政策在备案审查中的定位与适用

[摘要]政策作为党的意志和国家机关主张相统一的规范性内涵，在备案审查制度建设和具体实践过程中发挥自身作用。坚持政策在备案审查的定位、明确政策的内容规范和功能规范性作用，是开展备案审查工作的基础和前提；专项审查和移送审查方式、政治性审查标准的出现，是政策性规范内容在审查环节中的具体体现；备案范围的宽窄也深受政策的影响。

[关键词]政策；备案审查；定位；适用

[中图分类号]DF01      [文献标识码]A

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2024.03.014

一、備案审查制度下的政策考量

“政策”一词由于政治学、法学等学科对政策认知的方法不同，再加上作为现代法治的社会基础的利益主体多元化推动政策内容的类型化、政策种类的多样化，其定义颇为复杂。探讨政策在备案审查制度中的关系，关键是梳理政策的内涵。

其一，从形式上讲，基于我国独特的社会发展和历史进程，政策是党和国家机关制定的，“中国各级政策制定过程的主导者和控制者是中国共产党”，[1]“政府即使以自身名义作为或不作为，但决策仍然是各级党组织”。[2]换言之，“中国共产党的政策也就是国家政策，这是我国政策的一个显著特征。”[1]

其二，从内容上讲，政策是“包括党关于国家的政治、经济、社会等方面政策，也是政策中的核心部分，但不包括党内法规”[3]。因为党内法规“是调整党组织自身的各种关系的政策……只适用于党内……对党外其他组织和个人就没有约束力”[4]。

因此，在备案审查制度下，政策必是党和政府在开创备案审查工作新局面中制定的各类政策，既有备案审查政策，如2015年出台《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》提出“有件必备、有备必审、有错必纠”；也有经济、社会、政治等方面的为实现备案审查的功能而形成的一系列方针、政策，如十九届五中全会提到“优化生育政策，增强生育政策包容性”政策。

二、政策在备案审查中的定位

政策在备案审查的定位，即其在备案审查制度中的地位，直接影响到备案审查制度建设能否完善、备案审查工作能否有序深入推进、备案审查能力水平能否提高。就政策在备案审查制度中的定位，从两个维度进行阐释：

（一）第一个维度——内容定位

“任何一项法律的创制都具有一定的政策背景，都要受到执政党的政策影响。”[5]规范性文件备案审查制度确立过程就是关于党的“依法治国”“建设社会主义法治国家”等路线、方针、政策得到贯彻落实的必然结果。可以说，政策已经成为备案审查制度的一种背景规范。政策和备案审查制度不是对抗关系，而是可以并存的，政策性内容对备案审查具体法律规定起着规范性作用。政策自身具有灵活性、前瞻性的特征，通常充任备案审查实践的具体精神和灵魂，成为具体审查工作中的论证理由。也就是说，法治条件下的政策性规范成为实务中开展备案审查工作的审查规范，彰显了政策在备案审查中的功用和地位。而将政策排斥于备案审查制度之外，将使得备案审查工作的开展失去可操作性，或者说难以取得法律效果和社会效果的统一。

“在当代法治条件下，政策已然成为法治的有机、内在、不可或缺的组成部分。”[6]依照法治理念，结合法律体系的形式主义结构，抛弃或者忽视政策在备案审查制度体系的内容构成是有违法治国家和法治社会的精神；而备案审查制度对政策性规范的接纳，对达成法治所追求的良法善治状态有重要意义。

（二）第二个维度——功能定位

功能定位本质上是政策与法律功能结构关系在备案审查中的体现，是指政策在备案审查中发挥的作用性地位。备案审查具体实践环节是政策的贯彻过程，在推进备案审查工作创新发展的过程中，其独特的功能在备案审查中发挥着导向性规范作用；必须坚持政策作为备案审查的根本指引，通过备案审查充分维护党中央的集中统一领导。

可以说，政策的功能定位就是将政策贯穿于备案审查的制度和能力建设全过程：

一方面，推动促进备案审查制度建设。全国人大常委会对备案审查工作作出一系列制度安排，一是建立备案审查工作报告制度；二是建立和完善备案审查衔接联动机制；三是建立健全备案审查工作机制，细化和完善备案审查工作规范，规范备案审查工作程序；四是推动地方各级人大建立健全常委会听取和审议备案审查工作报告制度。

另一方面，加强备案审查的能力建设。备案审查的能力建设目的是提升备案审查的工作水平、提高备案审查工作的效率、增强备案审查的质效，能力建设从主体建设和客体建设两个维度展开，前者主要是指加强备案审查机构和队伍建设，后者则包括但不限于国家法律法规数据库建设、备案审查信息平台建设。

三、政策在备案环节的适用

从时序性和单向性的角度来看，备案是审查的前提，备案范围的宽窄决定着审查范围的大小。备案范围的依据是否由法律规定，分为法律规定备案范围和非法律规定备案范围。

就法律规定备案范围而言，人大常委会的备案范围是行政法规、监察法规、地方性法规等法规和司法解释；法律对法规、司法解释等法定备案规范性文件的备案与审查都作了规定，确立了备案与审查的对应关系，即接受备案的机关也有相应的审查权。

