教育治理现代化的逻辑转换 *

杜明峰

（华东师范大学基础教育改革与发展研究所/教育学系，上海 200062）

在这个言必称“治理”的时代，教育治理已不再是什么神秘的事情。它不仅频繁出现在我国各级教育决策部门的制度文件中，而且大量存在于教育各领域的学术研究和实践探索中。教育治理也被视为中国教育从封闭走向开放、从集中走向民主、从传统走向现代的显著标志—它一方面彰显了教育改革无法回避的全球化趋势，另一方面，开启了教育公共利益实现的新思路。尤其后者，更是被当作突破当前我国教育改革藩篱的良方。时逢教育治理研究热潮，我们发现，在人们对教育治理所进行的本体论解读中，大致形成了“国家”和“社会”两种分析进路，它们都基于各自立场建构了教育治理的概念框架，并探索了推进教育治理现代化的方法和路径。不可否认，这样的建构和探索固然解决了“治理”在教育领域中的一些重要问题，但也导致“教育”本身作为一项“共同利益”的内在价值未能得到应有且充分的关注，甚至存在被消解的风险。更糟糕的是，它还容易给人带来一种错觉，似乎只要有效地推进政府权力下放、学校自主办学和社会广泛参与，就意味着教育治理的完成。事实上，教育治理主体之间尚未达成紧密的联合、理性的认同和专业的共识，特别是从教育的“利益”或诉求出发，主体间关于“教育”的共同理解仍然有待进行深入的沟通和阐释。回归教育立场，以“教育”来整合治理的各个要素与规则，是推进教育治理现代化的可行道路。

一、教育治理转型与改革开放

从2013 年党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标以来，围绕“治理”及其概念框架，学术界进行了全方位、持续性的探讨。在这些探讨中，不同学科或领域基于自身在知识建构上的独特传统，形成了对“治理”的不同认识和解读。比如，在社会政治意义上，治理是作为国家处理公众事务的特定方式出现并流行开来的，大概指的就是治国理政；在公共管理领域，治理强调的是政府与社会之间的良性互动网络机制和体系，属于后现代复杂科学范式；而在经济学领域，治理则是优化资源配置、完善金融体系和提高经济效率的方式或基准（张连国，2006；徐忠，2018；任剑涛，2021）。立足这些学科或领域，各种“+治理”的词汇或概念被建构出来，诸如经济治理、文化治理、社会治理、政府治理、企业治理、教育治理等等，它们都被命名并塑造为一种具有相对独立意义的治理形式。“治理”在许多语境中大行其道，以至于有论者发出这样的感喟：到处都是治理。而这也正说明“当代人类对难以治理的世界的忧虑，以及对如何克服大量不可治理性的探求”（王诗宗，2009，第187 页）。但即便如此，也绝不意味着治理就是各种时髦词汇的集合或堆砌，相反，它是不同领域研究者基于各自领域所遇到的不同挑战，并在回应这些挑战时形成了类似的思路或看法，进而体现为一种共同的理论意图。这种理论意图既为不同学科或领域回应新的挑战提供了支撑，也使得突破传统的治理理论、开拓新的实践领域成为可能。

应当说，“治理”为我国经济社会领域改革带来了新的思路，从而为当下很多棘手问题的改善提供了可能的方向。但遗憾的是，治理却未能形成一套规范的理论，或者说，还没有形成一种超越于其组成部分机械相加的新范式，哪怕是一种具有解释力的假设状态。因此，这也一定程度上削弱了其在相关问题解释上的效力（王诗宗，2009，第188—191 页）。不过，理论上的困境并没有否定其价值的存在，在全球改革日趋开放、多元和相互依赖的背景下，特别是面对传统管理模式中日益突出的权威式、等级化、单向度和区隔化等问题，如果把治理的重点放在多主体的自主行动和相互协作上，那么它就足以为我们提供一种有效的分析方法。斯托克（Stoker，G.）就将治理表述成五个互补而不是竞争的论点，这些论点一定程度上就具备将治理的独特价值转化为某种特定的制度安排的可能，譬如，“治理指出自政府但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者”的观点，就是多元参与机制的依据（斯托克，2019）。事实上，斯托克也注重从过程的维度来考察治理，探讨可以做出哪些具体的转化或者改变，进而形成一种可以作为实践行动的分析框架。

具体到教育治理，尝试建构一种“治理”的教育范式或生态，进而从根本上区别或者超越于教育“统治”或“管理”，这已是学界的基本共识和社会的共同期待。对此，人们重点探讨了教育如何从“管理”走向“治理”这一议题，尤其是聚焦从管理到治理所发生的过程性转化及其运行机制，并形成了一些倾向性的认识。而要讨论当代中国教育的治理转型，显然需要将其放置在改革开放的历史进程加以考察。这是因为，改革开放不仅在事实上开启了我国现代意义上教育治理的改革进程，也深刻地塑造了教育治理的概念框架。从1985 年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”开始，教育领域就明确和践行了“权力下放”的改革基调。具体来说，就是通过简政放权，持续改善央地关系和政校关系，进而激发地方教育活力，提高学校的办学自主权。改革开放以来，我国教育改革和发展的实践在很大程度上就表现为这种关系的调整和秩序的建构，即最大限度调动政府、学校和社会等不同利益主体参与教育的积极性与创造性，不断寻求一种更优化的教育秩序和生态。为了更稳健地推动教育改革，从20 世纪90 年代开始，我国开始根据经济社会发展状况并结合不同时期国家的工作重点，对教育改革和发展进行整体的规划和设计，力求为每个阶段的教育发展明确相应的目标、路径和制度设计，实现教育改革“接力式”的推进和转型。譬如，1993 年的《中国教育改革和发展纲要》、1998 年的《面向21 世纪教育振兴行动计划》、2010 年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》，以及2019 年的《中国教育现代化2035》等，都是不同时期指导教育改革和发展的重大举措，在这些连续性的政策文件中，也都贯穿了简政放权的改革精神。

