宅基地征收向宅基地收回的“逃逸”及其规制

宋志红

内容摘要：实践中存在宅基地征收向村集体强制收回宅基地使用权逃逸的现象，并呈现为两种路径：一是向村集体基于乡村公益的宅基地收回逃逸，二是向基于村民自治的宅基地收回“逃逸”。此类“逃逸”行为规避了征收法的适用，侵害了农民权益。法律对宅基地使用权强制收回事由、程序、补偿和救济措施规定存在缺漏，人民法院对村民自治决议司法审查较为困难，形成了宅基地征收和宅基地收回之间的制度落差。应当从收回事由、程序、补偿等方面严格规制村集体的宅基地强制收回权，并通过明确村民自治的权限范围和相应的司法审查机制预防强制收回行为借村民自治之名遁入法治真空。建议对村民委员会组织法（修订草案）、农村集体经济组织法（草案）、农村宅基地管理暂行办法（草案）等予以完善。

关键词：宅基地使用权 村民自治 集体决议 宅基地收回 农村集体经济组织法 土地征收

中图分类号：DF521 文献标识码：A 文章编号：1674-4039-（2024）01-0146-157

我国宪法、民法典和土地管理法规定了集体土地征收制度。其中，土地管理法第48条第4款对征收农村村民住宅的补偿作出了规定，在征收农村村民住宅时，对应的宅基地也一并被征收，农村村民会同时丧失宅基地使用权（连同附着于宅基地上的房屋所有权），此行为本文称之为“宅基地征收”。鉴于宅基地上权利的丰富性，宅基地征收蕴含着公权力针对两个权利主体之三个权利的强制剥夺行为：一是对农民宅基地使用权和房屋所有权的强制剥夺，二是对农民集体宅基地所有权的强制剥夺，其实施主体均为地方政府。此外，土地管理法第66条规定了农村集体经济组织可以收回土地使用权的情形，其中第1款第1项规定的是农村集体经济组织因为“乡（镇）村公共设施和公益事业建设需要使用土地”而收回土地使用权，此条亦适用于作为建设用地的宅基地，同样会导致农村村民丧失其宅基地使用权（连同附着于宅基地上的房屋所有权）的法律后果，此行为本文称之为“村集体基于乡村公益的宅基地收回”。〔1&〕不仅如此，村民委员会组织法第24条赋予了村民会议讨论决定涉及村民利益相关事项的权力，其中包括“宅基地的使用方案”，实践中一些地方以此为依据，采取村民（代表）会议决议方式强制收回村民的宅基地（一并灭失其上房屋所有权），其行为的合法性和效力亦被大量裁判文书所认可，此行为本文称之为“村集体基于村民自治的宅基地收回”。

这三种行为虽然同样导致农民丧失宅基地使用权（以及其上房屋所有权）的法律后果，但法律性质和法律依据不同，适用范围、实施主体、实施程序、救济途径等均存在差别。总体而言，法律对宅基地征收权的行使有严格的法定性要求，对宅基地收回权的行使则缺乏规制，操作弹性空间大。调研发现，实践中一定程度上存在宅基地征收向宅基地收回“逃逸”的现象，这既损害了法律适用的统一性和严肃性，也给农民的权利维护和救济带来困境。鉴于此，本文对宅基地征收向宅基地收回“逃逸”的现象予以分析，梳理其“逃逸”路径和方式，分析其危害，并提出规制建议。

一、宅基地征收向宅基地收回“逃逸”的典型表现

所谓宅基地征收向宅基地收回的“逃逸”，是指地方政府在组织实施一些建设项目涉及占用农民宅基地时，其本应通过土地征收行为消灭农民的宅基地使用权并移转集体的土地所有权，但出于某些原因，其改为先由村集体强制收回农民的宅基地使用权，使土地成为“净地”并由村集体所掌控，以此為地方政府后续的征收和用地行为提供便利。对宅基地使用权人而言，此种“逃逸”的法律后果，是导致其和政府之间的征收法律关系异化为其和村集体之间的宅基地使用权收回关系。依据村集体行使宅基地强制收回权所援引的法律依据之不同，此种“逃逸”行为有两种典型路径：一是向村集体基于乡村公益的宅基地收回“逃逸”，二是向基于村民自治的宅基地收回“逃逸”。

（一）向村集体基于乡村公益的宅基地收回“逃逸”

向村集体基于乡村公益的宅基地收回“逃逸”，也即对一些本应通过征收方式获取土地的情形，改由农村集体经济组织以土地管理法第66条中的“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设”需要名义强制收回村民的宅基地使用权， 以中山市某镇龙石村民委员会诉陈某明宅基地使用权纠纷案为例。在该案中，某职业学院校区建设需占用龙石村包括陈某明等的宅基地在内的集体土地。龙石村村委会经政府批复同意后作出收回集体土地使用权的决定。后因陈某明未在规定时间内腾空房屋并搬迁，龙石村村委会诉至法院，要求陈某明履行收回决定。陈某明则主张应依据当时的房屋拆迁管理办法执行。法院认为村集体是依据土地管理法第65条第1款第1项的规定〔2%〕行使收回权，收回行为合法，同时否定房屋拆迁法律关系的存在。〔3%〕这样的现象既非龙石村的个案，〔4%〕也不局限于学校教育用地，一些地方的省道建设、〔5%〕县道建设、〔6%〕大规模“宅基地换房”中的新村建设〔7%〕等，均采取了由村集体依据当时的土地管理法第65条第1款第1项收回宅基地的方式获取土地。