对于非法律规定备案范围的规范性文件而言，如国务院发布的决定、命令，法律没有规定要求制定机关向人大常委会备案，虽然这类规范性文件不属于人大备案审查范围，但依据宪法规定人大常委会有审查权力并可以行使撤销权。正因为如此，立足于履行好法律法规赋予的监督职责的视角，2014年党的十八届四中全会指出，“把所有规范性文件纳入备案审查范围”以及2015年中共中央出台文件提出“有件必备、有备必审、有审必纠”的要求，这两个政策要求人大的备案范围应该纳入所有规范性文件，即要求备案范围全覆盖，这是界定规范性文件备案审查范围的基本原则。

为贯彻党中央决策部署，全国人大法工委具体展开备案审查工作坚持以之为重点内容，一方面坚持对法定备案范围的规范性文件进行审查，如2017年备案审查工作报告涉及的10个案例的审查对象都是地方性法规和司法解释；另一方面备案范围全覆盖的落实体现在《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》和《备案审查工作办法》上。

四、政策在审查环节的适用

政策在审查环节的适用聚焦在审查方式和审查标准两个部分。政策在审查工作中的应用，直接指向有权机关审查规范性文件的规定是否符合政策规范内容要求，即政策在审查环节扮演着“裁决者”的作用。

（一）审查方式

移送审查和专项审查是人大常委会备案审查实践中发展创新的一种方式，在这两种审查方式的“诞生”中，政策发挥着直接的影响作用。可以说，这两种审查方式就是政策性规范内容在审查方式中的具体体现：

一方面，移送审查是备案审查工作机构在备案审查工作中，发现规范性文件存在不属于其审查领域时将文件移送给有审查权的机关，受移送机关以此展开审查的方式。根据备案审查工作的经验积累和总结，依据审查途径的不同，移送审查在实践中分为两种情况：一是通过备案审查工作机制进行的移送审查；二是通过衔接联动机制进行的移送审查。从审查实践来看，移送审查成果丰富，如2022年“研究处理其他备案审查工作机构移送或提出的审查建议286件。”[7]

另一方面，专项审查是指为了贯彻党中央决策部署或者落实人大常委会工作安排，对涉及的某一领域的规范性文件进行的专门性、集中性审查；通过检视专项审查的内涵发现，政策是专项审查的基础和逻辑起点。正是由于对政策的导向和把握，推动备案审查实践中出现新的备案审查方式——专项审查，其围绕国家大局，将党中央的决策以及人大常委会的工作部署贯彻到备案审查实践全过程。回望近些年人大常委会备案审查情况，可以验证这一点：推动专项审查开展集中清理工作，实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

（二）审查标准

全国人大常委会在总结备案审查实践经验的基础上，提炼出合宪性审查标准、政治性审查标准、合法性审查标准、适当性审查标准四项标准。从最广泛的意义上讲，政治性审查标准是政策在审查标准中最直接、最狭义的应用，“政治性标准是指对法规、司法解释等规范性文件是否與党中央的重大的方针政策，决策部署以及国家重大改革方向保持一致进行审查时适用的标准。”[8]政治性审查标准坚持和维护党的领导，也只在党的领导下开展备案审查工作；只有也坚决贯彻和维护党中央的权威，才能保证备案审查功能的实现。

结合备案审查实践，政治性审查标准可以划分为改革型审查标准和决策部署一致型审查标准。前者是指“规范性文件的规定，是否同国家重大改革方向保持一致，是否主动适应改革要求，是否存在同国家重大改革方向相背离或者相偏离的问题”[8]，审查机关在开展审查工作应重视和把握改革方向的引领作用，对背离改革要求的法规、规章等规范性文件要及时修改或废止；后者是指规范性文件内容是否贯彻党的理论、政策，是否与党中央的决策部署、全国人大常委会的工作安排相违背，这类政治性审查标准和专项审查在功能规范上存在契合点，即决策部署一致型审查标准耦合于或者说内嵌于专项审查方式中，这也是专项审查方式围绕国家大局的功能指向所在。

在专项审查实践中不难发现，政治性审查标准是专项审查落实的落脚点和立足点；正是基于政治性审查标准的审查规范，才能使专项审查真正落实党中央的决策部署并发挥法律体系整体功效。

参考文献：

[1]孙大伟，许诺.全面依法治国背景下政策与法律的关系[J].人民法治，2016（2）：44-46.

[2]龚祥瑞.法治的理想与现实[M].北京：中国政法大学出版社，1993：70.

[3]李龙，李慧敏.政策与法律的互补谐变关系探析[J].理论与改革，2017（1）：54-58.

[4]李步云.政策与法律关系的几个问题[J].现代法学，1984（3）：3-7.

[5]孙国华，王立峰.依法治国与改革和完善党的领导方式和执政方式——以政策与法律关系为中心的考察[J].政治学研究，2002（4）：36-39.

[6]史际春.法的政策化与政策法治化[J].经济法丛，2018（1）：51-56.

[7]沈春耀.全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2022年备案审查工作情况的的报告——2022年12月28日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十八次会议上[J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2023（1）：150-159.

[8]全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室.备案审查制度的理论与实务[M].中国民主法制出版社，2020：114-115.

作者简介：曹童（1997.2-），男，汉族，安徽马鞍山人，法学硕士，研究方向：宪法学和行政法学方向。