与此同时，教育领域改革也开始呈现出明显的社会转向，更加重视各种社会力量在教育领域的作用。改革开放后，最先对教育改革产生影响的是商品经济和市场经济。人们敏锐地意识到商品经济和市场经济可能会给教育体制机制改革、教育管理以及课程教学等方面带来的积极影响，因此纷纷主张将市场机制引入教育领域改革中，由此掀起了一场“教育与市场经济”的大讨论（瞿葆奎，郑金洲，1998）。但人们很快意识到，市场机制在激发教育活力的同时，也带来了教育公益性、公共性等一系列深层次的问题。因此，无论是国家教育改革还是学校具体实践，相关决策都回避了市场在教育改革和发展中的影响，以致在国家教育治理体系建构中也有意无意忽略了市场作为教育治理主体的地位。尽管在事实上，无论是教育事业的发展还是各项教育改革的推进，都离不开市场经济的支撑。随着改革开放不断深化，由社会结构转型而产生的社会空间得到进一步扩展，为各种新生的社会力量提供了生长的土壤。这些力量或组织不仅弘扬公益理想，还依靠自身力量对不同时期的教育问题进行了深入研究与实践，为国家提高教育质量、促进教育公平分担了许多重任（何珊云，2012）。于是，国家教育决策层开始正视以社会组织为代表的社会力量在教育改革中的表现及其对于教育治理转型的影响，并且注重发挥它们在教育改革和发展中的作用。譬如，《中共中央关于教育体制改革的决定》就明确提出：“鼓励各民主党派、人民团体、社会组织、离休退休干部和知识分子、集体经济单位和个人，遵照党和政府的方针政策，采取多种形式和办法，积极地自愿地为发展教育贡献力量。”在此之后的一些重大改革文件，也都多次强调要引导不同主体力量和利益群体参与教育。2010 年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》，首次提出了“教育公共治理”的概念，强调“积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用”（中共中央，国务院，2010）。事实也证明，经过改革开放四十余年的发展，社会组织已经成长为我国教育改革和发展的重要推动力量，它们在参与国家宏观教育决策、地方教育创新和学校治理改革等方面发挥了积极作用，进而型构了我国教育治理的概念框架（杜明峰，2021）。由此，教育治理逐渐为人们所熟悉，并在党的十八届三中全会后成为教育领域改革的重大战略主题。

二、教育治理建构的两种进路

教育治理体系与治理能力现代化的主流话语并非不证自明，而是需要进行正当性辩护的。从已有研究来看，人们主要围绕教育管办评分离和教育治理主体关系探讨了教育治理建构的可能进路。一些研究者认为，教育治理的本质是国家教育体制机制运行和教育行政体系的变革，强调要坚持国家主体地位，发挥政府主导作用，建设教育强国。另一些研究者则认为，教育治理的本质特征是民主，倡导多元主体的充分参与和协商，进而实现教育“共治”。这就构成了两种相互对照的视角，前者以“国家”为主导，强调国家或政府在教育治理中的主体地位与主导作用，教育治理实际上是政府自身教育职能的重塑；后者以“社会”为中心，认为无论是政府、学校、社会还是其他利益主体，任何单一主体都具备解决所有教育问题的条件和能力，传统教育管理所产生的主体间相互制约关系也被主体间的共同依赖所取代。

（一）教育治理建构的“国家”逻辑

2014 年全国教育工作会议指出，教育改革作为全面深化改革的重要领域，也要完善科学规范的教育治理体系，形成高水平的教育治理能力。同时，明确了改革的具体要求，就是“要适应国家治理体系和治理能力建设，根据教育发展的自身规律和教育现代化的基本要求，以构建政府、学校、社会新型关系为核心，以推进管办评分离为基本要求，以转变政府职能为突破口，建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的格局，更好地调动中央和地方两个积极性，更好地激发每个学校的活力，更好地发挥全社会的作用”（袁贵仁，2014）。具体来说，会议提出的诸如管办评分离、政府职能转型、学校自主办学和社会广泛参与等要求，集中表达了这样一种取向，即政府之外的力量被更多地强调，主张政府、学校和社会以新方式互动，进而应对和解决日益增长的教育及其相关议题或问题的复杂性与多样性。换句话说，教育治理不仅强调垂直维度上政府权力的“收”与“放”的问题，而且关注水平维度不同组织或主体是否参与以及在何种程度上参与的问题。在此意义上，教育治理就是要考察政府能够为社会的参与提供多大的空间，以及能够在何种程度上赋权给学校，进而形成政府、学校和社会新的生态关系。

这种建构方式也表明，有效的国家建构是推进教育治理体系和治理能力现代化的重要方式。所谓国家建构，本质上是国家强化其自身能力的过程，国家不断地调整和优化国家机器，以有效适应现代经济和社会生活，实现国家目标，并使自身得以存续和发展（储建国，2008）。也就是说，在正常情况下，国家会根据自身经济社会发展情况，主动地健全国家职能，完善治理能力，进而提升国家治理能力。如有论者所说的，国家治理是国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内对社会公共事务的合作管理，具体到我国，就是党基于中国特色社会主义的道路、理论、制度，领导人民科学、民主、依法和有效地治国理政（何增科，2014；王浦劬，2014）。因此，国家不仅在治理体系现代化中需要发挥主导作用，还确认了治理的价值结构问题（陈进华，2019）。教育治理要遵循国家逻辑，实际上就是国家治理在教育中的反映，强调教育治理要立足国家教育事业发展的全局与大局，以政府机构为主体，突出国家主体、政治引领和制度主导（郝德永，2020）。