这些案件的共同点为：一些建设项目需要使用包含村民宅基地在内的集体土地，村集体履行政府审批手续后以村集体名义作出收回宅基地使用权决定，因部分村民不履行收回决定，村集体诉至法院要求村民履行收回决定、腾空房屋并交回宅基地，法院依据原土地管理法第65条的规定认定属于“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”需要，村集体收回行为合法。在这些案件中，无论是修建职业学校，还是修建省道或县道，抑或为整个镇的宅基地换房项目建设农民安置房，均非真正意义上的乡镇公共设施和公益事业建设，而属于更加宽泛的社会公共利益，农民退出的宅基地在很多情形下也最终会转变为国有土地，〔8"〕但政府并未在一开始就启动征地程序，而是先由村集体以乡村公益需要为名强制收回宅基地使用权并附带消灭村民的房屋所有权。在补偿安置上，也均由村集体出面同农民签订协议并给予安置补偿，但补偿资金和安置房等实际上均来自政府。

（二）向村集体基于村民自治的宅基地收回“逃逸”

向村集体基于村民自治的宅基地收回“逃逸”，是指对于一些本应通过征收方式获取土地的情形，改由村委会或村集体经济组织以村民自治决议的方式强制收回村民的宅基地使用权。这一做法在北京市的宅基地拆除腾退中普遍存在，也被称为“集体土地自主腾退”或“自主协议腾退”，以张某生与北京市海淀区人民政府和前沙涧村村委会之间的系列诉讼案件为例。2010年北京市海淀区人民政府发文就北部地区宅基地腾退安置及补偿工作作出部署，苏家坨镇印发该镇的《宅基地腾退安置及补偿工作实施方案》，前沙涧村制定本村的《宅基地腾退安置及补偿工作实施细则》并经村民代表大会决议通过。该实施细则规定，前沙涧村村委会为宅基地腾退的腾退人，负责腾退安置及补偿工作的实施。在腾退公告的腾退期限内，腾退人与被腾退人达不成安置补偿协议的，由“苏家坨镇腾退安置及补偿工作指挥部”负责调解。不能达成调解协议的，由前沙涧村村民委员会按照村民委员会组织法中的村民自治原则的规定对被腾退人执行强制腾退。随后，前沙涧村村委会实施腾退，发布腾退公告。在腾退期内，腾退人与张某生未能达成安置补偿协议，调解亦无果。于是前沙涧村村委会依据本村通过的实施细则对张某生的房屋院落实施了强制拆除。〔9"〕张某生诉至法院要求确认海淀区政府的强制拆除行为违法，一审、二审和再审法院均以“现有证据难以证明海淀区政府存在组织实施拆除其房屋的被诉行为”为由驳回。〔10"〕张某生又诉至法院要求确认村委会的强拆行为违法，并要求村委会参照执行征收补偿标准对其予以赔偿，一审、二审和再审法院也均以前一诉讼请求不属于民事案件受理范围、后一诉讼请求缺乏事实与法律依据（不存在征地行为）为由驳回。〔11"〕

类似的案例涉及北京市海淀区、朝阳区、丰台区、房山区、大兴区、昌平区等多个区县的多个乡镇和村庄，〔12"〕案件发生的时间跨度则从2003年前后一直延续至今。此种以村民自治决议为由强制收回宅基地使用权的情形在山东省泰安市、〔13"〕上海〔14"〕等地亦有发生。〔15+〕之所以说上述两类行为原本应当属于征收行为，是因为此类收回行为实则是在地方政府全程的“背后”支持下开展的，村集体的收回行为无一例外地得到了地方政府的指导、认可和支持，地方政府不仅对村集体收回宅基地之申请予以审批，更是为村集体收回宅基地予以政策指导、提供补偿资金和安排安置房等，被村集体收回的土地，也并非由村集体自行开发利用，（大部分）最终会通过逐步征收的方式转变为国有土地〔16#〕后予以开发利用。由此可见，村集体只是名义上的收回者，地方政府则是此类收回行为的推动者、安置补偿政策和措施制定指导者、补偿资金和安置房提供者以及最终的土地取得者。

二、宅基地征收向宅基地收回“逃逸”产生的问题

上述“逃逸”行为以村集体宅基地收回行为的表象遮盖了政府征收行为的本质，使得宅基地使用权人同一些地方政府之间的征收法律关系被异化为农村村民和村集体之间的宅基地管理和收回关系，一些地方政府也因此而得以逃避征收法的规制，可以更加便捷且低成本地取得土地，其代价则是农民的权益受损。

