业应建设的内容，具体实施工作仅由项目企业负责，土地出让金可合规地由财政支付给地方国有企业，根据开发协议内容，将土地出让金与自有资金等其他资金混合后再支付给地方国有企业和社会资本合资的项目企业。

2.政府奖补通道

目前，大部分由政府补助的基础设施建设项目通过采用按效付费的方式设置资金支付通道，既符合财政预算管理要求，又规避了政府隐性债务风险。

3.地方国有企业增资通道

由于没有政策严格规定地方财政对地方国有企业增资必须由国有资本预算支出，增资由一般公共预算支出，存在可操作性，再加之《企业国有资产法》规定的需编制国有资本经营预算，仅有从国家出资企业分得的利润、国有资产转让收入、从国家出资企业取得的清算收入与其他国有资本收入这四类资本收入可用于片区开发支出。

五、某片区开发项目实例讨论

某片区开发项目位于沿海开放地带与长江流域开发地带的交汇处，是国家重要的综合性交通枢纽和通信枢纽城市。

（一）建设内容

项目主要建设内容包括公建类项目、房建类项目、环境整治及绿化项目、市政项目。公建类项目主要包括市民中心、学校、体育中心等，房建类项目主要包括安置房、单身职工公寓等，环境整治及绿化类项目主要包括水系整治、广场绿地等，市政项目主要包括道路、公交客运站、污水处理厂、供电设施等。

（二）投资建设模式

项目采用“特许经营权+联合开发”模式实施的片区开发项目。

地方政府授权地方国有企业作为项目实施主体，两者签订《特许经营协议》，政府按照《特许经营协议》约定对地方国有企业进行绩效考核，并按绩效考核结果向地方国有企业支付授权经营服务费和绩效奖补资金。地方国有企业公开招标选定社会投资人，与中标社会投资人签署《联合开发协议》及补充协议，共同出资成立合资公司。待合资公司成立后，由合资公司作为项目业主，负责承担合作协议项下的全部工作。合资公司在授权范围制定综合开发计划并报政府批准，然后按经批准的开发计划推进各子项目建设，确保供地计划符合建设进度。

项目的资金回收路径实质上是先通过项目建设开发，在合作范围内实现新增土地出让收入、税收等增量财政收入将作为授权经营服务费来源，授权经营服务费纳入年度财政预算和中长期财政规划。然后财政部门按照预算安排将土地出让金如期拨付给政府授权的地方国有企业，地方国有企业结合绩效考核情况再向合资公司支付奖补资金，社会投资人则通过分红等方式获得投资本金及合理回报。

（三）项目融资模式

1.项目融资难点

项目融资难点主要集中在：第一，项目模式存在隐债风险，项目建设内容大多为公益性资产，不产生经营收入，不能用于转让变现，先由企业融资垫资实施。第二，以土地财政作为还款来源，经营性收入少，还款来源不确定。第三，银团组建周期长，审批层级高，协调难度大。

2.融资模式调整

项目签约时，融资方案为“特许经营+联合开发”的模式。银保监〔2021〕15号文出台后，该项目通过绩效评价奖补模式实现资金回收路径，从银行穿透角度看，仍以土地出让金预期收益作为还款来源。针对项目的实际情况，将项目的融资模式由“特许经营+联合开发”调整为以“特许经营+项目经营性现金流质押”的方式贷款。融资模式调整后，该项目绩效奖补只是资金回收的保障。

（四）基于绩效考核的回款路径设计

项目支付路径的主要亮点为设置两层绩效考核，规避政府隐性债务的风险。

1.第一层绩效考核

第一層绩效考核主要为地方政府对地方国有企业的绩效考核，财政部门根据考核结果支付授权经营服务费与绩效奖补，这是地方财政向地方国有企业支付土地出让金的通道。项目采取的这一支付途径与政府奖补通道一致，按效付费避免了授权经营服务费固定的现象。项目涵盖了经营性项目，能获得一定的经营性收入，以“授权经营服务费+绩效奖补”的支付通道打通土地出让金支付到地方国有企业的路径。

2.第二层绩效考核

第二层绩效考核主要为地方国有企业对合资公司的绩效考核，根据考核结果向合资公司支付开发费用。地方国有企业根据协议中约定内容，从投融资、设计、项目建设与进度、安全质量等多方面进行考核，按照考核结果向合资企业支付开发费用。

六、结论与讨论

（一）结论

目前，土地相关政策文件规定，土地出让金可以用于城市基础设施项目建设支出，也可以用于片区开发项目的土地整理支出，但前提是已收储土地形成的土地出让收入，非片区开发项目拟新开发土地的预期土地出让收入。土地出让金作为企业投资城市基础设施项目投资及合理回报的主要来源，在具体返还路径设置上应审慎考虑，通过建立按效付费绩效考核机制，采用财政预算安排和支出的方式，规避地方政府兜底和刚性兑付的隐性债务嫌疑。

（二）讨论

本文主要研究土地出让金用于片（下转第112页）（上接第51页）区开发项目的支付路径，只是片区开发项目众多环节中的一部分。片区开发项目具有更多的复杂性和系统性，对合规性、投资规模和投资期限的要求更高。涉及范围广、建设内容多、投资体量大、建设周期长，融资困难、合规性风险大等特点。社会资本参与片区开发等基础设施投资项目，为降低投资风险，项目选择上要关注区位优势，选择经济强省强市，人口多且具有吸附力、产业基础良好、房地产市场健康的城市。

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