具体来说，教育治理建构的“国家”逻辑，有以下几个明显特征。首先，凸显国家的中心地位。教育决策者从最初就创设了以政府、学校和社会新型关系建构为核心的教育治理结构，强调政府是治理体系中的最重要主体，学校和社会是多元治理结构的协同主体和参与主体。这一结构实际上承认权力才是秩序建设的核心力量，国家是唯一合法权力的拥有者，“强调国家在社会秩序建构中的主体性、自主性，也强调国家自我革新的必要性、重要性，旨在通过国家建设加强国家对社会的控制和整合作用，从而确定社会秩序”（刘辉，2012）。因此，教育治理就是国家自身教育职能的革新和重塑，国家在教育治理体系中处于中心地位，承担凝聚教育共识，引导学校、社会以及其他利益群体间关系与发展方向的职责。其次，聚焦国家的制度支撑。教育治理体系是一个非常复杂的系统，需要教育治理主体的主观能动性，也需要各主体之间的互动和协作，而支撑这些行动的是国家制度。“教育治理过程中的分权与赋能，是激发教育利益相关者参与教育的积极性与创造性的必然趋势。但是，由于教育利益关系的纷繁复杂，建立与完善教育制度体系，寻求规制与赋能之间的合适张力，是防止教育失序、持续激发各方教育活力的重要保障”（范国睿，2018）。因此，教育治理也是一个以制度完善为中心的系统，通过构建符合中国国情的、开放的、高效运转的教育制度体系，提高教育治理体系的现代化水平。最后，主张治理的中国特色。教育治理在本质上是中国教育治理实践的反映，意味着国家对教育现状和未来发展有了新的认识，特别是对政府、学校和社会新型关系有了新的洞见与把握。如有论者所说的，教育治理的理论是新时代背景下产生的具有中国特色的教育政治学，是中国历代人民创造的教育治理文明的延续、改进与超越，其实践是扎根中国大地、获得中国实践解释力和不断丰富中国经验内涵的过程（孙杰远，2020）。因此，教育治理应该着眼中国政治与教育的特殊语境，以全面贯彻党和国家的教育目的与方针为根本任务，通过确立政府主导地位，同时充分发挥市场、社会组织等主体的作用，形成中国特色社会主义教育治理体系。

在当代中国，强大的国家力量和文化传统使得我国内生地形成了一套独特的国家建构经验，并伴随着经济社会的发展，塑造出一套强大的国家治理体系。中华人民共和国成立后，出于巩固政权和提高管理效能的需要，国家因袭苏联政治模式，建立了高度集中的计划经济体制和高度集权的管理机制，国家权力可以深入到社会每个阶层，全面支配并包揽了经济、社会、生活等各个领域的事务，进而实现了对社会的全面领导与控制。改革开放后，在全面回顾和深刻反思中华人民共和国成立以来治国理政经验与教训的基础上，国家开始对内改革和对外开放，广泛吸收现代人类文明成果，提高国家建构的能力。其中，最为突出的是政府职能转型和权力运行逐步规范化，公民权利保护不断制度化和法治化，国家治理的主体、取向、方式以及结构等开始转型，重塑着社会、市场与政府间的关系（夏志强，2020）。中华人民共和国成立七十余年来，特别是改革开放四十余年来，国家始终立足中国教育发展实际，改革不适应教育发展的旧制度，构建适应新环境、新阶段和新时代的新制度，形成了具有中国特色的社会主义教育的根本制度、基本制度、重要制度，并体现出具有先进性、创造性和生命力的制度优势；着眼教育现代化2035，中国特色社会主义教育制度会更加成熟更加完善，基本实现教育治理体系和治理能力现代化（高书国，2020）。这个过程，也是国家教育职能健全、教育治理能力和教育改革能力提升的过程。

（二）教育治理建构的“社会”逻辑

如前所述，对于“治理”这样一个多少带有后现代意义的理论来说，它本身就带有“去国家化”或“国家回退”的色彩，并以去中心化、去确定性、去结构化等为旨趣（王诗宗，2009，第23—25 页）。斯托克、罗茨（Rhoads，R.）、戈丹（Gaudin，J-P.）等人对此都有所提及，而罗西瑙（Rosenau，J.N.）所设想的“没有政府的治理”，便是这一立场的典型口号（罗西瑙，2001，第4—8 页）。科尔巴奇（Colebatch，H.K.）更是直言，“治理”是一个非常有吸引力的术语，它指代了事物的一种新的状态，即政府从提供秩序到进行沟通，它的任务不再是决策和执行，而是把其他一系列参与者编织在一起，这也意味着水平维度的参与越来越具有合理性（科尔巴奇，2005，第103—104 页）。这就使得治理不可避免会与国家建构产生相互冲突，一方面强调政府简政放权，另一方面又强调国家的力量和政府的能力，权力集中难免会挤压多元主体参与的空间。同样，如果政府对社会领域或社会组织的治理能力质疑，那么就没有理由期望政府会下放权力给它们。虽然杰索普（Jessop，B.）在后来提出，可通过国家发挥“元治理”的功能来规避治理失败的风险，但这依然带来了理解上新的困惑。譬如，国家的“元治理”角色究竟在治理之内还是治理之外？如何确保国家能够对作为“未被赋予正式的权力”的主体和作为“具有显而易见地位”的主体做出合理的区分？成为 “元治理”主体后的国家就不具有原先的局限性吗？不过，治理的理论意图，比如它所主张的“治理需要权威，但这个权威并非一定是政府机关”“通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理”等，也给政府、社会和教育改革提供了新的视界。