（一）农民补偿安置利益受损

农民的宅基地无论是被政府强制征收，还是被村集体强制收回，对农民而言，其最为关心的就是补偿安置，而此类案件之所以出现纠纷并被诉诸法院，主要原因就是农民认为其所得的补偿安置利益同征收相比存在较大差距。也正因为此，在大部分类似案件中，农民一方的核心诉求都体现为主张依据当地的征收补偿标准给予补偿安置。

对于宅基地上房屋征收的补偿，民法典第243条和土地管理法第48条明确了补偿的原则和项目，强调“公平、合理”补偿，尤其是2019年修改土地管理法时特意强调“保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益”，这一规定体现了充分保障农民财产权益特别是宅基地用益物权权利。〔17+〕至于具体的补偿标准，则授权各省、自治区、直辖市制定。尽管各地制定的具体标准的质量参差不齐，但毕竟有法可依。对于宅基地使用权强制收回该如何补偿，则几乎处于法律“真空”之中。对于村集体基于乡村公益的宅基地使用权收回，土地管理法第66条第2款只是规定了“对土地使用权人应给予适当补偿”，不仅没有明确补偿项目、内容和具体标准，相比法律对征收补偿“公平、合理的补偿”之表述，其“适当补偿”的表述也让人有“象征性补偿”之错觉。对于基于村民自治决议的宅基地使用权收回，村民委员会组织法则完全没有提及补偿问题。从实践操作看，宅基地强制收回的补偿安置标准，通常是由村集体在上级政府的指导下通过制定本村的实施方案予以明确，其虽会在一定程度上参照当地征收补偿的做法，但绝大多数情形下其标准均比征收补偿低。

以北京市为例，如果是征收关系，拆迁宅基地上房屋实行货币补偿的，补偿款按照被拆除房屋的重置成新价和宅基地的区位补偿价确定。〔18#〕但如果是村集体的强制收回，则通常是由各区制定指导意见，乡镇制定实施方案，然后各村制定实施细则，这意味着其补偿安置极有可能是一区一策、一镇一策、一村一策。〔19#〕从各村执行的政策看，其补偿思路和计算方法也与前述征地补偿存在差异。不仅如此，由于宅基地和农房的产权存在复杂性，宅基地腾退补偿安置中往往涉及复杂的合法宅基地面积认定、房屋建筑面积认定、安置人口认定等问题，无论是区政府的指导意见还是乡镇政府的实施方案均不可能详尽各种情形，操作中的弹性空间非常大。

（二）实施程序失范，农民参与权得不到保障

法律法规对征收的程序有严格要求，尤其是随着依法行政的深入推进，各地政府的征收程序越来越规范，农民的知情权、参与权等得到了较好的保障。但村集体强制收回宅基地使用權的程序则不然。对于村集体基于乡村公益的宅基地使用权收回，土地管理法第66条只是规定了“农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准”。对于村集体基于村民自治的宅基地使用权收回，村民委员会组织法也只有对村民会议或村民代表会议本身的程序规定。由此可见，法律对于收回的程序和步骤，以及在此过程中农民的知情权、参与权、救济权等，均缺乏明确规定。

一些地方政府出台的指导意见对宅基地腾退工作的程序有粗略的规定。例如，北京市海淀区的宅基地腾退工作大体包括四个环节：一是制定镇级实施方案，并召开镇级人民代表大会讨论通过；二是制定村级实施细则，并由村党员会议和村民代表（或村民）会议审议通过；三是成立村腾退工作民主评议小组并组织实施；四是由镇政府及行政村选派专业人员成立腾退工作监督小组对腾退工作予以监督。〔20$〕但这一程序设计重在规制镇级实施方案的内容和表决程序，以及村级实施细则的表决要求，至于村级实施细则制定过程中农民如何参与、方案实施过程中农民的权利等，则完全没有涉及。

不仅如此，实践中村集体强制收回宅基地使用权的强制执行程序也比征地的强制执行程序简便得多。在前述陈某明案中，采用的是村委会起诉村民要求其执行村集体收回决定的方式，在村委会胜诉的判决生效后，如果村民不执行判决，则会进入司法强制执行程序。在前述宅基地自主腾退中，则是通过集体决议赋予村委会强制腾退权，根本无需司法强制执行。

（三）农民维权和救济困难

与法定程序缺失相伴而生的是农民权利救济的困难。以北京市的宅基地腾退为例，农民无论是对政府有关部门的指导意见存在异议，还是认为村集体的实施细则侵害其合法权益，抑或是在补偿安置中对其权益的认定存在不同意见，甚至是在其房屋和宅基地被强制拆除腾退之后，农民权利救济存在困难。在北大法宝上以当事人“张某生”和关键词“宅基地腾退”为条件进行检索，经筛选后可以得到围绕同一纠纷的12个案例，〔21$〕既有行政诉讼，亦有民事诉讼，而且从这些裁判文书显示的信息看，其经历的纠纷处理程序还不止这12个，除此之外还经历了多个行政申请和行政复议程序。即便如此，其诉求最终也并未得到法院支持。这样的现象并非个案。大量查阅此类案件的裁判文书可发现，农民的诉讼路径和法院的裁判路径大体可以归纳为如下几种情形：