以“治理”的一般理论为参照对我国传统的教育管理进行反思，进而建构教育治理的新观念、结构和能力，这是教育治理“社会建构”的基本路径。这里呈现几种代表性的观点，譬如，有论者认为，教育治理是指政府、社会组织、市场、公民个人等主体，通过参与、对话、谈判、协商等集体选择行动，共同参与教育公共事务管理，共同生产或提供教育公共产品与公共服务，并共同承担相应责任（姜美玲，2009）。也有论者认为，教育治理是指国家机关、社会组织、利益群体和公民个体，通过一定的制度安排进行合作互动，共同管理教育公共事务的过程，其典型特征是多元主体参与的共同治理（褚宏启，2014）。有论者认为，教育治理是以政府为主导、市场有效介入以及社会深度参与，全面贯彻党和国家的教育目的与方针为根本任务，促进中国特色社会主义教育体系合理建构的活动与过程（苏君阳，2021）。从以上几个概念中可以看出，相对于教育管理，教育治理意味着国家与教育之间关系的调整，调整的目的在于克服传统教育管理的弊端，以更好地管理教育公共事务。在这个过程中，国家之外的教育主体的力量被更多地强调，那些在以往看起来与教育并没有直接利益关系的主体，诸如市场、社会组织、公民个体等，与政府一道构成教育治理的新组合。同时，政府在教育治理中的刚性权力被柔性的且有节制的权力所代替，共同的价值、目标和规则成为教育治理的重要构成；教育治理的权威形式也发生变化，它可以是政府机构，也可以是具有专业权威的公共机构或私人机构，共同形成自主自治的网络体系。此外，教育治理的运行机制是各治理主体之间的资源依赖，互动和协作是其基本方式；教育管理的运行机制则主要是政府对于权威的垄断，发号施令、指定和执行政策是其基本方式。

具体来说，教育治理建构的“社会”逻辑，有以下几个明显特征。首先，治理主体的有限理性。教育治理是复杂的教育实践，尤其是在教育改革不断走向开放的背景下，会分化出多元而复杂的教育利益。面对教育公共利益，任何单一的治理主体都不可能做出绝对理性的选择，因而只有有限的理性，换言之，它们都会“计算”自己能否在教育改革中获得相应利益。但治理主体的有限理性和利益获得并不意味着它们会因利益冲突而导致分裂，而是带有反思的立场，通过约束自身不合理要求使相互冲突的或不同的教育利益得以调和，并且采取联合一致的教育行动。如拉腊（Larat，F.）所强调的：“治理的核心在于，公民不尽相同的喜好通过治理所涉及的内容和手段体现到政治选择和政治措施当中，社会内部的各种利益因此转化为统一的行动，获得社会成员的同意和认同。”（卡蓝默，2005，第7 页）其次，教育行动的网络化。教育治理主体的有限理性，必然要求它们彼此之间形成权力依赖或资源依赖，因为单一主体或个人缺乏可以独自解决教育改革中所有问题的充分知识或资源，即便政府也是如此。并且，由于各主体的权力和资源有限，它们只有基于共同的价值或目标，通过共同参与和相互依赖，才能够解决教育公共问题。如斯托克所说的，治理的行动必须依靠组织的集体行动，“为求达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各个参与者的资源，而且也取决于游戏的规则以及进行交换的环境”（斯托克，2019）。因此，治理主体会倾向于选择建立长期的协作关系，并寻求最有利于维护自身教育利益的行动策略。最后，教育权责的一致性。教育治理在建构新的教育秩序的过程中，需要明确教育治理行动者的权责关系。具体来说，就是要聚焦每一个教育治理主体的权利和责任，凸显教育治理的主体价值和公共属性。教育治理否认政府对于权力和权威的垄断，但是承认政府权力和权威的价值；强调教育治理主体都有参与教育的权利，同时辅之以相应的责任；尊重各治理主体的自主性，且公共权力的行使应该致力于教育的公共性；以政府、学校、社会等为基点形成教育治理的体系，并立足于以共享的教育公共权力为纽带形成教育治理的行动网络。

当然，这一建构方式在不同发展阶段，其聚焦的问题与重心也有不同。以治理作为一种“国家话语”的提出为分界点，在此之前，教育治理主要指向教育的公共性，它更多地被视为一种突破传统教育管理的价值理念，诸如治理的多主体、权力的多中心、结构的扁平化和网络化等观点，凸显的是作为一种新型民主形态的教育治理的描绘。在此之后，教育治理的工具理性被更多地强调，面对教育管理中政府与学校的关系问题以及社会参与不足的问题，教育治理尝试将其价值系统转化为治理行动和制度安排，以规范性的制度体系建设，使教育治理的理念转化为治理实践。随着我国进入新时代，教育治理开始依托和适应中国特色的教育发展道路，并力求在其中探索出一种独特的教育治理生态，形成教育治理的本土实践。因此，教育治理的理想形态虽不确定，但它的概念或者它所内含的理论意图是清晰的，即试图转变政府教育职能，通过政府、学校和社会“新的组合”来优化和发展教育治理体系，提高治理能力，进而在更大程度上实现教育公共利益。

由上可以看出，教育治理的这两种建构方式并非完全对立，他们都主张重构教育主体之间的关系，形成教育治理的新秩序。区别在于，前者是基于教育的国家属性，主张凸显国家或政府在教育治理中的主体地位与主导作用；而后者则是从治理的理念出发，把政府“元治理”视为教育治理的一种具体特征，强调要发挥政府在教育治理中的统筹和调控作用，平衡各种利益诉求，最大限度地维护教育公共利益最大化。之所以会有这样两种认识，主要原因在于它们各自捕捉到了不同的教育和治理的关系模式：前者强调“国家”是教育治理的根本遵循，不能降低国家或政府的重要性，而应该重新设计、建构教育治理体系；后者预期并力证政府会进行“自我革命”，通过赋权学校和社会，进而形成一种多元共治的教育格局。

三、新时代教育治理的“教育”逻辑

治理与教育之间的不同关联方式，构成了教育治理不同的建构思路，因而也表现出不同的治理样态。基于以上分析，我们发现，无论是基于“国家”的逻辑还是“社会”的逻辑，教育治理的建构都表达出弱化政府权威或中心地位，突出多元主体参与和协商、自主自治、网络化结构等理论意图。这是人们对教育治理最朴素的认识，也反映出人们对当代教育改革所面临困境的反思。当然，这确实也捕捉到了教育治理最显著的特征。不过，这些特征主要是基于“治理”的理由凝练的，不仅如此，构成这些特征的理由也是“治理”赋予的，譬如政府失灵、市场失灵，又如自组织理论、授权理论等。说到底，之所以教育治理代替教育管理，完全是出于国家治理改革的需要，或者说，是因为单单依靠政府或者学校没有办法完全解决好当代教育所面临的诸多问题，因而需要发挥多主体的力量和优势，合力推进建设教育改革和发展的新生态。假如真是这样的话，那是不是意味着如果政府或者学校在未来完全能够解决当下及未来教育发展中遇到的所有问题，就不需要多元治理主体的参与，进而不需要建立协商、合作、自主自治以及教育民主的诉求？

显然，我们需要一个更为正当的理由。这个理由不仅关涉多元治理主体行动的充分性问题，而且涉及教育治理证成性的问题。也就是说，即便有朝一日政府或者学校凭借自身力量完全有能力解决教育遇到的所有问题，教育治理主体也依然有了解和参与教育的正当理由。因为，教育是他们的利益，这不仅是教育治理主体实现自身利益的重要途径，也是他们公共生活的组成部分，而教育治理则是维护和保障这种利益的载体。康诺利（Connolly，W.E.）提出，“利益”的概念是同权利、义务、责任、合理性等概念连在一起的，而这些概念又把现代的“自我”界定为公民。“个人和公民是利益的主要承担者，说一个人有一种利益，实际上就为实现这种利益提供了足够的理由，所以对人们表示尊重的方式之一，就是认真地对待他们的利益，把他们的利益看作是值得支持的，因为他们的福利是天生的权利”（米勒，2011，第273—274 页）。也就是说，利益不仅“引导人们做出什么对自我是最佳的评价”，而且蕴含着对个体或群体“善”的东西。在此意义上，主张某个事项是自己的利益，实际上隐含着对他人尊重、支持甚至保障这项利益的要求（程亮，2018）。更进一步，每一个特定的利益概念必须有一个能赋予它特征的更大框架，如果没有一个这样的理论框架，就不可能赋予利益更充分的特征，就像如果没有教育治理这一理论框架，人们就不会关注到自己在教育中有着特殊利益一样。

正因为利益包含了个体的需要、愿望或欲求，因此，它与社会之间就会形成潜在的冲突。譬如，某些“特殊利益”就会威胁公众的利益或普遍的善。在康诺利看来，主张把个人利益放在首位的社会，损害了使它们自己长存的前提，它包含了一种自我摧毁的辩证法，人们会把道德追求看作是一种天真或乌托邦，而不是去追求公民美德。因此，个体或群体需要对一种共同善的概念给予更大的注意，即“强调我们共同享有的东西，我们对将来的义务以及自我认同和自我认同的生活方式之间的联系”（米勒，2011，第275—276 页）。诉诸“利益”的概念，我们不仅可以为教育治理主体的参与进行充分的辩护，而且能够为教育治理的建构提供更为合宜的证成。换言之，当我们说教育治理主体在教育上拥有权利，实际上是说教育是他们的重要利益，不仅国家和社会要对他们的利益予以认可、尊重和保护，教育治理的建构本身更应该立足于“教育”的逻辑。

（一）基于“教育”逻辑的教育治理体系

1.教育治理的主体结构与关系

显然，无论是基于何种逻辑的教育治理，其基本结构和框架都无法超越教育治理的一般框架，即“政府–学校–社会”的新型关系。具体而言，就是政府宏观管理、学校自主管理、社会广泛参与，建立由政府、学校、社会、市场等多元参与、共同治理的复合模式。在此过程中，无论是校长、教师、家庭、专家、社区、社会组织抑或是其他主体的参与，都是这个一般框架的重要内容和构成。本文强调要建立的基于“教育”逻辑的教育治理体系，与其说是建立一种新的结构，毋宁说是型塑教育治理不同主体之间互动和运行的一种新的机制。也就是说，对于教育治理最初的解读和建构要么基于国家逻辑，要么遵循社会逻辑，而它们在本质上都关涉权力的调整或重构。基于这样的逻辑，教育治理自然就是通过教育权力的调整，让更多与教育相关的利益主体都能参与到教育中，进而更好地实现教育公共利益。这就解释了为什么最初呼声最高的就是让政府放权，因为只有政府放权了，学校和社会才会获得更多的自主空间和行动策略。