一是农民以村集体的实施细则或者自主腾退决议违法为由申请乡镇政府责令改正，其依据是村民委员会组织法第27条第2款和第3款。如前所述，村集体的实施细则或者腾退决议是依据区、乡两级政府的指导意见制定的，该腾退工作本身也是区、乡工作部署的一部分，再加之难以证明“与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触”，“有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”，因此被驳回。二是农民诉至法院请求撤销区政府或乡镇政府的指导意见，法院则会以该政府指导意见属于不具有强制力的行政指导行为为由驳回。〔22$〕三是农民诉至法院请求确认政府的征收行为或者拆除行为违法。鉴于此类行为中并没有政府的征收决定或者与征收相关的其他行政文书，政府并未直接实施拆除行为，政府亦否认其实施了征收或拆除行为，法院均会以证据不足为由驳回农民的诉求。同时，法院还会认定村委会不是行政机关，案涉强制拆除行为不是行政行为。〔23#〕四是农民诉至法院请求撤销村集体的决议，法院通常会认为村民（代表）会议决议属于村民自治范畴，不属于人民法院受案范围，从而裁定驳回。〔24#〕五是农民提起民事诉讼请求法院确认村委会的强制执行行为违法，并请求损害赔偿。村委会作为民事主体，显然没有强制拆除农民房屋的权力，但如前所述，村集体会通过集体决议赋予村委会强制腾退的权力，村民房屋无法避免被强拆的命运。此时，农民通常会提起民事诉讼并提出两项诉讼请求：一是请求确认村集体的强拆行为违法，二是请求村集体承担侵权责任。对于前者，法院会以不属于民事诉讼受理范围为由驳回。不仅如此，如前所述，鉴于在类似案件中法院认定“村委会不是行政机关”，即便农民提起行政诉讼请求确认村委员强拆行为违法，也是无法得到支持的。对于后者，鉴于房屋已经被拆除，而且农民不同意按照腾退政策予以赔偿，而是主张以征地拆迁补偿安置的方式予以赔偿〔25#〕，法院则会以村集体实施的是宅基地腾退行为而非征收行为为由，认定该诉请缺乏事实与法律依据并驳回。〔26#〕

总之，在征收法律关系中，农民是面向政府，无论是政府的实施行为还是农民的维权行为，都有相对明确的法律依据，政府行为也相对规范。但于村集体强制收回宅基地使用权的情形，农民是面向村集体，村集体的一系列行为存在随意性强的问题。

三、宅基地征收向宅基地收回“逃逸”的法律规制

宅基地征收向宅基地收回“逃逸”的主要诱因，是两者之间的制度落差：法律对政府行使征收权的范围、程序和补偿均有严格限制，而且有司法审查监督；村集体的宅基地收回则不然，不仅适用范围存在很大的弹性空间，收回程序和补偿也缺乏强制性要求。解决的方案，则是对村集体的宅基地强制收回权予以严格规制。〔27#〕

（一）严格限制村集体强制收回宅基地使用权的事由

對农民而言，无论是政府征收还是村集体的强制收回，其承受的法律后果是一样的，其宅基地使用权连同房屋所有权被强制剥夺，只不过其剥夺主体是村集体而非政府。对于此种剥夺，也必须有足够正当的理由和法律的明确授权。

1.严格界定“乡（镇）村公共设施和公益事业”需要

在前述第一种“逃逸”路径中，村集体是依据土地管理法第66条第1款第1项的规定行使强制收回权，收回的法定理由是“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”需要。在当前村庄大量的公共服务仍主要是由集体而非政府提供的情形下，集体承担着大量的村庄公共管理和公共产品供给的职责，在此种情形下，土地管理法赋予了农村集体经济组织在“乡（镇）村公共设施和公益事业”需要时强制收回土地使用权的权力，有利于保障村庄公共设施和公益事业用地需求，优化村庄用地结构和布局，提高村庄土地利用效率等，具有必要性。但不容忽视的是，该强制收回权是以牺牲个别村民的基本财产权利为代价的。于村民而言，其作为村庄共同体的一员，有义务为了促进村庄共同利益的实现而作出必要的牺牲，但此种特别牺牲的正当性基础在于集体共同利益（村庄共同体利益）的存在和实现。于村集体而言，其之所以能成为强制收回的主体，也在于其是集体共同利益的适格代表，而非因为其是土地所有权人。因此，正如公共利益是政府行使征收权的正当性基础，村庄共同利益则是村集体行使宅基地强制收回权的正当性基础。

土地管理法明确了征收中公共利益的内涵和外延，对“乡（镇）村公共设施和公益事业”需要则无详细规定。前述相关案例显示，职业学校建设、修省道或县道、“宅基地换房”的安置房建设等，均被冠以“乡（镇）村公共设施和公益事业需要”的名义。法院对此的论证理由为：“有利于提升周边地区的职业教育水平，对促进当地就业和经济发展也将产生积极的推进作用”〔28，〕“改建公路符合社会公众需求，是方便群众出行，促进经济发展的重要途径”〔29，〕等。