基于“教育”逻辑的教育治理体系则是尝试将教育治理更加往前推进一步，强调教育治理的关注重心应该从“权力”转向“教育”，因为它绝不能止于政府简政放权、学校自主办学和社会广泛参与，而应该以此为前提形成新的机制，让“教育”真正成为全社会共同利益的立场和共同责任的标准，进而使“教育”本身的公共价值或公益性成为各部门、各组织深化合作和联合行动的契合点。比如，我们常常认为现代教育是一种国家事权，政府通过公共财政和税收为教育提供基本的保障，因此政府必然成为教育的不二主体。但是当我们说国家在教育上拥有权力，实际上是在说教育是国家的重要利益，国家要求建立怎样的教育以及以怎样的方式发展教育，这是国家的利益；同样的，其他教育治理主体在教育上也有重要利益，而且要求国家、社会或他人对这些利益要予以认可、尊重和保护。否则，这些治理主体凭什么会自愿成为“教育”治理主体又能够共同致力于“教育”公共利益最大化呢？假如“教育”不是他们的重要利益而又有一种外在的所谓权力或规则要求他们必须作为教育治理主体参与教育改革，那又怎样保证会形成教育合力呢？当下的家校社合作中出现的种种问题，不正是这种情况的真实写照吗？因此，首先要在不同教育治理主体中达成底线共识，强化治理行动的育人价值，并经由专业组织的引领或示范，促进“教育”的价值内涵延伸至更广泛的社会公共领域。其次，要在传统“政府–学校–社会”框架基础上，梳理和确立各要素在教育治理中所应观照的教育利益和应当依循的教育标准，实现以“教育”的方式参与治理，而不只依靠行政、市场或社会的方式。最后，要梳理和辨析教育治理建构的不同取向，譬如基于“价值”的取向及其政治的理由、基于“利益”的取向及其权利的理由、基于“专业”的取向及其权威的理由等，进而澄清其正当性来源，为不同教育治理主体的行动提供正当的理由。

2.教育治理的结构特质

如前所述，教育治理结构主要是指建构“政府–学校–社会”的新型关系，这一治理结构改革涉及三个层面：政府层面主要是深化放管服改革，推动政府教育职能深刻转变；学校层面主要是在政府的委托下，进一步提升自主办学意识，提高自主办学能力，不断完善现代学校制度建设，坚持依法办学；社会层面则是进一步营造相对宽松的社会环境，鼓励、支持和引导以社会组织为代表的社会力量参与办学，参与教育管理、教育督导、检查、评估等，提供更精准、更加多元的教育服务（范国睿等，2021，第23—26 页）。这是教育治理结构稳定性的一面。在实践中，教育治理的运行不能只靠上述三个要素各自层面的改革，而是要彼此互动和协同，这就要不断加强政府管理职能的科学化和民主化建设，构建新型的政社关系和政校关系。其中，政校关系涉及政府如何简政放权，赋予学校何种自主发展权以及学校如何自主发展的问题；政社关系则重在如何通过制度创新，探索在开放的市场经济和利益多元的社会环境中进行有效的协同和合作，建立由政府、市场、教育实施者和参与者共同治理的复合模式。这是教育治理结构动态性的一面。这意味着，在教育治理过程中，不同教育治理主体及其治理能力需要排列组合，尤其在治理的具体行动中，需要对不同数量、层次和维度的治理主体进行有机的组合，形成灵活性、多样化、动态化的教育治理共同体，共同就特定的教育问题进行独特的实践。

因此，教育治理应该彰显包容性和契约性的特质。正如《一起重新构想我们的未来：为教育打造新的社会契约》所提出的：“教育在我们的社会更新与转型中发挥基础性的作用。它能调动知识，帮助我们在一个不断变化、难以预料的世界里找到正确的方向。教育的力量就在于它能把我们与世界及彼此联系起来，让我们超越自己的居住空间，接触到新的可能。”（联合国教科文组织，2022，第11 页）教育治理为这些新的可能提供了支撑，它所倡导的治理主体之间的多元参与、民主协商、协同发展等，就体现了教育对全社会的承诺：“每个人都能参与有关教育的公开讨论。正是这种对参与的强调，巩固了教育作为共同利益—一种人们共同选择、共同实现的公共福祉—的地位。”（联合国教科文组织，2022，第13 页）因此，教育治理是一种集体行动，就是要肯定个人和群体的尊严与能力，因此倡导通过教育把人们与世界及彼此联系起来，确立共同的目标，培养人们集体行动的能力，增强共同性。教育治理又是一种公共性实践，在制定政策和做出决策的过程中要整合不同的声音和观点，应该让更多人拥有发言权，“教师、青年组织、社区团体、信托基金、非政府组织、企业、专业协会、慈善家、宗教机构和社会组织的参与，可以加强教育的均衡性，提高教育质量，使教育对学生更适宜。非国家行为体在维护非歧视、机会平等和社会正义原则，保障人们享有受教育权方面，发挥着重要作用”（联合国教科文组织，2022，第14 页）。在此意义上，教育治理必须具有包容性和参与性，要把握教育作为公共社会事业和共同利益的根本，唯有如此，教育才能为国家现代化提供基础性、战略性支撑，才能建设教育公正且可持续的未来。

（二）基于“教育”逻辑的教育治理建构

1.“教育”作为治理的共同利益

当代教育治理担负着许多使命和责任，它不仅要回应社会公众所关心或遭遇的教育问题，而且要能够有效地解决这些问题。更重要的是，它不应该是政治或经济的附属品，而是要真正走向社会中心，成为全社会的共同利益。正如洛卡特利（Locatelli，R.）所说：“我们有必要优化具有变革性和可替代性的治理体系，使教育成为人类及其众多共同体都投身其中且共同努力实现的事业，而不只是促进个人进步的经济工具。”（Locatelli，2019，p.112）回溯当代中国教育发展的历史就可以知道，在政治、经济、社会革命和改革的历程中，教育大多时候扮演着“附属”或者“工具”的角色，始终是实现其他目标的一种手段，更甚者，它只是少数利益相关者可欲的对象。而以教育为目的或者基于教育的治理，“无论是在教育成效还是福利方面，都意味着它是一种集体共享的努力，学生以及所有的行动者都对特定共同体的教育计划负有直接责任”（Locatelli，2019，p.143）。事实上，把教育视为一种集体共享的努力，就包含着治理的取向或者立场，这里的参与者并不只关注其公共的或私人的角色，而是包含其参与的目标和方法，他们在获得参与权利的同时，也要承担相应的责任并做出可能的贡献。无论如何，这些都将使教育进一步成为政府、学校、教师或教育工作者、学生、家庭、私营部门以及研究机构的共同立场和共同利益。

教育作为一项共同利益，“昭示了民主参与进程的发展，这可能得益于对所有人的赋权，使得他们能够以一种融合的和人本主义的方式对教育负责”（Locatelli，2019，p.144）。共同利益不受所有权的影响，代表着凝聚整个共同体的规范，提倡在维护教育的非排他性的基础上，通过赋权和提升合作共享的能力，矫正不恰当的竞争关系，使公共教育机构和制度以更具包容性和平等的方式运作。“共同”的观念反对将教育治理实践建立在某一单独的领域中，无论是私人领域还是公共领域，而是强调所有教育治理主体都平等地分担义务并承担责任。用扬（Young，I.M）的话说，这是一种前瞻性的责任，含有一种“社会联结”功能，即所有道德主体（无论是个人还是机构）都有责任消除因不平等或明显的差异而产生的不公正现象（Young，2006，pp.102−130）。同时，教育善物（goods）是不应被指定或被占有的公共资源，其公共品质也不是预先存在的，而是动态建构的，是由社会各组成部分相互作用的结果；它对社会共同生活的创造和延续至关重要，所以不能简单地归结为经济资源或生产要素。

教育作为一项共同利益，也是对当前教育治理中功利主义模式的反思和批判。教育治理反对将教育视为实现某种外在目标的工具或者手段，更反对把教育视为个体或社会的一种经济投资。在治理实践中，某些个体或群体根据自身利益独立而理性的行动，可能会违背整个社会的最大利益，进而导致“公地悲剧”（The Tragedy of the Commons）的发生。在这种情况下，避免争抢、消耗或挤压有限的公共教育资源的治理过程就尤为重要。重申教育的这一立场和属性，正是为了消解在教育治理中因个体化的理性算计而可能导致的资源退化问题，而这原本应该由社会成员共享并且共同负责。特别是在人工智能、大数据、云计算以及可能到来的元宇宙空间，教育的责任也从制度化的学校机构延伸至更大范围的社会机构与更多主体，这就更需要在高度统一的传统管理中引入具有挑战性的要素，并重新审议现有的社会均衡，以便重新激发创新和思考教育福祉及其保障制度的能力。

2.“教育”作为治理的行动标准

杜威（Dewey，J.）在分析民主社会学校的环境时指出，现代社会是由许多“社会”松散地联系起来的，所有这些社会共同体都有形成群体成员的主动倾向的潜能，都希望最大限度地实现其成员对共同体生活的认同。“一个派系、一个俱乐部、一个团伙、一个教唆犯的盗窃集团、一个监狱里的犯人，都为那些加入他们群体或共同活动的人提供教育的环境，正像一个教会、一个工会、一个商业团体或一个政党一样。它们每一个都是一种联合的或共同生活的模式，正如一个家庭、一个城镇或一个国家一样。”（杜威，2010，第26—27 页）但这些共同体都可能在不同程度上局限于自身的狭隘的利益，如何超越这种狭隘的利益而寻求更大的共同体利益，就必然成为一个紧迫的问题。事实上，这种情况在教育治理中同样存在，多元教育治理主体在教育实践中会承担不同类型的责任，无论从事实还是理想来看，他们在价值、经验和行动逻辑上都存在一定的距离，边界也非常模糊，他们可能并非天然地关心教育公共事务，教育也并非与这些主体有着天然的联系。当教育治理倡导将与教育有关的多元主体纳入进去的时候，这种彼此隔离的，或者某个个体或群体的利益不为其他个体或群体认可和接受的问题，就会凸显出来。

因而，这就要求教育治理确立一种“教育”的逻辑和规范，把“教育”作为“治理”的基本依据、目的以及实践方式。面对多样化的教育治理主体，如果要形成有助于促进治理主体参与教育的意识和能力，就必须借助教育这一机制，让各治理主体对教育的目的或公共利益形成共同的认识和了解，并基于这种了解和关切来指导和调整各自的行动。同时，各教育治理主体之间要相互作用和相互沟通，促进教育经验的不断调整和扩展。教育治理所强调的这些不同主体的共同行动，是教育共同利益本身所固有的，内在于并且有助于实现共同利益，而不只是工具性的存在（联合国教科文组织，2017，第70 页）。所有在教育治理中享有重大利益的行动者，都要参与教育服务的生产过程，并且应当在超越公私对立的基础上，通过制度安排、共享治理的方法来阐明和实现。