本文认为，这样的认定实则混淆了一般性的社会公共利益和村庄共同利益。征收中的公共利益一般是指国家利益或者社会公共利益，“其受益群体应该是更大范围内的不特定群体”，“其受益群体的廣泛性和不特定性是要远远超越一个村镇的范围的”〔30，〕，亦即征收中的公共利益是主要且直接服务于更大范围内的不特定群体的。而“乡（镇）村公共设施和公益事业需要”应当是主要且直接服务于乡（镇）村范围内的全体村民（居民），其受益范围具有特定性，受益方式具有直接性。前述案例中的职业学院建设用地、省道建设用地、实施“宅基地换房建设示范小城镇”项目等，至多算作一般意义上的社会公共利益，其受益范围远远超过土地被占用的村集体。虽然说一般性的社会公共利益也会在一定程度上促进土地被占用村集体的集体利益，但其具有间接性和附带性，其主要目的并不是服务于土地被占用的村集体成员。此处不仅应当强调主要受益群体的特定范围性（村庄共同体），还应强调受益的直接性，如果将附带性、辐射性的经济发展、促进就业等也纳入“乡（镇）村公共设施和公益事业”的范畴，那么几乎所有在村镇开展的建设项目均可产生上述间接效果，不仅一般的公共利益项目可以，即便是直接服务于少数人利益的商业项目也可能产生此种间接受益效果。〔31，〕这必将导致“乡（镇）村公共设施和公益事业”的限制完全被架空，为政府运作、商业利益甚至个人利益挟持“村庄共同利益”提供便利。

换言之，权力主体与其代表的利益范围应具有匹配性，政府代表社会公共利益，由此衍生的是政府基于公共利益的征收权；集体代表村庄共同利益，由此衍生的是村集体基于乡村共同利益的土地使用权强制收回权。集体共同体利益是集体强制收回土地使用权的正当性基础，对土地管理法第66条中“乡（镇）村公共设施和公益事业”需要的认定，应局限于直接且主要服务于村庄共同体利益，也即全体村民利益，而非宽泛的社会公共利益。有学者认为，对此处公共利益的判断必须由集体组织作为公共设施或者公益事业的建设主体。〔32，〕本文认为，这一界定过于狭窄，参照土地管理法第45条对公共利益的界定，限制为由村集体组织实施即可。故此，结合村庄实际情况，建议参照土地管理法第45条的规定并结合第61条的规定，将“乡（镇）村公共设施和公益事业建设需要”界定为：由村集体组织实施的直接服务于全体集体经济组织成员的村庄公共服务设施和公益事业用地，包括但不限于村庄道路、村委会、卫生所、公共活动广场和停车场、幼儿园、养老院等。另外一个辅助判断维度是其土地供应方式，如果所涉宅基地被强制收回后，其上建设项目在供地之时不会转为国有土地，而是由村集体以拨用方式供应，则可判断其属于“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”需要，反之则否。

2.集体决议不是强制收回宅基地使用权的法定事由

在上述第二种逃逸方式中， 村集体援引的强制收回依据是村民委员会组织法赋予其的自治权限，尤其是第24条赋予村民会议讨论决定宅基地使用方案以及涉及村民利益的其他事项之规定。那么，这条规定是否可以成为村集体通过集体决议方式强制收回宅基地使用权的法律依据呢？

本文认为，村民委员会组织法第24条规定的宅基地使用方案，应是针对向村民分配宅基地和宅基地的日常使用管理，而不包括收回村民已经合法取得的宅基地。从第24条所列举事项看，其也主要指向集体资产和集体收益的分配处置等，而不涉及私人财产权的限制或者剥夺，对此，绝对不可将“宅基地使用方案”扩张解释为强制收回宅基地使用权。事实上，对公民房屋和土地等私人财产权利的剥夺，从来就不属于村民自治的范畴，因为这些不属于公共事务。学界普遍认为，村民自治应当局限于公共事务，而不得剥夺个人权利。“村民自治权的行使范围是一定区域的公共事务”。〔33.〕“村民自治权是针对特定事项而言的，即‘本村的公共事务和公益事业，不在这些事项之内的事情，不得行使自治权”。〔34.〕“属于村民个人的权利，不得以自治权的名义剥夺之”。〔35.〕