具体来说，教育治理主体的行动至少要符合以下三个“教育”标准。一、在目的上应该符合发展性的标准。即参与的出发点和落脚点都应体现儿童立场，要以促进儿童身心的健全和人格的完善为根本立场。二、在内容上应该合乎价值性的标准。即参与的事务、活动或开展的项目合乎公共价值和育人价值，具体分为两个方面：一是使参与过程所涉及的教育制度或机制，产生适应新的社会发展趋势的潜能；二是相应地促进受教育者掌握理解社会文化变迁的能力，并进一步提升受教育者在理智层面反思以及推进社会变革的可能性。三、在过程上应凸显道德性和专业性的标准。即参与的方式可以在道德上被广泛接受，符合教育理论工作者、实践工作者以及政策制定部门、社会公众等不同角色所公认的参与伦理，最终实现教育公共利益的最大化。尽管这只是一些原则性的程序架构，但它们都有助于支撑教育决策的判断、调整以及持续讨论的展开，并且延伸至社会的不同群体，甚至使理性讨论本身成为一种独特的道德责任。

3.“教育”作为治理的联结方式

教育治理是多元主体参与的共同治理，民主化是其精髓。在教育治理中，各治理主体的教育利益诉求能得到充分表达，教育决策、教育政策与教育立法得到充分讨论与论证，并从政治生态上消除了人治显性或者隐性存在的可能性（褚宏启，2014）。教育治理中的民主方式，一定程度上也呼应了杜威所说的民主社会的生活方式，在这种社会中，“各种利益相互渗透，并特别注意进步或重新调整，这就使民主社会比其他各种社会更加关心审慎的和有系统的教育”（杜威，2010，第97 页）。如果要将这种民主的观念变成现实，就需要一种联合生活，“人们参与一种有共同利益的事，每个人必须使自己的行动参照别人的行动，必须考虑别人的行动，使自己的行动有意义和有方向”（杜威，2010，第97 页）。

教育治理作为不同教育利益主体联合的一种形式，无疑需要成为真正民主生活的一种形式。这种民主生活可以通过教育这一“纽带”，使分散各处的利益主体“团结”起来，凝聚成一个较大规模的教育治理共同体。杜威在其《公众及其问题》中已经表明，除非各地的共同体生活能够被重建，否则公众无法充分地解决他们面临的最紧迫的问题：找到和识别自己。他进而认为：“如果它能够被重建，那么它将以完满的多样的和自由的形式出现，享有以前带有边界的联合体所无法知晓的意义和善物。因为它将是充满活力的、可变通的以及稳定的，能够对它所卷入的复杂多变的世界范围的场景做出机敏的回应。”（Dewey，1927，p.216）在这样一种共同体中，不同利益主体不会是相互排斥、隔绝或孤立的，公众周围的各类组织也不再是机械的和外部的存在，而是在组织间保持流动性的情况下，使原本遥远的、间接的相互作用和相互依赖的联合行动变得可能，而且更易实现。不仅如此，有关教育的任何公共讨论都需要落实为一些共同的行动，即为了达成“教育”这项共同利益，探索参与治理的新制度或新模式。

寻求教育治理的共同体生活，也需要明确一些实现要件。首先，“教育”本身要成为各治理主体深化合作或联合行动的契合点。教育中有关个体取向和社会取向、个人主义和集体主义的论争延续至今，超越公私对立、群己二元的思维方式已成趋势，而这项论争的价值不仅体现在观念的突破与融合，而且意味着将视角转换至不同社会所共同面临的处境和议题、共享的实质利益。其次，社会或共同体本身成为理想的教育机构，进而扩展为理想的教育治理环境。在杜威看来，人们住地相近并不成为一个共同体，为一个共同目的工作的个体也不构成一个共同体，一部为着一个共同的结果而最大限度相互合作运转的机器也不一定是一个共同体，但是，“如果他们都认识到共同的目的，大家关心这个目的，并且考虑这个目的，调节他们的特殊活动，那么，他们就形成一个共同体”（杜威，2010，第10 页）。更进一步，如果共同体的行动被参与其中的所有个体看作是善的，“同时善的实现达到了某种程度以至激发出一个积极的意愿和努力去维系这一联合行动的存在，就是因为这一联合行动是被所有人分享的善。到这个程度时，一个共同体就出现了”（杜威，2015，第153 页）。在一定程度上，教育治理的理想形态就是如杜威所提出的，把大社会变成“伟大共同体”（great community）。推进教育治理现代化，最终的目标可能也就在于使教育治理主体都能平等地参与一种教育的共同体生活，并在相互沟通和相互开放的基础上，寻求教育的共同善（common good）。

总之，立足中国社会的总体性特征，并着眼新时代教育改革的新形势，教育治理的建构都要在合理确定国家定位和国家角色，合理划分政府、学校和社会边界的前提下，促进其在动态平衡中良性互动。特别是要突出“教育”的逻辑，以教育为根本立场，让多元教育治理主体更充分地参与和表达各自的利益诉求，最大程度地整合教育的“共同善”，进而更高质量地实现教育治理的目标。

（杜明峰工作邮箱：dmf0213@163.com）