宅基地使用权虽设立于集体土地所有权之上，但其一旦被农民合法拥有，便成为农民合法的私人财产，而非集体土地所有权的附庸，这既是宅基地使用权作为独立用益物权的当然之义，也是民法典平等保护原则的必然要求。更何况农民的宅基地使用权上还承载了农民的房屋所有权，对宅基地使用权的强制收回会导致房屋所有权一并被剥夺。这些权利既属于宪法所保护的公民基本权利，也是民法典所保护的重要财产权利，甚至涉及村民的居住权和生存权。对这些权利的强制剥夺，必须有足够正当的理由和明确的法律依据。在无法律明确授权的情形下，村集体无论是以自治组织名义，还是以集体土地所有者的名义，均无权强制收回。而目前法律对村集体强制收回土地使用权的授权规定只有土地管理法第66条。村民委员会组织法第24条虽然赋予了村民会议讨论决定“宅基地的使用方案”之权利，但应仅指分配宅基地等授益性行为以及相关的使用管理，决不能扩张解释至强制收回农民合法取得的宅基地使用权等对个人权利强制剥夺的行为。一个类似的例证是，该条同时赋予村民会议讨论决定“土地承包经营方案”之权利，但该规定同样只能局限于分配承包地等授益性行为及相关的使用管理，而不能扩张解释为包含强制收回土地承包经营权或者调整承包地等剥夺个人权利的行为，对此，农村土地承包法有明确的禁止性规定。〔36.〕事实上，对于宅基地，土地管理法实施条例第36条同样明确禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。

总之，村集体要强制收回宅基地使用权，必须存在土地管理法第66条规定的法定事由，单纯的村民会议决议不是村集体强制收回宅基地使用权的法定事由，其只能成为村集体依据土地管理法第66条行使法定职权的决策程序。集体成员会议亦是如此。在欠缺法定事由的情形下，如果村集体单纯通过村民（代表）会议或农村集体经济组织成员（代表）会议等集体决议方式强制收回村民宅基地使用权，只要该决议不是所有宅基地使用权人均参与了表决且100%同意，〔37.〕则均会涉及强迫农民搬迁退出宅基地问题，均属违法。

这里值得进一步探讨的是村庄更新改造问题， 无论是合村并居还是村庄腾退或者旧村改造等，如果涉及强制收回村民的宅基地使用权，则必须存在法定事由。例如，构成危房危害公共安全等，或者屬于前述“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”需要范畴，或者属于社会公共利益而由国家予以征收，而不能在没有任何法定的实体理由支撑的情形下单纯通过集体多数决形式强制收回不同意改造之农户的宅基地使用权。事实上，“旧村改造中大量的商业房地产开发项目，难以简单界定为乡村公共设施和公益事业”，〔38#〕需要结合拟收回土地的具体情况具体判断。即便是在村庄更新改造项目中，95%以上的村民均同意改造，对于剩下不同意改造的5%的村民，亦不可单纯通过集体决议形式由村集体强制收回，亦须判断这些土地是否构成“乡（镇）村公共设施和公益事业需要”从而必须强制收回。

对此，北京市城市更新条例第28条彰显的理念值得借鉴，依据该条规定，如果城市更新必须对私有房屋进行腾退，物业权利人腾退协议签约比例达到95%以上的，对于剩余达不成协议的部分，如果项目实施涉及法律、行政法规规定的公共利益而确需征收房屋， 政府可以依法对未签约房屋实施征收。这意味着城市更新改造项目范围内即便95%以上的物业权利人同意，对剩余5%的部分也不可通过物业权利人集体决议方式强迫其腾退，而必须判断是否属于公共利益并符合征收条件，符合的才能由政府依法征收。这一规定为少数不同意的物业权利人提供了周全的法律保护。对农村居民房屋亦应遵循同样的法治精神予以同等程度的法律保护，这是城乡居民平等和物权平等保护原则的应有之义。

（二）完善村集体行使强制收回权的法定程序

对于村集体强制收回土地使用权的程序，土地管理法第66条仅规定了“报经原批准用地的人民政府批准”，这一规定难以起到约束村集体收回权的作用。“不管是不是定性为征收，对于强制变动权利的行为，用严格规范的征收程序予以规制都有利于当事人合法权益的保护。”〔39#〕对此，有学者主张参照土地征收程序，但对具体的程序设计缺乏深入探讨。〔40#〕

本文认为，鉴于在对农民宅基地使用权和房屋所有权的强制剥夺上，村集体强制收回与国家征收具有相同的法律效果，其对农民财产权的威胁程度并不亚于后者，参照征收程序构建村集体强制收回权的行使程序是妥适的选择。与此同时，在村集体行使强制收回权时，被收回人既是权利被剥夺的对象，又是作为收回主体之“村集体”的一份子，所以，其程序设计除了需要像征地程序一样为被收回人表达诉求、维护合法权益提供通畅的途径，还需要贯彻集体决策民主原则，保障全体集体成员的知情权和决策权。

参照法律法规对集体土地征收程序的规定，结合村庄基层治理的实际情况，建议为村集体强制收回土地使用权设置如下核心环节：一是村集体发布强制收回预公告，包括被收回土地权利人情况和土地情况、土地收回后的用途等，并征求相关权利人意见。二是村集体拟订收回安置补偿方案并予以公告，听取村民和利害关系人反馈意见，并根据反馈意见对方案予以修改完善。三是召开村民会议或农村集体经济组织成员大会，对收回事项以及安置补偿方案予以表决，鉴于收回事由对被收回农民权益的重大影响，应当采取2/3绝对多数决而非普通多数决。〔41#〕决议通过后，宅基地使用权人认为该决议侵害其合法权益的， 其可以在一年的除斥期间内依据民法典第265条的规定请求人民法院予以撤销。四是报批，安置补偿方案经集体会议表决通过后，由村集体报经原批准用地的人民政府批准，政府审批的关注点应是收回之后的用途是否符合规划和用途管制，是否属于“乡（镇）村公共设施和公益事业”需要等。五是签订安置补偿协议，有批准权的人民政府批准后，村集体同被收回的宅基地使用权人签订安置补偿协议。六是双方履行协议，如果宅基地使用权人签订协议后不在约定期限内腾退房屋并交回宅基地的，村集体可以向人民法院起诉，并通过司法强制执行实现收回目标。如果宅基地使用权人拒绝签订安置补偿协议，村集体亦可以向人民法院起诉，请求法院判令宅基地使用权人执行村集体决议，法院在诉讼中应当一并对集体决议的合法性予以审查。

在上述程序设计中，村集体没有强制执行权，其如果在集体决议中自行赋予强制执行权的，该内容无效。如果需要强制执行，必须申请司法强制执行。司法监督体现于第三步的撤销之诉和第六步执行环节的司法审查。

（三）建立公平合理的收回补偿机制

对于村集体基于乡村公益强制收回土地使用权的补偿， 土地管理法第66条仅规定了“适当补偿”，不仅没有明确补偿的项目和标准，补偿方式也不明确，缺乏可操作性。〔42$〕对此，多数学者主张宅基地使用权强制收回的补偿参照或者准用集体土地征收补偿规则。〔43$〕本文认为，对农民个体而言，无论是国家征收，还是集体强制收回，农民遭受的损失并无区别，基于补偿填平原则，农民在两种情形下所得财产补偿理应相同。这一点，并不因宅基地使用权是集体无偿为农户设立的而改变，因为宅基地使用权虽然具有福利保障特性，但其也是被民法典所确立的用益物权，具有财产属性，是农民独立享有的合法财产。不仅如此，近些年来的中央文件多次强调更好发挥农户宅基地的财产功能，党的二十大报告更是提出“赋予农民更加充分的财产权益”，如果允许集体强制收回而不予补偿，实则是对宅基地使用权财产功能的否定，并不符合立法和改革精神。故此，对于宅基地使用权人所遭受的直接财产损失，两类行为的补偿标准应予统一。但也需要注意的是，宅基地征收补偿还涉及土地所有权补偿和被征地农民社会保障，宅基地收回则不涉及这些。鉴于此，土地管理法第66条中的“适当补偿”，应理解为与宅基地使用权人遭受的直接财产损失相适应的补偿，而非对补偿水平的“打折扣”，其亦属于公平、合理补偿，宅基地使用权人所获得的直接财产损失补偿标准理应与宅基地征收相统一。

在推进城乡融合发展和农房财产价值日益凸显的背景下，无论是征收城市房屋还是征收农村房屋，其补偿思路应当是统一的，亦即应当建立城乡统一的房屋征收补偿机制，这是平等保护城乡居民财产权的必然要求。故此，理想的状况是，集体土地上房屋征收时，对宅基地使用权和房屋所有权的财产补偿亦应按照被征收房屋类似房地产的市场价格评估确定。基于乡村公益的宅基地使用权强制收回亦适用此规则。但这只能是基于完全市场条件的理想设计。当前由于农房和宅基地使用权的转让范围受到严格限制，难以就农房所有权和宅基地使用权交易形成公允的市场价格。对此，有学者主张依据宅基地的价值构成按照“损失价值等效用替代”原则对农户进行综合补偿。“宅基地使用权补偿既要体现居住权利，也要体现财产权益，还要体现进城农户的机会成本。对于符合宅基地申请条件但尚未取得宅基地的农户，应将未取得的宅基地一并纳入补偿范围。对于因房屋征收使农户生产生活方式发生较大改变的，应综合考虑各种损失并给予合理补偿。对于不适应入住安置房的老年群体，也应予以精神补偿。”〔44$〕这一“效用替代”思路具有创新性和合理性，但将间接财产损失和精神损失也纳入补偿范围，则过于超前。

本文认为，无论是国家征收宅基地还是村集体基于乡村公益强制收回宅基地，对农民个人的补偿部分，均应当依据农民遭受的直接财产损失核算其应得的补偿价值总量。主要是两部分：一是搬迁和临时过渡安置的费用， 这一部分应当结合当地消费水平按照实际支出的平均成本确定统一的标准，对此应无疑义。另一部分则是宅基地使用权和房屋所有权的价值损失。对于房屋所有权，可以采用重置成新价法评估其价值。对于宅基地使用权，考虑到各地宅基地“三权分置”的改革进度不一，宅基地流转的市场化程度不一，在一些宅基地和农房流转活跃或者存在较为成熟的宅基地基准地价的地区，具备评估条件的，可以采用收益还原法或者市场比较法确定宅基地使用权的公平市场价格，并据此确定补偿数额。在其他地区，则可以参照区片综合地价中土地补偿费的一定比例确定补偿数额，如果当地集体经营性建设用地入市较为活跃，亦可参照集体经营性建设用地入市价格修正评估确定。鉴于农房和宅基地产权复杂，历史遗留问题较多，在此要注意甄别房屋和宅基地产权的合法性。另外，在补偿方式上，考虑到宅基地使用权兼具保障和财产功能，应当优先采取安置房、重新安排宅基地等实物补偿方式， 以便保障农民户有所居且居住条件有改善。如果农户另有稳定居所且不愿意实物补偿，亦可予以货币补偿。但无论采取何种方式，均应当保障农民“居住条件不降低，财富不缩水”。〔45#〕

（四）明确对集体决议的合法性予以司法审查的路径

如前所述，在欠缺法定收回事由的情形下，村集体不得单纯以集体多数决为由强制收回村民的宅基地使用权，更不得通过集体决议赋予村委会强制腾退权。但“在村民自治体内，村民自治权会变形为一种区域性的公权力，并且具备公权力的强制效力”。〔46#〕村集体以自治名义侵害少数成员合法权益的情形具有强迫性和隐蔽性。对此，加强对村集体决议合法性的司法审查、赋予权益被侵害的成员以畅通的司法救济权尤为重要。

遗憾的是，针对实践中越权违法的村集体决议，法律对村民救济措施的规定存在缺漏。村民委员会组织法第27条第2款虽然明确规定村民会议决议内容不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，亦不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，但该条第3款规定的救济措施只是“由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”。在现有法律规范体系中，“责令改正”的行使及其救济问题本身存在制度真空。〔47#〕村民委员会组织法第36条虽然规定了受侵害村民的撤销权，但由于其表述为“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定”，而未列明村民会议或者村民代表会议决议，法院往往在针对村民会议决议的撤销诉讼中径直适用村民委员会组织法第27条第2款的规定，而非第36条的规定，并据此认为原告应当申请乡镇政府责令改正，而非民事诉讼受案范围。有学者也认为，村民委员会组织法第36条并未授予人民法院干预甚至撤销村民会议或者村民代表会议的权力。〔48#〕还有学者调研发现，根据某市辖区内全部基层法院近3年的审判数据，村民对村民自治事项不服提起民事诉讼的，有近90%的起诉均被以“村民自治事项不属于受案范围”为由不予立案或裁定驳回起诉。〔49#〕

至于民法典第265条第2款赋予受侵害集体成员的撤销权，虽然撤销对象包含了农村集体经济组织的决定，但也不等同于农村集体经济组织成员（代表）大会的决议，而且由于实践中通常以村民（代表）会议形式作出表决，该条之适用往往也被法院略过。〔50#〕更为尴尬的是，由于全体村民组成的村民会议不具备诉讼主体资格，也无法成为司法判决的被执行主体，所以即使法院判决撤销村民会议决议，并要求重新召开村民会议，但村民会议重新讨论的结果往往只是重复最初的决定。〔51#〕最高人民法院显然也注意到了这一问题，其于2018年印发的《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》明确指出“审慎处理尊重村民自治和保护农民基本财产权利的关系，防止简单以村民自治为由剥夺村民的基本财产权利”。〔52#〕但是，这一原则性的规定尚未改变各级法院“回避”审理村民自治决议的倾向性态度。〔53#〕

总之，要解决宅基地征收向宅基地收回“逃逸”问题，必须从收回事由、程序、补偿等方面严格规制村集体的宅基地强制收回权，并通过明确村民自治的权限范围和相应的司法审查机制，堵上基于集体决议的宅基地收回的制度漏洞。鉴于此，提出如下立法建议：一是考虑到村集体以村民自治名义强迫农民腾退搬迁行为的高发性，建议在村民委员会组织法（修订草案）第32条第3款后增加一款并表述为：“不得在欠缺法定事由的情形下以村民（代表）会议决议为由违法强制收回村民依法取得的宅基地使用权，或者强迫农村村民搬迁退出宅基地。”〔54#〕同时将该修订草案第36条第3款后段修改为“村民（代表）会议作出的决议侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销”，从而明确将村民（代表）会议决议纳入村民行使撤销权的范畴。二是建议在农村集体经济组织法（草案）第27条“成员大会的组成和职权”条款后增加一款并表述为：“不得在欠缺法定事由的情形下以农村集体经济组织成员（代表） 大会决议为由违法强制收回成员依法取得的宅基地使用权等土地用益物权。”〔55#〕并在该草案第63条“成员撤销诉讼”规定的第1款最前面增加“农村集体经济组织成员（代表）大会作出的决议”，以此明确将农村集体经济组织成员（代表）大会的决议纳入成员行使撤销权的范畴。三是考虑到农业农村部正在制定农村宅基地管理暂行办法，建议在办法中对作为村集体强制收回宅基地使用权事由的“乡（镇）村公共设施和公益事业”需要予以严格界定和列举，并参照征收制度对村集体基于乡村公益强制收回宅基地使用權的程序和补偿作出详细规定。从更长远来看，则应通过土地管理法修改予以完善。

本文为国家社科基金重大课题“民法在建设职责明确、依法行政的政府治理体系中的作用研究”（项目批准编号：21ZDA050）的阶段性研究成果。